Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Tylko wojsko jest instytucją publiczną, którą Polacy oceniają lepiej niż władze samorządowe. Potwierdzeniem tych opinii jest fakt, że wielu wójtów, prezydentów miast czy burmistrzów pozostaje u steru swych małych ojczyzn od kilkunastu, a czasem ponad dwudziestu lat. Najwyraźniej obywatele są z nich zadowoleni, skoro powierzają im rządy na kolejne kadencje.
Jednocześnie z wielu wspólnot lokalnych dochodzą głosy o licznych patologiach: wójcie, który podciągnął drogę akurat w okolicę, w której mieszka, burmistrzu torpedującym wszelkie oddolne inicjatywy ze strachu przed konkurencją lub prezydencie zatrudniającym krewnych i znajomych w urzędzie czy spółkach komunalnych.
Gmina prezydencka
Żeby zrozumieć, skąd ten rozdźwięk między wysokim poparciem wyrażanym w badaniach i przy urnach a opiniami organizacji pozarządowych, miejskich aktywistów czy dziennikarzy, cofnijmy się o ćwierć wieku. 24 lipca 1998 r. Parlamnet uchwalił, a dwa dni później prezydent Aleksander Kwaśniewski podpisał ustawę reformującą polski samorząd. Wprowadziła ona podział na 16 województw, powiaty (obecnie 314) i gminy (2477), a także miasta na prawach powiatu (66). Wspólnie z innymi uchwalonymi wówczas ustawami miało to pogłębić decentralizację, usprawnić funkcjonowanie lokalnych wspólnot, upodmiotowić je oraz umożliwić im szerokie korzystanie ze środków europejskich.
ZOBACZ TAKŻE:
W tamtym czasie samorząd w Polsce dopiero od kilku lat raczkował. Istniejące w PRL rady narodowe były organami jednolitej władzy państwowej i w jej ramach miały bardzo niewielką autonomię, dostosowując tylko wskazówki z góry do lokalnych uwarunkowań. Odnowiony samorząd otrzymał podmiotowość prawną oraz zadania własne do wykonania. Także duża część majątku należącego do tej pory do państwa, jak choćby wodociągi czy przedsiębiorstwa komunikacyjne, stała się jego własnością.
W tamtych czasach gminami i miastami na prawach powiatu kierowały zarządy wybierane przez rady. To prowadziło do częstych przetasowań, gdy zmieniały się niepewne układy koalicyjne. W końcu politycy zgodzili się na odpartyjnienie „terenu” i uczynili z prezydentów, wójtów oraz burmistrzów jednoosobowe organy wykonawcze, wybierane od 2002 r. w wyborach bezpośrednich.
To ogromna zmiana i zarazem olbrzymia władza. Lokalni włodarze kierują urzędami miast i gmin, nadzorują spółki komunalne, a także szkoły podstawowe (w miastach na prawach powiatu również ponadpodstawowe). Silny mandat, jaki dały im wybory bezpośrednie, sprawił, że wielu nie potrzebuje centralnego patronatu – czasem jest on wręcz przeszkodą. Dlatego niektórzy prezydenci szybko wystąpili ze swoich partii i założyli własne lokalne stronnictwa bądź – zachowując partyjne legitymacje – ukryli się za ponadpartyjnymi szyldami.
Prawdziwy przełom nastąpił jednak po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej, kiedy samorządy uzyskały dostęp do miliardów złotych z funduszy europejskich. Z jednej strony realnie wpłynęły one na rozwój regionalny w naszym kraju, z drugiej ułatwiły samorządowcom budowę pozytywnego wizerunku.
Swój do swego
Silny mandat i ogromna władza, w połączeniu z górą euro z Brukseli, stały się zarazem mieszanką ułatwiającą betonowanie władzy w wielu ośrodkach. Liczne inwestycje z unijnych funduszy poprawiły jakość życia mieszkańców (nie zawsze zdawali sobie oni sprawę, że sprawiły to pieniądze z zagranicy) i podniosły notowania lokalnych włodarzy, także tych przeciętnych.
