Na granicach aglomeracji: bezwzględna walka o ziemię w Polsce

Ulice mają tutaj ładne nazwy: Radosna, Tęczowa, Pogodna. Zlokalizowane przy nich osiedla niosą obietnicę życia w ciszy, z czystym powietrzem i zielenią. Barbara i Jacek wyprowadzili się tu siedem lat temu, zmęczeni miastem i życiem w bloku. – Mamy ogródek, skrzynki z warzywami, zjeżdżalnię dla dzieci. Jesteśmy zadowoleni – mówią. Magnesem była cena za metr kwadratowy, średnio o jedną trzecią niższa niż w mieście.

Tuż za granicą Słupska, w należącej do gminy Redzikowo wsi Siemianice, jeszcze 30 lat temu mieszkało 700 osób i po podwórkach biegały kury. Dzisiaj to jedna z najszybciej rosnących wsi w powiecie, a mieszkańców jest niemal pięć razy więcej. Podobnie stało się w Bolesławicach. Między tymi dwiema miejscowościami leży Słupsk, miasto kiedyś wojewódzkie, ale nadal z ambicjami.

Nie tylko wokół dużych, ale też wokół wielu średnich miast w Polsce na odrolnionych gruntach wyrósł nowy symbol Polski powiatowej – podmiasto. Jego wizytówką są tzw. osiedla łanowe, z długimi rzędami przyklejonych do siebie domków, połączone z miastem jedną ulicą. Gdyby nie rozciągnięta przy drodze płachta „Witamy w gminie Redzikowo”, trudno byłoby zauważyć, gdzie właściwie kończy się miasto. „Sypialnia Słupska” – piszą w ogłoszeniach deweloperzy i prześcigają się w punktowaniu uroków wiejskiego życia. Najczęściej wymieniają bliskość miasta…

Suburbanizacja, czyli „rozlewanie się” na tereny gmin wiejskich, jest dziś jedną z głównych przyczyn wyludniania się miast średnich. Na regularnie aktualizowanej przez PAN liście miast zagrożonych utratą swoich funkcji jest ich już 139. Słupsk w grupie byłych stolic województw doświadczył jednego z największych spadków ludności po reformie z 1999 r.; z grona „stutysięczników” wypadł już dwa lata później. Dzisiaj ma 85 tys. mieszkańców, a prognozy są druzgocące: do 2050 r. może się skurczyć do 60 tys. Najgorszy los ma czekać Zabrze: będzie miało w połowie wieku tylu mieszkańców co Słupsk dzisiaj, a to oznacza, że straci ich aż 51 proc.

Obgryzanie obwarzanka

Wiceprezydentka Słupska ubolewa nad tym, że rodziny się wyprowadzają, ale rozumie powody. – Terytorialnie jesteśmy miastem małym, brakuje atrakcyjnych działek pod budownictwo mieszkaniowe i terenów inwestycyjnych. Jednocześnie nie chcemy poświęcać naszej zieleni, np. duży użytek ekologiczny „Słupskie Starorzecza” zostawiliśmy przyrodzie i nadal chcemy go chronić – mówi Marta Makuch.

W Słupsku, mieście na prawach powiatu, jest szpital wojewódzki, wojsko, szkoła policji, uniwersytet, a także urząd centralny: Główny Inspektorat Rybołówstwa Morskiego. – Miasto pozostaje codziennym centrum życiowym dla mieszkańców, którzy wyprowadzili się zaledwie kilka kilometrów dalej – opowiada Makuch. Problem polega na tym, że większość z nich podatki płaci tam, gdzie śpi, a nie tam, gdzie faktycznie żyje, pracuje i się uczy. Cierpi na tym kasa magistratu.

Okalające miasto, silnie zurbanizowane gminy wiejskie, przyjęło się nazywać obwarzankowymi. Tworzą z miastem symbiotyczną całość, ale administracyjnie są niezależnym bytem – z własnym budżetem, polityką i urzędnikami. Szacuje się, że w Polsce taka sytuacja dotyczy ponad 150 gmin.

– Miasto pozostaje codziennym centrum życiowym dla mieszkańców, którzy wyprowadzili się zaledwie kilka kilometrów dalej. Problem polega na tym, że większość z nich podatki płaci tam, gdzie śpi, a nie tam, gdzie faktycznie żyje, pracuje i się uczy. Cierpi na tym kasa magistratu. To wysysanie miasta – twierdzi Marta Makuch, wiceprezydentka Słupska.

