Po co nam głowa państwa? Jakie kompetencje prezydenta są w Polsce potrzebne

25 listopada 1990 r. Polacy byli w szoku. Do drugiej tury w pierwszych powszechnych wyborach prezydenckich wszedł wraz z Lechem Wałęsą kompletnie wcześniej nieznany emigrant z Peru Stanisław Tymiński. W pierwszej turze pokonał urzędującego premiera Tadeusza Mazowieckiego.

Wałęsa zmiótł w drugiej turze „uzurpatora”. Tą zadziwiającą i bardzo krótką karierę Tymińskiego tłumaczono wówczas słabością świeżo zainstalowanej w Polsce demokracji. Po 35 latach niektórzy widzą podobieństwa z tamtą sytuacją: choć jednego z kandydatów wspiera najważniejsza siła opozycyjna kraju, to – jak się okazuje – jego życiorys kryje wiele tajemnic i wątpliwości. Także u tych, którzy go wspierają.

Czy powszechne wybory prezydenckie mają sens

Problem dotyczy nie tylko przypadku Karola Nawrockiego. Logika współczesnej wojny politycznej, wraz z rosnącą izolacją baniek informacyjnych, która demoluje merytoryczną debatę publiczną i zaciera granice między prawdą i fałszem – sprzyjają wyborom bardziej emocjonalnym niż racjonalnym. 

Jeśli do tego weźmie się pod uwagę fakt, że umocowanie prezydenta w naszej konstytucji daje mu o wiele więcej kompetencji w destrukcji niż w tworzeniu, warto rozpocząć prawdziwą dyskusję nad sensem powszechnych wyborów prezydenckich.

Coraz więcej ekspertów, ale też polityków, ma co do tego wątpliwości, choć oczywiście sam proces wyłaniania głowy państwa ma wiele zalet. Są one wielkim świętem demokracji bezpośredniej, bo aktywizują obywateli poprzez swój personalny charakter, wywołując, jak żadne inne wydarzenie, zainteresowanie życiem publicznym. Wad jest jednak mnóstwo.

Zdecydowanym przeciwnikiem tej formy wyborów jest były premier Leszek Miller, który ma za sobą fatalny wybór z 2015 r., gdy wypromował na kandydatkę SLD Magdalenę Ogórek. Niedoszła pani prezydent po klęsce szybko zmieniła polityczny front i dziś jest znaną prezenterką telewizyjną o jednoznacznie prawicowych poglądach.

– Biorąc pod uwagę wszystkie dotychczasowe doświadczenia, uważam, że jedynym antidotum jest przejście na wybór prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe – mówi Miller. – Gdyby dziś obowiązywał ten system, nie wyobrażam sobie, by ktoś taki jak Karol Nawrocki mógł kandydować.

Frekwencja jako argument: Polacy to lubią

Zdaniem Millera największą wadą powszechnych wyborów jest upór w stwarzaniu wrażenia, że prezydent dysponuje niesłychanie rozległymi kompetencjami. W ten sposób utrwala się w społeczeństwie przekonanie, że w Polsce istnieje system prezydencki, a nie parlamentarno-gabinetowy. Potem może to rodzić wśród wyborców rozczarowanie (a nawet niechęć do demokracji), gdy okazuje się, że w kraju, w którym rządzi premier ze swoim gabinetem – wielu obietnic nie da się zrealizować, zwłaszcza gdy głowa państwa pochodzi z innego środowiska politycznego.

Zwolennikiem utrzymania powszechnych wyborów prezydenckich jest natomiast wicemarszałek Sejmu Krzysztof Bosak z Konfederacji. Uważa on, że wprowadzają element ważnego urozmaicenia w nasz ustrój i dają narodowi głos w wyborze kogoś, kto będzie rzecznikiem jego interesów.

– Ten model został ukształtowany w naszym kontekście ustrojowym, ma pewne zalety, ma pewne wady. Nie widzę powodu, żeby go zmieniać tylko dlatego, że nie jest podobny do modeli zagranicznych – przekonuje Bosak.

Szef senackiej komisji ustawodawczej Krzysztof Kwiatkowski z KO jest podobnego zdania. Uważa, że obywatele przywykli już do tych wyborów; są też one najpopularniejszym rodzajem elekcji, o czym świadczy jednoznacznie frekwencja.

Jak więc widać, podziały w tej kwestii idą w poprzek różnic politycznych. Odmienne opinie spotykamy nawet wewnątrz tych samych ugrupowań.

