Lekcja zarządzania

PIOTR KOSIEWSKI: Czy dzisiejsze miasta zapewniają dobre życie? GRZEGORZ BUCZEK: Na pewno powinny, bo przecież powstawały dla dobrego życia, a przynamniej – na początku – bezpiecznego... Przez wieki wzbogacały się ich funkcje, podobnie jak preferencje ich społeczności. Jednak mieszkanie w mieście zawsze łączono z jakością życia.
A miasta polskie? Nie ma prostej odpowiedzi. Paradoksalnie, w ostatnich 20 latach nie dorobiliśmy się standardów urbanistycznych, jakie oferował PRL. Tzw. późny polski modernizm urbanistyczny był związany z dużymi otwartymi przestrzeniami, dbał o zaplanowanie zieleni i starał się zapewnić usługi, szkoły, przedszkola etc. To wszystko zapisywano w planach zagospodarowania przestrzennego. Nawet jeżeli te założenia nie były realizowane, to przynajmniej rezerwowano na ten cel tereny. Mieliśmy do czynienia z oszczędną architekturą, ale trzymano się standardów, które sprawiły, że wiele osiedli z tego czasu jest nadal cenionych. Po roku 1989 odrzucono odgórne planowanie, a gminy – który uzyskały wielką samodzielność – zwykle owe standardy przestały stosować. Zresztą dla większości administracji samorządowej ważne nie jest to, co można, lecz to, co trzeba zrobić. Poprawiła się jakość architektury – mamy nawet do czynienia z nadpodażą dobrej architektury, ale jednocześnie doszło do zapaści urbanistycznej. A tymczasem miasta powinny zapewniać wysoką jakość życia, czyli dostęp do usług publicznych, szkolnictwa, zapewniać bezpieczeństwo, transport, dbać o możliwość korzystania z kultury czy edukacji. Tu dobre planowanie przestrzenne jest niezbędne.
Dlaczego mamy z nim tak wielki problem? W ustawie o samorządzie z 1990 r. zapisano, że gminy są odpowiedzialne za planowanie i zachowanie ładu przestrzennego. Jednak odpowiednią reformę wprowadzono dopiero w 1995 r. Przed 1990 r. sporządzano dwa rodzaje planów: plany ogólne, a potem w zgodności z nimi plany szczegółowe. W nowej ustawie plan ogólny zastąpiono tzw. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To dokument polityki przestrzennej gminy i miasta, koordynujący wszystkie inne cząstkowe lokalne polityki, np. mieszkaniową czy transportową. Niektóre gminy prawie wcale nie planują i tym samym nie spełniają należycie swojej roli. Organ kontrolujący zaś, czyli wojewoda, także nie staje na wysokości zadania. Jeżeli zatem co najmniej połowa studiów dotyczących polityki przestrzennej jest nieaktualna, można zadać pytanie, jak władze miast urządzają przestrzeń publiczną i na jakiej podstawie przygotowywane są plany miejscowe. W tej chwili zaledwie 30 proc. obszarów gmin jest pokrytych planami. W miastach na prawach powiatu ten wskaźnik wynosi prawie 40 proc., ale np. w Warszawie jest poniżej 30.
Dlaczego miasta ich nie przygotowują? Niektórzy uważają, że prościej nie planować, tylko reagować na nadarzające się „okazje”, czyli przede wszystkim na propozycje deweloperów. To naiwne przekonanie sprawiło, że w latach 90. np. najbardziej atrakcyjne miejsca Warszawy zostały zabudowane pod dyktando inwestorów, podczas gdy oni – wiem, bo często byłem ich doradcą – bez problemu przyjęliby wszystkie sensowe ograniczenia. Zazwyczaj poważny inwestor woli działać w mieście, w którym jest prowadzona polityka przestrzenna i istnieją plany miejscowe. Dlaczego? Bo gwarantuje to świadome zarządzanie ryzykiem inwestycyjnym. Bez tych planów on nie wie, czy wkrótce w sąsiedztwie jego projektu nie pojawi się inny, konkurencyjny lub obniżający jego wartość. Jest też jeszcze jeden problem: obecnie decyzje administracyjne nie muszą być zgodne z polityką przestrzenną. To prowadzi do absurdów. Jeden przykład: warszawski plac Unii Lubelskiej. Zgodnie z obowiązującym studium słynny Supersam powinien być chroniony ustaleniami planu, a wysokość zabudowy w tym rejonie ma wynosić nie więcej niż 30 metrów. Tymczasem Supersam rozebrano, a decyzja o warunkach zabudowy dopuszcza realizację obiektu o wysokości 90 metrów, co m.in. niszczy panoramę miasta. A plan miejscowy dla tego miejsca jest sporządzany siódmy rok!