Nawet jednak tam, gdzie prezydenci i wójtowie zupełnie nie radzili sobie ze sprawnym rządzeniem i absorpcją funduszy, ich pozycja była (i jest) silna, gdyż w obecnym systemie prawnym są w zasadzie nieusuwalni. Można ich odwołać w referendum lokalnym, ale żeby tak się stało, trzeba przekroczyć próg frekwencyjny (60 proc. frekwencji w wyborach, które dały władzę odwoływanemu organowi). Takie przypadki zdarzają się rzadko i nie są powodem lęku dla władzy, która w niektórych ośrodkach wzmacnia swoją pozycję m.in. dlatego, że jest największym pracodawcą. Podlegają jej urzędy, liczne spółki komunalne i szkoły. Może zatrudniać tam swoich ludzi, nawet jeśli nie mają odpowiedniego doświadczenia i wykształcenia, i w ten sposób ich od siebie uzależniać. Do tego dochodzą zainteresowane trwaniem układu rodziny tych wybrańców oraz szefowie i pracownicy firm będących beneficjentami różnych przetargów. Robi się z tego szeroki front, dający przy urnach wyborczych konkretne poparcie, ale zarazem rozwijający tzw. klientelizm.
W samorządach w skali mikro widać patologie występujące w całym kraju. Narzekamy na PiS zatrudniający swoich ludzi w spółkach Skarbu Państwa, ale – jak wskazują choćby aktywiści stowarzyszenia Miasto Jest Nasze – „na dole” nie jest dużo lepiej. W spółkach samorządowych w Warszawie i na szczeblu wojewódzkim Mazowsza zatrudnienie znalazło wielu radnych stolicy, jej dzielnic i sejmiku województwa, zarówno z PO, jak i PSL. Problemem są nie tylko ich dodatkowe dochody uzyskane dzięki partii, ale i to, że jako radni mają obowiązek kontrolowania działalności władz, od których zależy ich kariera w danej spółce gminnej.
Prezydenci i burmistrzowie miast z pozoru mają gorzej niż radni. Oni nie mogą należeć do rad nadzorczych spółek, które kontrolują. Ale i na to znaleźli sposób, świadcząc sobie pomoc wzajemną. W grudniu ubiegłego roku Interia opisała taki mechanizm: prezydent Częstochowy zasiada w radzie nadzorczej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Będzinie, z kolei prezydent Będzina zasiada w radzie nadzorczej spółki Hala Sportowa Częstochowa. To zresztą nie jest jego jedyna dodatkowa praca, ponieważ nadzoruje także wodociągi w Sosnowcu. Prezydent Sosnowca jest w radzie nadzorczej wodociągów Dąbrowy Górniczej, prezydent Dąbrowy Górniczej zaś nadzoruje spółkę Wrocławskie Mieszkania. Natomiast wiceprezydent Wrocławia jest w radzie Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej w… Sosnowcu. Do tej swoistej „spółdzielni” należą włodarze i ich zastępcy z kilkunastu miast województwa śląskiego i dolnośląskiego. Miejsca w radach nadzorczych załatwiają sobie tutaj wzajemnie politycy PO, Lewicy i bezpartyjni samorządowcy. Trudno się spodziewać, by traktowali zarządy spółek podległych prezydentom, którym zawdzięczają stanowiska, szczególnie surowo.
W efekcie braku skutecznej kontroli w wielu ośrodkach pojawiają się inwestycje nieprzemyślane, za które nikt nie ponosi odpowiedzialności. Władze stawiają sobie pomniki, betonując pod pozorem remontów centra miast i miasteczek i nie reagując na protesty mieszkańców. Czasem dochodzi do sytuacji wręcz komediowych, jak np. instalacja 135 koszy na śmieci za prawie 500 tys. zł w krakowskim parku Reduta. „Niestety, tak wyszło. Nie dopilnowaliśmy trochę projektanta i tak to poszło we wniosku o dofinansowanie UE” – tłumaczył wyrzucenie pieniędzy „w śmietniki” dyrektor Zarządu Zieleni Miejskiej Piotr Kempf w rozmowie z „Gazetą Krakowską”.