Wybór głowy państwa: jak to robi świat

Powszechne wybory głowy państwa odbywają się zwykle w krajach, w których obowiązuje system prezydencki, jak np. we Francji czy w USA (tu nawet nie ma funkcji premiera). W tych krajach prezydent jest nie tylko tytularnym, ale i rzeczywistym przywódcą państwa, więc potrzebuje bardzo silnego mandatu do rządzenia.

Z kolei w krajach, w których istnieje ustrój parlamentarno-gabinetowy i politycznie najwięcej do powiedzenia ma rząd, prezydenta wybiera zwykle parlament. Najbardziej znane przykłady to Niemcy, Austria i Włochy. Skrajną formą tego ustroju są europejskie monarchie konstytucyjne, gdzie w miejscu prezydenta jest król, który jednak nie ma bezpośredniego wpływu na władzę. Ta spoczywa w rękach premiera, jak w Wielkiej Brytanii czy Szwecji.

Polski system jest hybrydą – kompetencje prezydenta skrojone są raczej tak, jak w systemie parlamentarno-gabinetowym, ale zarazem lider państwa wyłaniany jest w wyborach powszechnych, więc czuje swą siłę. Ten skomplikowany ustrój to efekt tworzenia prawa pod presją doraźnej sytuacji politycznej (dzieje się tak właściwie od samego początku III RP).

Urząd prezydenta w cieniu Jaruzelskiego: zaczęło się przy Okrągłym Stole

Kształt urzędu prezydenta wynegocjowano podczas obrad Okrągłego Stołu. Ówczesne władze PRL nie ukrywały, że jest on tworzony pod gen. Wojciecha Jaruzelskiego. Namaszczało go Zgromadzenie Narodowe bezwzględną większością głosów, lecz miał kompetencje wykraczające poza uprawnienia głów państw w ustrojach parlamentarno-gabinetowych. 

Był wybierany na 6-letnią kadencję, jego weto do ustaw mogła odrzucić dopiero większość 2/3 głosów, sprawował też mocne zwierzchnictwo nad siłami zbrojnymi. Składał również w Sejmie wniosek w sprawie stanowiska premiera, choć już decyzje o powołaniu rządu wraz z jego szefem spoczywały w rękach posłów.

Historyk i politolog prof. Antoni Dudek przypomina, że Jaruzelski miał tak duże uprawnienia, bo dla PZPR miały być one gwarantem zachowania kontroli nad przemianami ustrojowymi. Mógł więc rozwiązać Sejm nie tylko wtedy, gdy ten w trzy miesiące nie przyjmie budżetu lub nie utworzy rządu, ale także wtedy, gdy jakąkolwiek swą decyzją parlament naruszy prerogatywy głowy państwa w zakresie wewnętrznego i zewnętrznego bezpieczeństwa kraju. A pod to podciągnąć można było niemal wszystko.

W praktyce Jaruzelski, wybrany 19 lipca 1989 r. większością jednego głosu i pasywnie piastujący swój urząd, z uprawnień tych nie korzystał i nie blokował przeprowadzanych na przełomie 1989 i 1990 r. rewolucyjnych zmian. Wówczas głównym politycznym postulatem stało się powołanie na urząd prezydenta przywódcy Solidarności Lecha Wałęsy. Gdy lider tworzącego się Porozumienia Centrum Jarosław Kaczyński zaproponował, by zrobić to jak najszybciej, planował, by zrobiło to właśnie Zgromadzenie Narodowe.

Współczesny model prezydentury: efekt epoki Wałęsy

Zaplecze ówczesnego premiera Tadeusza Mazowieckiego, który w związku z rozwijającą się „wojną na górze” był namawiany do startu przeciwko Wałęsie, zgłosiło inny pomysł: prezydenta mieli wybierać wszyscy obywatele. Spodobało się to pewnemu siebie Wałęsie i jego otoczeniu, zarazem też poszerzało też pole demokracji. Zgromadzenie Narodowe składało się przecież nie tylko z wyłonionego demokratycznie Senatu, ale i „kontraktowego” Sejmu.

Tłumaczył to w ówczesnej debacie nad zmianą konstytucji lider Obywatelskiego Klubu Parlamentarnego Bronisław Geremek, argumentując że „dla obrazu Polski w Europie i dla podtrzymania stabilizacji politycznej w kraju niezbędne jest, aby mandat prezydenta był jasny i jednoznaczny, wynikający z wolnych wyborów”.

