Narodziny samorządu

W świadomości społecznej data 27 maja 1990 r. właściwie nie istnieje. A to właśnie tego dnia odbyły się w Polsce pierwsze po II wojnie światowej całkowicie demokratyczne wybory. Ponieważ jednak nie towarzyszyły im takie emocje jak wcześniejszym o rok kontraktowym wyborom z 4 czerwca 1989 r. albo późniejszemu starciu Wałęsy z Mazowieckim o prezydenturę mało kto pamięta, że właśnie wtedy w naszym kraju zaczął się odradzać samorząd gminny.

Z długiej listy reform zainicjowanych przez rząd Tadeusza Mazowieckiego właśnie ta samorządowa okazała się najbardziej trwała oraz – w porównaniu z równie fundamentalną przebudową gospodarki – znacznie szerzej akceptowana.

O chęci jej dokonania premier wspomniał już w swoim exposé we wrześniu 1989 r., zapowiadając „stworzenie prawnych i materialnych warunków uformowania samorządu terytorialnego, tak aby w krótszym, niż to było przewidywane, czasie doprowadzić do wyborów samorządowych”. Na tle niezwykle ostrożnego programu zmian ustrojowych, zarysowanych w tym wystąpieniu, była to bodaj najdalej idąca propozycja nowego premiera.

Skala trudności

„»Pan domaga się demokracji lokalnej, to proszę ją stworzyć« – powiedział do mnie Tadeusz Mazowiecki, gdy wezwał mnie w 1989 roku, aby powierzyć mi funkcję pełnomocnika rządu do spraw reformy samorządu terytorialnego” – wspominał prof. Jerzy Regulski. Jednak przy konstruowaniu rządu dla Regulskiego zabrakło miejsca w konstytucyjnym składzie gabinetu – musiał się zadowolić stanowiskiem podsekretarza stanu w Urzędzie Rady Ministrów.

W całej sprawie nie chodziło jednak o osobiste ambicje Regulskiego, ale o jego całkowicie logiczny pogląd, że „odbudowa samorządu polegała na tym, że zabierało się istotną część kompetencji właśnie administracji rządowej. Samorząd miał sukcesywnie wyjmować z jej kompetencji całe sfery działania”.

Ulokowanie zatem pełnomocnika rządu ds. samorządu terytorialnego właśnie w URM musiało spowodować konflikt. Niewiele pomogło tu wywalczone przez Regulskiego osobiste podporządkowanie premierowi, bo całe jego biuro – liczące zresztą początkowo zaledwie pięć osób (w tym sekretarka i kierowca) – podlegało szefowi URM Jackowi Ambroziakowi. Ten zaś przyjął wyłączenie Regulskiego spod swojego nadzoru „z niesmakiem i niechęcią, która w następnych miesiącach wyraźnie wzrastała”. Z kolei sam Ambroziak uważał, że na tak ostre oceny Regulskiego wpływ mogło mieć rozczarowanie, iż nie uzyskał rangi samodzielnego ministra. W każdym razie – konflikt obu ważnych urzędników tylko spotęgował skalę trudności związanych z operacją odrodzenia samorządu.

Prof. Regulski i jego współpracownicy zdecydowanie odrzucili forsowany przez niektórych polityków obozu solidarnościowego pomysł, aby jeszcze przed końcem 1989 r. doprowadzić do przedterminowych i całkowicie demokratycznych wyborów do rad narodowych, funkcjonujących w czasach PRL. Uważając te ostatnie za struktury całkowicie fasadowe, obawiali się, że sama ich demokratyczna legitymizacja nie wystarczy, i że bez zasadniczych zmian kompetencyjnych cała operacja skończy się kompromitacją idei samorządowej. Z drugiej strony nie do przyjęcia okazał się wariant, który zakładał całościową reformę samorządu – Regulski szacował, że przygotowanie wszystkich jej elementów wymagałoby około 16 miesięcy, co słusznie uznano za termin zbyt odległy.

Presja i opór

Po zmianach politycznych, do jakich doszło w Warszawie z chwilą powstania rządu Mazowieckiego, w całej Polsce oczekiwano głębokich reform aparatu państwa. Z każdym miesiącem rosła na tym polu oddolna presja na rząd.

Jednak wewnątrz URM bardzo silny był opór wobec ich przyspieszania. Rzesza pracujących tam urzędników znalazła sobie obrońcę i patrona w osobie Jerzego Kołodziejskiego – byłego wojewody gdańskiego, który zaliczany był do tzw. grupy Tadeusza Fiszbacha, czyli reformatorskiego skrzydła PZPR. Z tą rekomendacją Mazowiecki mianował go sekretarzem stanu w URM, gdzie nadzorował terenową administrację rządową. Ponieważ zaś szef URM Jacek Ambroziak skoncentrowany był na wspieraniu samego premiera, Kołodziejski dość długo i skutecznie hamował zmiany kadrowe w terenie.