Dziennikarze w odwrocie
O wielu mniejszych lub większych patologiach mieszkańcy jednak się nie dowiedzą, bo nie będą mieli skąd. Ogólnopolskie media rzadko się takimi sprawami interesują, a lokalne pisma, jeśli jeszcze istnieją, są często uzależnione od reklam władzy lub jej spółek. Łatwiej jest czasem znaleźć czasopisma wydawane przez miejskie wodociągi czy centra sportu. Jak wynika z niezależnie od siebie przeprowadzonych badań Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska (2018 i 2021) oraz Narodowego Instytutu Samorządu Terytorialnego (2022) – najczęściej wydają je same urzędy lub podległe im komórki organizacyjne (domy kultury, biblioteki) oraz spółki komunalne. Największą grupę autorów tekstów stanowią zaś etatowi pracownicy urzędów lub innych jednostek samorządu oraz nauczyciele (podlegli gminie). W większych miejscowościach oprócz gazet są także telewizje (np. Hello Kraków), na które idą grube miliony złotych mimo nikłej oglądalności.
ZOBACZ TAKŻE:
W co najmniej 77 proc. spośród 1756 samorządów opisanych w sporządzonym przez NIST „Raporcie z badania diagnostycznego poświęconego lokalnej prasie samorządowej” związane z lokalną władzą medium nie ma żadnej konkurencji. Przejęcie Polska Press przez Orlen (20 gazet, ponad 100 portali) jeszcze pogorszyło sytuację. W miastach, w których władze nie są związane z PiS, krytyczne wobec lokalnych elit publikacje mogą być uznane za polityczny atak. A tam, gdzie rządzi PiS, może czytelników dziwić ich brak.
Władze miast i miasteczek nie boją się krytyki ze strony mediów, ale nie martwi ich też nadzór ze strony radnych. W samorządach panuje de facto ustrój prezydencki, w którym rady mają niewiele do powiedzenia. Prezydent, wójt czy burmistrz powinni wykonywać ich uchwały, jednak w praktyce mogą je ignorować. Nawet jeśli niewykonanie uchwały może być przesłanką do nieudzielenia wotum zaufania prezydentowi, taka decyzja rady nie wysadza go automatycznie z siodła, ale może (choć nie musi!) doprowadzić do rozpisania referendum odwoławczego. Decydują w nim obywatele, o ile zechcą pofatygować się do urn.
– Niektórzy twierdzą, że rady można by wręcz zlikwidować i niewiele by to zmieniło. W jaki sposób radni mają kontrolować organy wykonawcze, jeśli mogą, pośrednio, pracować dla prezydenta czy wójta? – zastanawia się Andrzej Andrysiak, autor książki „Lokalsi” i podkastu „Mała władza”. Radny co prawda nie może być np. dyrektorem w instytucji podległej urzędowi gminy, ale może w niej pracować. Dotyczy to zarówno spółek, jak i szkół. W ten sposób aktualna władza może też uciszać lub niszczyć w zarodku potencjalną opozycję. Jedna z radnych miejskich opowiadała mi o pedagożce szkolnej i zarazem kandydatce na burmistrza w pewnym mieście na Pomorzu, która zaraz po przegranych wyborach została zwolniona z pracy i musiała przenieść się do innej miejscowości.
Radni miejscy mają niewielkie możliwości nadzorowania organów wykonawczych, nawet jeśli nie należą do ich frakcji i nie są od nich zależni. Mogą zasiadać w komisji rewizyjnej czy składać interpelacje, jednak często brak im zaplecza organizacyjnego i prawnego. Rajcom bez wykształcenia prawniczego, którzy mogą mieć świetne pomysły, trudniej jest formułować interpelacje czy uchwały i w efekcie lądują one w koszu. W większości rad nie ma to zresztą znaczenia, bo i tak wójt czy burmistrz mają w niej większość i rządzą w nich tak, jak PiS na szczeblu centralnym. Zdarzają się sytuacje, w których komitet wójta zdobywa wszystkie albo prawie wszystkie mandaty. Tak było np. w gminie Iława w powiecie iławskim, gdzie taki komitet zgarnął 14 z 15 mandatów, czy w gminie Gubin w powiecie krośnieńskim, gdzie otrzymał 13 na 15 mandatów.