Wałęsa wybory wygrał, jednak praktyka jego pięcioletniej prezydentury mocno zaciążyła na tym, jakie dziś głowa państwa posiada kompetencje. Po przyjęciu w 1992 r. tzw. małej konstytucji, Wałęsa nadinterpretowywał jej mało precyzyjne przepisy, tak by zwiększyć swoje uprawnienia. Zyskało to nawet publicystyczny termin „falandyzacji prawa” – od nazwiska głównego prezydenckiego prawnika Lecha Falandysza. W efekcie przyjęta w 1997 r. ustawa zasadnicza pisana była w dużym stopniu „pod Wałęsę”. I to mimo tego, że dwa lata wcześniej przegrał on wybory z Aleksandrem Kwaśniewskim.

Konstytucja 1997: hybryda, która rodzi chaos

W myśl małej konstytucji prezydent miał np. prawo do każdorazowego opiniowania obsady szefostwa resortów obrony, spraw wewnętrznych i spraw zagranicznych. Wałęsa interpretował to w ten sposób, że zmuszał każdy rząd niezależnie od opcji do powołania na te stanowiska jego ludzi. Rodziło to chaos, zatem w konstytucji z 1997 r. zapis o opiniowaniu zniknął.

Podobnie było z interpretacją terminu trzech miesięcy, jaki ma parlament na uchwalenie ustawy budżetowej. Prezydent Wałęsa w początkach 1995 r. upierał się, że do tego czasu należy wliczyć okres, jaki on sam ma na decyzję o złożeniu podpisu i groził rozwiązaniem ówczesnego Sejmu, bo wykroczył on poza konstytucyjny termin. Doświadczenie tego szantażu sprawiło, że w nowym projekcie odebrano głowie państwa nawet prawo do wetowania budżetu.

– Konstytucja z 1997 r. była pisana w cieniu prezydentury Wałęsy, która była ekspansywna i chaotyczna – ocenia prof. Antoni Dudek. – Wałęsa doprowadził do tego, że rząd stał się hybrydą prezydencko-parlamentarną. 

– Ale nikt nie próbował odebrać Polakom powszechnych wyborów prezydenckich, gdyż były zbyt popularne – kontynuuje politolog. – Klasa polityczna drżała, co powiedziałby naród, gdyby mu odebrano takie igrzyska, więc uprawnienia prezydenckie odbierano niespójnie. Nie zadbano przy tym o precyzyjne określenie zakresów kompetencji, istnieje więc ewidentna sprzeczność między uprawnieniami prezydenta i rządu w polityce zagranicznej i obronnej.

W latach 1989-97 miała zatem miejsce ustrojowa ewolucja od prezydenta wybieranego przez Zgromadzenie Narodowe, ale posiadającego relatywnie szerokie kompetencje, do prezydenta wybieranego przez naród, ale dysponującego głównie uprawnieniami kontrolnymi.

Prezydent kontra rząd: od szorstkiej przyjaźni do wojny o ambasadorów

Senator KO Krzysztof Kwiatkowski nie zgadza się z poglądem, iż kompetencje prezydenta są niewielkie: – On ma słabsze uprawnienia w proponowaniu pozytywnych scenariuszy, ale silne w zakresie negacji prawa. Stało się tak, bo Komisja Konstytucyjna tworzyła naszą ustawę zasadniczą ze świadomością, że prezydentem będzie Wałęsa. Później został nim Kwaśniewski. Dziś to trudne do wyobrażenia, ale wtedy standard prac parlamentarnych był taki, że do przegłosowanych artykułów już nie wracano.

Główny problem z prezydenturą, jak ocenia wicemarszałek Senatu Michał Kamiński z PSL (kiedyś bliski współpracownik prezydenta Lecha Kaczyńskiego), polega na zasadniczej dysproporcji pomiędzy mandatem, który dostaje prezydent od narodu, a uprawnieniami, które posiada: 

– Sam fakt, że Polacy wyłaniają prezydenta w głosowaniu powszechnym, powoduje, że są to wyjątkowe wybory. Nikt nie jest w stanie dostać tylu głosów, co zwycięzca drugiej tury. Tymczasem komuś takiemu zostawia się naprawdę mało uprawnień.

Jego zdaniem nie tylko Wałęsa, ale każdy z prezydentów – może w najmniejszym stopniu Bronisław Komorowski, który rządził w czasach gabinetu tworzonego przez sojuszników z PO – miał problem z odnalezieniem się w zastanej sytuacji. Każdy był skazany na jakiś konflikt z rządem, zwłaszcza w sprawach międzynarodowych i obronnych.