Kołodziejski nie ukrywał też sceptycyzmu wobec nadmiernej rozbudowy uprawnień samorządu. Podczas dyskusji w Senacie w styczniu 1990 r. argumentował, że „zasady funkcjonowania samorządu nie mogą osłabiać państwa. (...) Istotą relacji między interesem państwa a cząstkowymi interesami samorządów nie może być konflikt”.

Aby go uniknąć, Kołodziejski miał konkretną receptę. Korzystając z faktu, że równolegle procedowano nową ustawę o administracji terenowej, zaproponował, by urzędy wojewódzkie sprawowały nadzór nad samorządem jako podmiotem gospodarczym. „Jeśli od decyzji wójta będzie przysługiwało odwołanie do organów administracji państwowej w osobie starosty lub wojewody, to z samorządu terytorialnego będą nici” – ripostował wówczas prof. Michał Kulesza, współtwórca reformy. Propozycja Kołodziejskiego została odrzucona.

Żmudne negocjacje

Reaktywowanie samorządu wymagało uchwalenia kilku całkowicie nowych ustaw oraz nowelizacji ponad stu innych.

Regulski, będący równocześnie senatorem, zdołał włączyć do intensywnych prac nad ich przygotowaniem izbę wyższą parlamentu, gdzie współpracowała z nim – jako pełnomocnikiem rządu – komisja na czele z senatorem Jerzym Stępniem oraz z Kuleszą w roli głównego eksperta.

W rezultacie poszczególne projekty nowych rozwiązań powstawały albo w biurze Regulskiego w URM, albo w senackiej komisji ds. samorządu. W tej ostatniej przygotowano zresztą najistotniejsze dla reformy projekty ustaw: o samorządzie gminnym, o pracownikach samorządowych, a także ordynację wyborczą. Z kolei zespół Regulskiego skoncentrował się na projektach ustaw dokonujących podziału kompetencji administracji rządowej i samorządu oraz na projekcie tzw. ustawy wdrożeniowej (określającej mechanizmy wprowadzenia reformy).

Niezwykle żmudnym zadaniem okazało się wynegocjowanie z poszczególnymi ministerstwami szczegółów nowelizacji ogromnej liczby przepisów. „Napotykaliśmy poważne opory – wspominał Regulski – bo w większości przypadków chodziło o ograniczenie kompetencji resortów, a co za tym szło, również środków finansowych i możliwości bezpośredniego wpływania na instytucje w terenie”.

Regulski podkreślał, że w niektórych przypadkach przełamanie resortowych oporów nie byłoby możliwe bez osobistego wsparcia premiera. Nawet stałe zaproszenie pełnomocnika rządu na posiedzenia gabinetu, czemu przeciwny był Ambroziak (on sam temu zaprzecza), udało się wywalczyć podobno dopiero po interwencji Mazowieckiego. Okazało się przepustką do nawiązania bezpośredniego kontaktu z ministrami i – jak przyznawał Regulski – spowodowało „większą łatwość załatwiania różnych spraw, które poprzednio były bardzo trudne”.

Ambroziak przyznaje, że miał inną niż Regulski wizję zmian w administracji, a niektóre radykalne propozycje profesora uznawał za brak realizmu ze strony akademickiego teoretyka samorządu. „W trakcie wizyt studyjnych, jakie odbyłem w Szwecji i Finlandii, przekonałem się, że rząd musi zachować pewien zakres wpływu na samorządy, aby zapewnić m.in. politykę zrównoważonego rozwoju, zapobiegającą potęgowaniu się różnic między bogatymi i biednymi gminami. Niezbędna też była pewna kontrola o charakterze antykorupcyjnym” – wspominał Ambroziak.

Majstersztyk złośliwości

Na początku 1990 r. zasadnicza część projektów dotyczących samorządu była już gotowa – i Mazowiecki, coraz ostrzej krytykowany za brak reform politycznych, postanowił wystąpić z inicjatywą skrócenia kadencji istniejących rad narodowych i przeprowadzenia wiosną całkowicie demokratycznych wyborów do rad gmin.

O swojej propozycji poinformował Lecha Wałęsę (wtedy lidera Solidarności) w czasie spotkania 14 stycznia, publicznie zaś zamierzał ją ogłosić w cztery dni później w Sejmie. Tymczasem 16 stycznia Wałęsa wydał oświadczenie, w którym oznajmiał: „Zmiany następują w tempie, które nie rokuje szans ich skutecznego, szybkiego wprowadzenia. Nie widzę innego wyjścia, jak zwrócenie się do Sejmu i rządu Rzeczypospolitej Polskiej o przyspieszenie terminu wyborów do samorządów lokalnych”. Tłumacząc to posunięcie, Wałęsa napisał we wspomnieniach: „Premier Mazowiecki obraził się na mnie, że ukradłem pomysł, choć dobrze wiedział, że już moje wcześniejsze nawoływanie o specjalne pełnomocnictwa dla rządu było niczym innym, jak chęcią przyspieszenia procesu przemian”.