Aktywni mieszkańcy
Władza pozbawiona kontroli alienuje się. Odpowiedzią na to zjawisko było powstanie ruchów miejskich patrzących jej na ręce i domagających się realizacji różnych postulatów mieszkańców. Jednym ze sposobów są budżety obywatelskie. Pierwszy z nich pojawił się w 2011 r. w Sopocie. Po początkowym sceptycyzmie władz ta forma partycypacji zaczęła być popularna do tego stopnia, że w 2018 r. budżety obywatelskie w miastach na prawach powiatu stały się obowiązkowe. Jednak dziś w wielu miejscach entuzjazm wobec nich osłabł.
Pierwotnie budżet obywatelski miał być formą partycypacji mieszkańców, tymczasem w wielu miejscach prym wiodą projekty władz. Przykładowo w ostatnich trzech latach w Płocku aż 57 proc. wszystkich wybranych projektów dotyczyło… samorządowych placówek oświatowych. Pieniądze przeznaczono też dla Książnicy Płockiej, lokalnego ośrodka kultury i sztuki, straży miejskiej czy OSP. Jak pisze Piotr Pięta w artykule „Udział placówek oświatowych w budżetach obywatelskich” (opublikowanym w „Annales UMCS”), „pomysły mieszkańców są wybierane sporadycznie”.
Ktoś powie, że na końcu i tak to mieszkańcy decydują – tyle że jeśli zdarzają się sytuacje, w których urny do głosowania stoją w szkołach, a te nagradzają uczniów, których rodzice głosują, wyższą oceną ze sprawowania, to trudno się dziwić, dlaczego budżety obywatelskie zdominowały instytucje miejskie bądź wielkie spółdzielnie wrzucające mieszkańcom do skrzynek wypełnione karty do głosowania, które wystarczy podpisać.
Innym rozwiązaniem są panele obywatelskie, organizowane m.in. w Gdańsku, Lublinie czy Wrocławiu. Polegają one z grubsza na tym, że losowo dobrana grupa mieszkańców deliberuje nad rozwiązaniem konkretnego problemu. Postulaty takiego panelu nie muszą jednak zostać zrealizowane.
Mieszkańcy mają też inne możliwości, by wpływać na decyzje podejmowane przez władze. Jedną z nich jest udział w debacie nad Raportem o Stanie Gminy, który co roku włodarz musi przedstawić, inną – obywatelska inicjatywa uchwałodawcza. Jeśli podpisze się pod nią określona liczba osób (100-300, w zależności od wielkości gminy), rada musi się nad nią pochylić. Ponadto mieszkańcy mogą także zgłaszać własne wnioski do budżetu gminy. – Właśnie teraz powstają projekty budżetów na kolejny rok. Warto się im przyglądać i za pośrednictwem swojego radnego lub bezpośrednio u prezydenta zgłaszać pomysły – mówi katowicki radny Patryk Białas.
W ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy mogą zaproponować gminie umowę: wy dostarczycie nam potrzebne materiały i zaplecze, my wykonamy pracę, dzięki której nasze otoczenie będzie lepsze. Białas podaje przykład Ogrodów Społecznych „Zielona Oaza” w Katowicach. – Mieszkańcy mieli pomysł, by zasadzić ogrody rekreacyjne. Sami zajęli się ich budową i uporządkowaniem terenu, miasto zaś dało pieniądze na projekt i małą architekturę. Po jakimś czasie okazało się, jak uciążliwy jest brak ujęcia wody w bezpośrednim sąsiedztwie; trzeba było ją przynosić z domu. Wówczas inicjatorzy napisali wniosek do budżetu. Teraz obok ogrodu stoi zbiornik – mówi.