Kwaśniewski spierał się z pochodzącym z tego samego obozu premierem Millerem nawet o tak podstawowe kwestie jak ta, który z nich pojedzie do Dublina na uroczystość przyjęcia Polski do Unii Europejskiej – w efekcie Polska była jedynym krajem reprezentowanym zarówno przez prezydenta, jak i premiera. Do historii przeszły też kłótnie Lecha Kaczyńskiego i Donalda Tuska o samolot, którym prezydent miałby polecieć na szczyt UE do Brukseli. Premier nie chciał, by Kaczyński bywał na szczytach Unii, bo zgodnie z wcześniejszą praktyką reprezentowali tam Polskę szefowie rządów, zaś prezydenci jeździli na szczyty NATO.

Najnowszy przejaw konfliktu kompetencyjnego to spór prezydenta Andrzeja Dudy z rządem Tuska o nominacje ambasadorskie – głowa państwa nie chce podpisywać wniosków MSZ o odwołanie ambasadorów, a tym samym o powołanie nowych.

Prezydenckie prawo weta

Bywały w historii III RP liczne przypadki, gdy prezydenci korzystali ze swoich „negatywnych” uprawnień i wetowali ważne ustawy. Tu spory dorobek ma i Wałęsa, który nie podpisał np. liberalizacji ustawy antyaborcyjnej, i Kwaśniewski, który blokował ustawy podatkowe, ustawę reprywatyzacyjną czy ustawę o IPN, choć w tym ostatnim przypadku Sejmowi udało się weto odrzucić.

Z prawa odrzucania ustaw korzystali też prezydenci Kaczyński i Komorowski, Dudzie zaś pamięta się najbardziej weta do ustaw sądowych w 2017 r. (mimo że przygotowanych przez bliski mu rząd PiS), a także weta – lub wnioski do Trybunału – wobec ważnych ustaw obecnej koalicji, takich jak ustawa o KRS, o Trybunale Konstytucyjnym, czy też ustawa obniżająca składkę zdrowotną dla przedsiębiorców.

Choć niektórzy uważają weta za element stabilizacji układu politycznego – wicemarszałek Bosak przekonuje, że niejednokrotnie uratowały nas one przed złymi decyzjami – to eksperci są zdania, iż przynoszą więcej szkód niż korzyści. 

Prof. Dudek uważa, że bilans wet jest negatywny, zaś skutki niektórych – jak np. sprzeciwu Kwaśniewskiego wobec ustawy reprywatyzacyjnej – nie zostały naprawione do dziś.

Funkcja prezydenta na pasku partii

Zdecydowanym zwolennikiem odejścia od obecnego modelu prezydentury jest politolog prof. Tomasz Słomka, który zawodowo zajmuje się tym tematem: – Gdy broniłem doktoratu o urzędzie prezydenta, postawiłem tezę, że wybory powszechne są bardzo ważne, bo spełniają wiele pozytywnych funkcji. Dają np. legitymizację społeczną prezydentowi, który może być dzięki temu dobrym arbitrem w sporach. Przeliczyłem się i po tych dwudziestu latach uważam coś wręcz przeciwnego. 

– Jestem gorącym zwolennikiem odejścia od wyborów powszechnych – deklaruje prof. Słomka.

Zdaniem prof. Słomki prezydenci nie stali się arbitrami, bo nie są w stanie oderwać się od własnego obozu politycznego. Zarazem są przekonani, że mają tak silny mandat, iż powinni partycypować w rządzeniu państwem. Wadą jest też fakt, że kampanie są najczęściej podszyte silnymi emocjami, a wybory mają charakter demagogiczno-populistyczny.

– Jeśli prezydent ma się wykazać tym, że lepiej tańczy disco polo lub dobrze lepi pierogi z gospodyniami wiejskimi, to nie wiem, czy to są kwalifikacje do bycia autorytetem i arbitrem – ocenia prof. Słomka. Dochodzi też do „premieryzacji” kampanii prezydenckiej – kandydaci mówią wszystko to, co powinien mówić kandydat na premiera, a co znajduje się poza zasięgiem i możliwościami prezydenta.

– Wyborom towarzyszy „syndrom pierwszego sekretarza” – ludzie wybierając prezydenta, myślą, że wybierają przywódcę, który będzie prowadził naród jak surowy ojciec i gdy huknie ręką w stół, to się wszystko ułoży – mówi prof. Słomka. 