Marta Makuch mówi o kosztach utrzymania infrastruktury, które dźwiga miasto. Podaje przykład najmocniej ciążącej na budżecie oświaty. Wydatków na edukację nie pokrywa w całości subwencja krajowa, słupszczanie dopłacają do każdego ucznia, także tego z powiatu – w 2024 r. było to ponad 90 mln zł. Bolączką w okolicznych miejscowościach jest też brak publicznych przedszkoli, dlatego rodzice przemeldowują dzieci, aby skorzystać z miejskiej oferty. Również dotowane przez miasto kina, teatry, stadiony i kluby sportowe istnieją dzięki płacącym podatki w Słupsku, choć korzystają z nich wszyscy. – To wysysanie miasta – twierdzi Makuch.

Prof. Iwona Sagan, kierowniczka Zakładu Geografii Społeczno-Ekonomicznej Uniwersytetu Gdańskiego, mówi o „jeźdźcach na gapę”. – Mamy do czynienia z nierównomiernym rozłożeniem korzyści i obciążeń. W efekcie suburbanizacji, która w Polsce osiągnęła wymiar patologiczny, korzyści pozostają na terenie gmin wiejskich, a obciążenia w miastach – tłumaczy.

Ponieważ miasta próbują nadążać za uciekającymi mieszkańcami i ich podatkami, starają się przyłączać tereny okolicznych gmin. Tylko w tym roku rząd zatwierdził 32 zmiany granic. Większość z nich to włączenie do miast działek z gmin sąsiednich. W ostatnich latach oprócz Słupska powiększył się m.in. Koszalin, Lębork, Opole, Radom, Sanok, procedurę rozpoczął Olsztyn, dyskusja trwa też w Kielcach.

Piłeczka przez miedzę

Słupsk „rozlał się” po raz pierwszy w 2023 r. Plany miał ambitne: chciał obszaru 5,8 tys. hektarów zamieszkałego przez prawie 9 tys. osób. Rząd wyraził zgodę na przyłączenie tylko niezamieszkałych terenów trzech sołectw, ale podmiejską gminę i tak zabolało. Straciła m.in. uzbrojoną przez siebie strefę przemysłową, a wiadomo było, że miasto sięgnie po więcej. To właśnie wtedy gmina Słupsk, choć ma siedzibę w mieście, zmieniła nazwę na Redzikowo, aby zamanifestować odrębną tożsamość.

– Mamy do czynienia z nierównomiernym rozłożeniem korzyści i obciążeń. W efekcie suburbanizacji, która w Polsce osiągnęła wymiar patologiczny, korzyści pozostają na terenie gmin wiejskich, a obciążenia w miastach – tłumaczy prof. Iwona Sagan, kierowniczka Zakładu Geografii Społeczno–Ekonomicznej Uniwersytetu Gdańskiego

Wójt Redzikowa Barbara Dykier na określenie „obwarzanek” reaguje alergicznie. – To mit. Tereny podmiejskie nie zurbanizowały się dzięki bliskości miasta. Była to przemyślana polityka gminy, aby dochody z zagospodarowanego skrawka finansowały rozwój całego naszego obszaru, który składa się z ponad 40 miejscowości – zapewnia.

Od 2009 r. gmina zachęcała do zakupu tanich działek hasłem „Lecę za miasto”. Obecne podgryzanie terenów przez Słupsk Dykier uważa za strategię niedopuszczalną, która destabilizuje rozwój gminy i pozbawia mieszkańców wsi prawa do usług na wysokim poziomie. – Miasto chce się rozwijać, to zrozumiałe, ale nie naszym kosztem – mówi.

Wójt Redzikowa Barbara Dykier na określenie „obwarzanek” reaguje alergicznie. – To mit. Tereny podmiejskie nie zurbanizowały się dzięki bliskości miasta. Była to przemyślana polityka gminy, aby dochody z zagospodarowanego skrawka finansowały rozwój całego naszego obszaru, który składa się z ponad 40 miejscowości – zapewnia.

Okrajane gminy domagają się od miasta rekompensaty za utracone tereny. Słupsk – partycypacji w ponoszonych wydatkach na usługi dla całego powiatu. Odbijanie piłeczki przez miedzę trwa od lat, choć zmiany granic reguluje ustawa o samorządach gminnych. Niestety, nie określa ona zasad rozliczeń finansowych między nimi. Jednym z wymogów jest przeprowadzenie konsultacji społecznych (a nawet referendum), które w teorii mają sprzyjać demokracji lokalnej, ale mobilizują głównie władze gmin i odbywają się w atmosferze silnych emocji. Miasto – nawet gdy więdnie – przedstawiane jest jako zaborca, gmina – nawet jeśli zamożna – jako ofiara.