Pora na reformę
Takich przykładów można wskazać więcej, podobnie jak samorządów, które wsłuchują się w głos mieszkańców. Niestety system władzy lokalnej, jaki mamy w Polsce, wcale nie promuje takich postaw, ani nawet nie wymusza jego rzeczowej analizy. Konstytucja 3 maja, „uznając potrzebę wydoskonalenia onej, po doświadczeniu jej skutków”, zakładała, że co 25 lat należy zwołać specjalny Sejm, który miałby zrewidować i poprawić ustawę zasadniczą. Doświadczenia pierwszego ćwierćwiecza obecnego samorządu terytorialnego pokazują, że pomysł sprzed ponad dwustu lat wciąż jest świeży. Niestety, brak ku temu politycznego klimatu.
ZOBACZ TAKŻE:
PiS, często słusznie krytykujący patologie Polski lokalnej, nie zaproponował przez osiem lat żadnej kompleksowej reformy, z jednym wyjątkiem – ograniczenia władzy prezydentów do dwóch kadencji, co osłabia ich hegemonię i zapobiega betonowaniu lokalnej sceny na dziesięciolecia. Z drugiej strony PiS stara się lokalne społeczności podporządkować Warszawie, np. poprzez zawetowaną ostatecznie przez Andrzeja Dudę próbę rozszerzenia kontroli Regionalnych Izb Obrachunkowych nad samorządami aż po możliwość odwoływania wójtów lub prezydentów. Udało mu się za to odebrać samorządom niektóre kompetencje i przekazać je władzom centralnym, jak nadzór nad wodami czy oświatą.
Inną formą uzależniania od siebie gmin są oczywiście pieniądze. Te, które zależą od decyzji rządu, rozdzielane są bardzo uznaniowo. Sztandarowym przykładem jest Rządowy Fundusz Inicjatyw Lokalnych, z którego gminy rządzone przez PiS otrzymują wielokrotnie więcej środków w przeliczeniu na mieszkańca (dziesięć razy więcej w przypadku gmin większych, trzy do sześciu razy więcej w przypadku gmin mniejszych) niż te rządzone przez polityków związanych z partiami bloku senackiego (tak wynika z opracowania Jarosława Flisa i Pawła Swianiewicza dla Fundacji Batorego).
Niestety, partie opozycyjne też nie proponują dobrej zmiany. Wciąż powtarzają mantrę o obronie samorządności, która przekłada się w dużej mierze na ochronę stanu posiadania władz samorządowych. Politycy widzą dziś w prezydentach, burmistrzach i wójtach sojuszników w walce z PiS, więc nie proponują ograniczenia ich władzy, a raczej decentralizację i zwiększenie samodzielności finansowej lokalnych ośrodków. Jest to słuszne co do zasady, ale w wielu „zabetonowanych” ośrodkach nie zwiększy podmiotowości mieszkańców.
Mimo to samorząd, nawet z defektami, działa lepiej niż centralizacja. – W reformie samorządowej udali nam się mieszkańcy. Coraz więcej osób się angażuje, wie, jak władzę kontrolować i jak przedstawiać jej własne propozycje – mówi „Tygodnikowi” Szymon Osowski, prezes Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, która pomaga lokalnym aktywistom w patrzeniu władzy na ręce, tak by wiedziała ona, że sukces w kolejnych wyborach nie jest możliwy bez wsłuchiwania się w głos ludzi. Osowski podkreśla też, że wraz z wymianą pokoleniową zmieniają się również gminy. – W coraz większej ich liczbie mamy rejestry wydatków, a wójtowie są coraz bardziej dostępni dla mieszkańców – dodaje.
Wspólnoty lokalne są dziś w Polsce przede wszystkim lokalne, ale mało samorządne. Dobrym rozwiązaniem byłoby wzmocnienie roli rad, a przede wszystkim obywateli w podejmowaniu decyzji, np. upowszechnienie referendów lokalnych i, być może, zniesienie lub obniżenie progu frekwencyjnego. Inaczej wybory prezydentów, wójtów i burmistrzów będą nie tyle ukoronowaniem demokracji bezpośredniej, ile sposobem na umocnienie ich niepodzielnej władzy nad naszymi małymi ojczyznami.©