Zupełnie inaczej widział tę sprawę premier. Szef jego doradców Waldemar Kuczyński ocenił akcję Wałęsy jako „majstersztyk złośliwości” i „cyniczne sprzątnięcie »Żółwiowi« sprzed nosa główki sałaty”. Pisząc o Mazowieckim jako o żółwiu, Kuczyński nawiązywał do popularnego telewizyjnego programu satyrycznego „Polskie Zoo”, w którym polityków przedstawiano pod postaciami zwierząt. Obsadzenie w nim Mazowieckiego w roli żółwia utrwalało obraz (byłego już wtedy) premiera jako polityka słynącego z wolnego mówienia i jeszcze wolniejszego podejmowania decyzji.

Jednak w przypadku reformy samorządowej trudno uznać ten obraz Mazowieckiego za uzasadniony. W marcu 1990 r., przy wsparciu rządu, Sejm uchwalił pakiet trzech ustaw samorządowych, w tym nową ordynację. Oczywiście i tym razem nie obyło się bez sporów, koncentrujących się wokół systemu głosowania. Rząd nie angażował się oficjalnie w spór o kształt ordynacji – w przeciwieństwie do innych kwestii, głównie tych dotyczących podziału kompetencji między administracją rządową i samorządową oraz pojawiających się postulatów równoczesnego uruchomienia samorządu na szczeblu wojewódzkim.

W tej ostatniej sprawie zwyciężył pogląd, że – z uwagi na bezpieczeństwo całej reformy, przygotowywanej w błyskawicznym tempie – powinno to nastąpić w jej drugiej fazie. Nikt wówczas nie zakładał, że potrwa to blisko dekadę.

Walka w terenie

Prof. Regulski zdawał sobie sprawę, że reaktywacja samorządu napotka olbrzymi opór w terenowej administracji rządowej. Aby go przełamywać, a przy okazji udzielić wsparcia mającym stawiać pierwsze kroki działaczom samorządowym, przeforsował – znów wbrew Jackowi Ambroziakowi – utworzenie w końcu marca 1990 r. terenowej sieci doradztwa, którą tworzyło 49 wojewódzkich delegatów pełnomocnika rządu.

Regulski zręcznie wykorzystał do tego infrastrukturę odziedziczoną po likwidowanych biurach ds. rad narodowych, istniejących w każdym urzędzie wojewódzkim – i doprowadził do przekazania jej swoim delegatom, którzy byli niezależni od wojewodów.

Ci ostatni byli w tym czasie, jak trafnie zauważył Regulski, „w większości starzy, przeciwni rządowi. Natomiast moi delegaci utworzyli pierwszą sieć już »nowej« administracji. Ich powołanie było solą w oku całej administracji rządowej. Stanowili bowiem sieć niezależną i ważny kanał informacji, która dotychczas należała wyłącznie do wojewodów. Wojewodowie prowadzili więc z nimi walkę”.

Za wymianę wojewodów i ich zastępców Ambroziak, jako szef URM, zabrał się energiczniej dopiero w drugiej połowie roku 1990 – w czym niebagatelną rolę odegrała oczywiście fala krytyki, wynikająca nie tylko z czerwcowego rozłamu w ruchu Komitetów Obywatelskich, ale też z pojawienia się (w konsekwencji majowych wyborów) rzeszy nowych działaczy samorządowych, domagających się głębokich zmian kadrowych w terenowej administracji.

W efekcie spośród ówczesnych 49 wojewodów i ponad 150 wicewojewodów, którzy zajmowali swoje stanowiska w chwili powstania rządu Mazowieckiego, do końca jego istnienia przetrwało na stanowiskach jedynie pięciu wojewodów i ich dziesięciu zastępców.

Sygnał społecznej frustracji

Przebieg kampanii wyborczej wiosną 1990 r., a zwłaszcza problemy ze znalezieniem w niektórych okręgach jednomandatowych chętnych do kandydowania, uwidoczniły skalę bierności i apatii społecznej. Wprawdzie w 30 proc. okręgów o mandat walczyło trzech kandydatów, ale w aż 45 proc. okręgów było ich tylko dwóch, a w 4,5 proc. zaledwie jeden.