Poza tym, dodaje ekspert, wybory powszechne konserwują model dominacji w życiu publicznym partii politycznych. Wygrywają w nich kandydaci największych ugrupowań, bo te mają najwięcej pieniędzy i największe struktury.

Kto rządzi Wojskiem Polskim

Postulat odejścia od powszechnych wyborów od dawna głosi prof. Dudek, który zwraca uwagę na jeszcze jedno zagrożenie, związane z niejasnością przepisów konstytucyjnych. Co właściwie oznacza zwierzchnictwo prezydenta nad siłami zbrojnymi? Może się pojawić prezydent, który ten zapis zacznie rozumieć wprost, zwłaszcza jeśli porozumie się z generałami, chcącymi oddać się pod jego „komendę”.

– Mamy ewidentną sprzeczność między praktyką a zapisami konstytucji, choć dotychczasowi prezydenci z tego nie korzystali, może poza Lechem Kaczyńskim, który na pokładzie samolotu jako zwierzchnik sił zbrojnych wymusił lądowanie w Tbilisi, gdy kraj ten mierzył się z Rosją – przypomina prof. Dudek.

Zarówno on, jak i prof. Słomka są zwolennikami powrotu do wyboru prezydenta przez Zgromadzenie Narodowe, czyli do tradycji II RP. Obaj uważają zarazem, że w takim wyborze powinni brać też udział samorządowcy.

Wybory prezydenckie w modelu włoskim

Prof. Słomka uważa za dobry model włoski: – Prezydenta wybierają parlamentarzyści, ale ich grono jest poszerzane o reprezentantów regionów; każdy z nich wybiera po trzech swoich przedstawicieli. 

U nas prezydenta mógłby wybierać Sejm, Senat i przedstawiciele województw. Taki wybór byłby bardziej merytoryczny, pozbawiony elementów ludycznych – wyjaśnia.

Prof. Dudek przypomina z kolei przedstawioną jakiś czas temu koncepcję decentralizacji państwa, w której prezydent byłby wybierany kwalifikowaną większością, ale nie tylko przez Sejm i Senat, ale też 560 przedstawicieli sejmików wojewódzkich – chodzi o to, żeby szukać kandydatów kompromisowych.

– W takim modelu realną władzę ma premier, natomiast prezydent jest rodzajem mediatora. Dodatkowo w sytuacji zdecentralizowanego państwa byłby strażnikiem jego jedności, bo to on miałby wyłączny nadzór nad wzmocnionymi kompetencyjnie samorządami i mógłby uchylać ich decyzje. To byłaby rekompensata za utratę prawa weta – mówi Dudek.

Prof. Słomka nie jest zwolennikiem likwidacji prawa weta, a jedynie wprowadzenia zapisu, że jest ono odrzucane większością, np. 11/20.

– Nie potrzeba nam prezydenta od otwierania wystaw chryzantem. Potrzebujemy kogoś, kto będzie mógł interweniować w sytuacji, gdy w państwie jest kryzys – przekonuje politolog.

Przyszłość polityki: czy wszyscy będziemy prezydentami

Jeśli zaś pozostawiłoby się powszechne wybory, możliwą zmianą jest wprowadzenie ustroju prezydenckiego z prawdziwą głową państwa na czele. Ten system jednak, zdaniem prof. Dudka, szybko mógłby doprowadzić do rządów autorytarnych, tak jak stało się to w niektórych krajach Ameryki Łacińskiej. Chyba że ustalimy, iż prezydent sprawuje swój urząd tylko jedną kadencję.

Marszałek Sejmu Szymon Hołownia, pytany o perspektywy zmian ustrojowych dotyczących modelu prezydentury, przyznał, że powinny iść w takim kierunku, by nikt nie kwestionował prezydenta pod kątem jego kwalifikacji moralnych.

Michał Kamiński z kolei zwraca uwagę na bardziej ogólny problem: jak dostosować prawodawstwo wyborcze i zwyczaj polityczny do nowej, cyfrowej rzeczywistości technologicznej. Za chwilę, dodaje, zaistnieje możliwość praktykowania tzw. demokracji demoskopijnej – każdy problem państwa będzie można poddawać sondażowej weryfikacji online: 

– Już dzisiaj jest teoretycznie możliwe, by każdy został podłączony do systemu, w którym może zarządzać w czasie rzeczywistym państwem. Zarazem pojawia się tu zasadniczy moralny i techniczny problem progu kompetencji.

Może więc niebawem tryb wyboru głowy państwa przestanie być istotny, bo wszyscy staniemy się prezydentami. Ale czy przez to będziemy szczęśliwsi?