Bitwa o żyłę złota

W Dobrzeniu Wielkim przeciwko wchłonięciu jej terenów przez Opole było niemal 100 proc. biorących udział w konsultacjach. Organizowano protesty głodowe i blokady dróg, a nawet demonstracje w Warszawie. Padały słowa o zamachu na samorządność i okupacji, mimo że miasto obiecywało wsparcie – nowe miejsca pracy, lepszą komunikację, ulgi, budżety obywatelskie. Gra toczyła się o wielką stawkę: w granicach miasta miała znaleźć się Elektrownia Opole, podatkowa żyła złota.

W 2017 r., nie licząc się z głosem mieszkańców, rząd zatwierdził zmiany. Gmina nie zgodziła się na oddanie części mienia, a sąd administracyjny uchylił odgórny nakaz. Sprawa toczy się dalej, ale Opole tereny już przejęło. W efekcie gmina z 29. miejsca w rankingu zamożności w ciągu 5 lat spadła na pozycję 856. Wójt Dobrzenia Wielkiego Piotr Szlapa politykę miasta nazywa rozbojem. – Nie uszanowano woli ludzi, mieszkańcy do dziś nie mogą tego przeboleć – mówi.

– Jest obawa, że jak miasto nas przejmie, będzie biedniej – mówi Krzysztof, mieszkaniec Kobylnicy.

Na drugą próbę powiększenia Słupska rząd się już nie zgodził, ale miasto nadal walczy. W marcu tego roku radni przyjęli wniosek, który zakłada wchłonięcie przemysłowej części gminy Redzikowo oraz zamożnych osiedli w gminie Kobylnica. Ta ostatnia szacuje, że straciłaby 25 proc. mieszkańców i 22 mln zł rocznych wpływów do budżetu. Konsultacje pokazały, że mieszkańcy są temu przeciw.

– Jest obawa, że jak miasto nas przejmie, będzie biedniej – mówi Krzysztof, mieszkaniec Kobylnicy. – Teraz są świetlice, koła gospodyń wiejskich, koncerty, festyny. Ludzie ze Słupska też przyjeżdżają – dodaje.

Jednocześnie narzeka się tu na brak autobusów, obwodnicy, dróg dojazdowych do nowych osiedli. Paradoksalnie centrum Kobylnicy jest lepiej połączone ze Słupskiem niż z własnymi osiedlami. A w planach są kolejne rzędy domków. – Mam dwóch synów, którzy nie widzą już przyszłości w Kobylnicy – dodaje Krzysztof.

Sam nie jest przeciwnikiem poszerzenia Słupska, ale ma żal do miasta, że nie zadbało o dialog z mieszkańcami gminy. Często to niezrozumienie całego procesu rodzi lęk, że „miasto przyjdzie i zabierze”. – Oczekiwałbym, aby władze spotkały się z nami twarzą w twarz, odpowiedziały na wątpliwości i obawy – mówi.

Nie tędy droga

Zielona Góra uważana jest za wzorzec fuzji miasta z otaczającą je gminą. W 2015 r. wraz z kilkunastoma wsiami stworzyła szóstą co do wielkości aglomerację w Polsce. Poprzedził to wieloletni proces negocjacji oraz referendum.

Jak po latach oceniane są zmiany? – Do przyłączonych wsi częściej jeżdżą autobusy, ale nadal są braki w infrastrukturze, wzmożony ruch samochodów i chaos urbanistyczny. Ludzi na wsi pozostawiono samych sobie, bo władza, która wcześniej była blisko, oddaliła się – ocenia radna Joanna Liddane z Ruchu Miejskiego Zielona Góra. Dodaje, że miasto połknęło podatki, ale nie poszła za tym poprawa jakości życia. – Wyrastają nowe bloki, ludzie funkcjonują w trójkącie praca-market-dom i nadal marzą o kawałku zieleni – mówi.

Tarnów, który wyludnia się jeszcze szybciej niż Słupsk, nie chce wchłaniać gmin wbrew woli ich mieszkańców. Zdaniem prezydenta tego miasta, nie tędy droga. Także system zachęt dla płacących podatki w mieście, jak karty mieszkańca, ulgi na bilety, basen czy koncerty, to według niego niekoniecznie właściwy kierunek. – Też to robimy, ale uważam, że nie powinniśmy segregować mieszkańców na tych z miasta i spoza niego – mówi Jakub Kwaśny, który razem z 30 prezydentami i prezydentkami stworzył nieformalną unię byłych miast wojewódzkich. – Niezbędne są mechanizmy systemowe, jeśli nie zmniejszenie liczby gmin, to chociaż finansowe zachęty do współpracy i jasna dystrybucja kosztów i dochodów samorządów – apeluje.