Także frekwencja w majowych wyborach nie zachwyciła: głosowało jedynie 11,4 mln z blisko 27 mln uprawnionych (tj. 42 proc.). Wprawdzie z perspektywy późniejszych elekcji samorządowych nie wydaje się ona niska, jednak wiosną 1990 r. zignorowanie pierwszych całkowicie demokratycznych wyborów w powojennej Polsce przez ponad połowę obywateli mogło być szokujące.

Niestety, pogrążony w coraz ostrzejszym konflikcie wewnętrznym obóz solidarnościowy w dużym stopniu zignorował ten pierwszy tak masowy i poważny sygnał społecznej frustracji oraz zagubienia w nowej rzeczywistości. Tymczasem ich pierwszą ofiarą miał paść – już pół roku później – sam premier Mazowiecki i jego prezydenckie aspiracje.

Jednak wiosną 1990 r. wyniki głosowania odczytano inaczej: jako dowód, że Solidarność pozostaje nadal główną siłą polityczną w Polsce. Kandydaci Komitetów Obywatelskich i Solidarności rolniczej zdobyli bowiem 47 proc. z blisko 52 tys. mandatów radnych, jakie wówczas obsadzono. Drugą co do wielkości pulę mandatów (39 proc.) otrzymali kandydaci niezależni, tj. niereprezentujący żadnych organizacji. Polskie Stronnictwo Ludowe uzyskało 6,5 proc., a kandydaci innych partii zdobyli znikomą liczbę mandatów.

Samorządy kontra centrala

Szybkie i sprawne wyłonienie ponad 50 tys. ludzi dysponujących demokratycznym mandatem – oraz przyznanie im uprawnień do działania na rzecz swoich lokalnych społeczności – było największym sukcesem rządu Mazowieckiego w polityce wewnętrznej. W transparentny sposób odbudowano rozległy obszar funkcjonowania państwa, skutecznie chroniący obywateli przed skłonnościami władz w Warszawie do centralizmu i woluntaryzmu, praktykowanego przez komunistów (a przed 1939 r., przy wszystkich różnicach, przez rządzących autorytarnie piłsudczyków).

Jednak walka między samorządowcami a stołecznymi urzędnikami dopiero się zaczynała. Senator Jerzy Stępień wspomina, że wspomniany już sekretarz stanu w URM Jerzy Kołodziejski próbował „zmienić kierunek decentralizacji, forsując ustawę o organach administracji ogólnej, uchwaloną ostatecznie w maju 1990 roku. Ta ustawa burzyła naszą koncepcję, bo macki rządu centralnego sięgały dawnego powiatu. Ponieważ jeszcze na dodatek rząd Mazowieckiego utworzył w sierpniu tego samego roku ponad 250 rejonów administracji ogólnej, rola gmin została dodatkowo pomniejszona”.

Ciąg dalszy nastąpił

Umożliwiając powstanie ruchu samorządowego, rosnącego szybko w siłę, równocześnie premier nie zdołał wykorzystać go dla celów swojej polityki. Ubolewał nad tym Regulski: wspominał, jak już w trakcie kampanii prezydenckiej starał się przekonać Mazowieckiego, aby „wykorzystał środowisko samorządowców. Przecież samorządy powstały dzięki rządowi i to należało ludziom uświadomić. Ale to nie znajdowało zrozumienia”.

Czy jednak taka operacja była w ogóle możliwa? Czy istotnie uniemożliwiła ją niechęć Mazowieckiego i jego sztabu do „uświadamiania” radnych? Wydaje się to wątpliwe. Większość autentycznych samorządowców starała się trzymać z dala od „wielkiej polityki”, słusznie koncentrując uwagę na rozlicznych problemach swoich małych ojczyzn. Dlatego nadzieje żywione przez Regulskiego wydają się złudzeniem, któremu zresztą w kolejnych dekadach III Rzeczypospolitej ulegało jeszcze wielu działaczy partyjnych, marzących o wprzęgnięciu lokalnych sił samorządowych do budowy ogólnopolskich obozów politycznych.

Tymczasem samorząd, z którego oczywiście niektórzy ludzie trafiali do kolejnych parlamentów i rządów, pozostał na szczęście w dużym stopniu światem autonomicznym. Ze wszystkimi swoimi zaletami, ale i wadami. Tak właśnie powinno być w zdrowym systemie demokratycznym, w którym porządek samorządowy oraz parlamentarno-rządowy powinny się uzupełniać i oddziaływać na siebie – ale pod warunkiem zachowania odrębności i niezależności w sprawach zasadniczych. ©

Autor jest historykiem i politologiem, profesorem UKSW. W latach 2010–2016 członek Rady IPN, autor książek o historii Polski w drugiej połowie XX w. Ostatnio wydał „Od Mazowieckiego do Suchockiej. Pierwsze rządy wolnej Polski”.