W efekcie braku planowania w wielu miastach mamy do czynienia z dwoma powiązanymi zjawiskami: z wyludnianiem centrum oraz rozlewaniem się miasta, np. budowaniem osiedli w rejonach otaczających metropolie. Podobne rzeczy działy się w wielu zachodnioeuropejskich, a zwłaszcza amerykańskich miastach. Tylko że my nie uczymy się na cudzych błędach, lecz koniecznie musimy sami je popełnić. Lansowano np. pogląd, że lepiej budować „w szczerym polu”, niż uzupełniać lub rewitalizować istniejącą już zabudowę. Nieuzbrojony teren, wydaje się, jest tani do celów budowlanych, ale potem ktoś musi ponieść koszty jego uzbrojenia, zapewnienia komunikacji czy dostępu do usług.
Ten „ktoś” to przede wszystkim samorząd. Oczywiście. Jeżeli deweloper kupuje tani, nieuzbrojony grunt od rolnika, to koszty doprowadzenia tego terenu do standardów miejskich ponoszą nie tylko kupujący tam mieszkania czy domy, ale wszyscy płacący w danej miejscowości podatki. To zresztą wywołuje konflikty. Nie łudźmy się: tak jak nie ma darmowych obiadów, nie ma prawie darmowych gruntów na budowę podmiejskiego osiedla. Z kolei na wyludnianie się śródmieść ma wpływ kilka przyczyn. Jedna to sposób lokowania tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Budowano je na peryferiach, co spowodowało, że handel i usługi, czyli to, co napędza życie miejskie, uciekły ze śródmieść. Dodatkowo dawne, jeszcze PRL-owskie domy handlowe podupadły. Wreszcie władze nie umiały zarządzać substancją komunalną. Ulica handlowa może dobrze funkcjonować, jeżeli zarządza się nią tak jak galerią handlową. Nie można urządzać prostych przetargów na lokale, bo wiadomo, że nie wygrają ich właściciele sklepów spożywczych, piekarni, księgarni czy drobnych usług miejskich, tylko operatorzy telefonii komórkowych, banki, firmy doradcze. Paradoksalnie, po pewnym czasie także lumpeksy, bo „zarządzane” w ten sposób ulice najczęściej upadają. To już widzimy. Na naszych oczach obumierają najbardziej prestiżowe ulice największych miast.
Czy można próbować to zatrzymać? Nawet bardzo świadome zarządzanie nie zapewni szybkiego powrotu usług i handlu do śródmieść. Nie można też zmusić właścicieli do zamknięcia wielkich galerii, a zdolność nabywcza starzejących się mieszkańców śródmieść nie daje pewności, że handel w centrum będzie dobrze funkcjonował. Ale powtarzam: nie musieliśmy przez to przechodzić. Tymczasem niektóre miasta kontynuują taką politykę.
Pojawiają się głosy, że miasta przestają być własnością mieszkańców, a należą do wielkiego biznesu. To logiczna reakcja na to, co się dzieje. Jednak i sami mieszkańcy nie są bez winy. Od lat obserwuję niski poziom partycypacji społecznej. Uwagi zgłaszane podczas prac planistycznych to najczęściej zbiór indywidualnych, partykularnych interesów, bardzo słaba jest artykulacja interesów zbiorowych. Konieczna jest zatem większa partycypacja społeczna oraz pomoc w zbiorowym artykułowaniu potrzeb mieszkańców. Nie ma w Polsce chociażby znanej z Wielkiej Brytanii instytucji tzw. planning officer. Jest to osoba finansowana z budżetu, ale niezależna od władzy, pomagająca lokalnej społeczności stać się profesjonalnym partnerem w debatach i negocjacjach z władzami w procesie zarządzania przestrzenią. Ten dialog jest bardzo potrzeby, bo chociażby proces wyludniania śródmieść to początek ich degradacji. W dłuższej perspektywie na tym korzystają spekulanci. Oni wykupują domy, bo wiedzą, że fala powrotu do centrum kiedyś nastąpi, tylko wtedy to będą już inni mieszkańcy. Tak że tzw. rewitalizacja nie jest działaniem zawsze niekonfliktowym. Przykładem jest choćby High Line w Nowym Jorku – dawna estakada kolejowa została tam przekształcona w park miejski. Efekt jest wspaniały, problem w tym, że miejsce stało się bardzo atrakcyjne, ceny nieruchomości wzrosły i wieloletni mieszkańcy są już stamtąd wypierani. Czyli wróciliśmy do problemu świadomego działania władz. Nie najgorzej żyje mi się w Warszawie, ale zawdzięczam to przede wszystkim własnemu wysiłkowi. Udało mi się zamieszkać na tyle blisko pracy, by chodzić do niej pieszo. Mój dom jest blisko centrum i parku jednocześnie. W podobny sposób w naszych miastach może żyć więcej osób, ale nie mogą być zdani wyłącznie na siebie. 
GRZEGORZ BUCZEK (ur. 1950) jest architektem, urbanistą. Wykładowca w Zakładzie Projektowania Urbanistycznego Wydziału Architektury Politechniki Warszawskiej. Wiceprezes Towarzystwa Urbanistów Polskich, pierwszy burmistrz Ochoty i były radny, a także m.in. sekretarz Rady Urbanistyczno-Architektonicznej przy Prezydencie Warszawy.