Ustawa o samorządzie gminnym w Polsce ma już 35 lat. Wójt Redzikowa Barbara Dykier widzi pilną potrzebę zmiany tych przepisów; wraz ze Związkiem Gmin Wiejskich RP postuluje m.in., aby zmiany granic inicjowane były nie częściej niż raz na kadencję. – Chcemy też, by głos mieszkańców miał charakter wiążący, a zasady rozliczeń finansowych między gminami były jasne – mówi. ZGWRP przekazał już własne projekty ustaw, teraz rząd czeka na propozycje wypracowane ze Związkiem Miast Polskich. Każdy ma swoje racje, o porozumienie trudno.

W kręgach samorządowych nie od dziś głosi się potrzebę analizy reformy administracyjnej sprzed ćwierćwiecza. Domagają się tego zwłaszcza miasta średnie. – Duże uciekły nam mocno do przodu. One już się duszą, a nasze za chwilę zostaną puste. Tak nie wygląda zrównoważony rozwój kraju – uważa Kwaśny.

Obszary zagubione

Instytut Sobieskiego zaproponował kilka wariantów zmiany układu województw. „Konieczne jest przywrócenie jedności średnich regionów, zwłaszcza miejskich obszarów funkcjonalnych” – głosi dokument z 2023 r. Zdaniem Iwony Sagan, Polsce potrzebna jest polityka regionalna i odnalezienie „zagubionych” elementów podziału administracyjnego: województwa i powiatu. – Jesteśmy za dużym krajem, aby pozwolić sobie na uproszczoną strukturę, w której liczy się tylko kraj i gmina – mówi.

W Ministerstwie Funduszy Europejskich i Polityki Regionalnej prowadzone są prace nad Średniookresową Strategią Rozwoju Kraju. Ma zawierać m.in. program wsparcia inwestycyjnego dla miast i kierunek policentrycznego rozwoju kraju.

Tymczasem w Siemianicach pod Słupskiem wyrastają kolejne osiedla. Rocznie gmina Redzikowo wydaje ok. stu decyzji o warunkach zabudowy dla terenów, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania. Inaczej niż w mieście, zaludnienie ma się tu zwiększyć z obecnych 19 tys. do prawie 23 tys. mieszkańców do 2060 r. Ci, którzy przeprowadzili się za miasto, ściągają znajomych i rodzinę, ale obiecywaną przez deweloperów podmiejską sielankę coraz częściej burzą powstające tuż za płotem sklepy wielkopowierzchniowe czy korkujące się ulice.

 – Niewykluczone, że wraz ze starzeniem się społeczeństwa nastąpi trend odwrotny, powrót do miast. Część obszarów peryferyjnych może zacząć się wyludniać – mówi dr Ruta Śpiewak, socjolożka z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN.

Niekontrolowany rozrost podmiast wymaga reakcji. Eksperci różnych dziedzin jak mantrę powtarzają apele o mądre zarządzanie przestrzenią, regulacje planistyczne i uporządkowanie chaosu przestrzennego. Niektórych szkód nie da się jednak cofnąć, jak dewastacja krajobrazu, utrata gruntów rolnych i koszty środowiskowe potęgowane przez zmiany klimatyczne – wymienia dr Ruta Śpiewak, socjolożka z Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa PAN, która zwraca uwagę na istotny aspekt: przerwanie dotychczasowej tkanki społecznej. Zmieniające się w sypialnie wsie, do których przybywają tzw. miastowi, z odmiennymi potrzebami i wizją życia, nazywa „obszarami zagubionymi”. – Aby wytworzyła się tam społeczność lokalna, ludzi musiałoby połączyć coś więcej niż ekonomicznie motywowana decyzja o przeprowadzce do podmiast. Potrzebne są instytucje i miejsca pełniące funkcję integracyjną: parki, szkoły, ośrodki inicjatyw sąsiedzkich, dostęp do kultury – mówi dr Śpiewak, podkreślając, że dzisiaj za miasto wyprowadza się głównie młodsza klasa średnia. – Niewykluczone, że wraz ze starzeniem się społeczeństwa nastąpi trend odwrotny, powrót do miast. Część obszarów peryferyjnych może zacząć się wyludniać – dodaje.

Barbara i Jacek, mieszkańcy Siemianic, przyznają, że czują się trochę odizolowani. – Każdy siedzi we własnym ogródku. Brakuje siłowni, kawiarni, kina. W mieście dzieci bawiły się razem w piaskownicy pod blokiem, ludzie mieli gdzie się spotkać. Tu jest wygodna, ale jednak noclegownia – przyznaje Basia. Wracać do miasta nie zamierza. Na razie.