Polskie weta

Historia 11 lat obowiązywania polskiej konstytucji (uchwalonej w 1997 r.) pokazuje, że geneza niezwykle mocnego prawa weta, w które wyposażono urząd prezydenta, do pewnego stopnia zakorzeniona była w sporach o rozliczenie PRL-u. Chodzi o zjawisko, które politolog Artur Wołek nazwał w książce "Demokracja nieformalna" swego rodzaju "janusowym obliczem" Trzeciej Rzeczypospolitej. Wołek dowodzi, że choć po roku 1989 zerwano w Polsce w sferze ustrojowej z PRL-em i jego dziedzictwem, to zarazem w polityce i życiu społecznym pozostawiono szereg mechanizmów (lub stworzono nowe), które miały utrudniać lub wręcz uniemożliwiać naruszenie różnych sfer status quo - szczególnie tych materialnych - wywodzących się z epoki PRL-u (by nie szukać daleko, przykładem kwestie dezubekizacji, esbeckich przywilejów emerytalnych czy reprywatyzacji - obie nierozwiązane do dziś, mimo upływu 20 lat). Na straży takiego podejścia stała reguła blokowania - takie skonstruowanie instytucji państwa, by podejmowanie odważnych decyzji było jak najtrudniejsze.

Oczywiście, to przede wszystkim formacja postkomunistyczna - w 1997 r. uczestnicząca w pisaniu konstytucji głównie w osobie ówczesnego prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, byłego lidera i "patrona" SLD - zainteresowana była nie tylko zachowaniem takich status quo, ale także stworzeniem mechanizmów zabezpieczających je przed naruszeniem. Mechanizmów, które utrudniałyby przeprowadzenie w Polsce projektów politycznych godzących w interesy (polityczne, materialne) środowisk postkomunistycznych, jeśli tylko projekty takie się pojawią.

Jednym z takich mechanizmów była też konstrukcja prezydenckiego weta - tworzona, warto pamiętać, w chwili szczególnej: gdy z jednej strony od dwóch lat prezydentem był Kwaśniewski, ale z drugiej strony zbliżały się już wybory parlamentarne w 1997 r. Było możliwe, że rządzący od 1993 r. i co nieco już "zużyty" politycznie SLD te wybory przegra. Widać było wyraźnie, że jesienią 1997 r. władzę może przejąć Akcja Wyborcza Solidarność - formacja idąca do wyborów z całym pakietem fundamentalnych reform, dotyczących zarówno samorządów, jak i otwarcia archiwów SB i rozliczenia czasów PRL.

O ile więc początkowe pomysły na pozycję urzędu prezydenta zmierzały do ograniczenia jego kompetencji, konstytucja z 1997 r. - powstająca przy udziale Kwaśniewskiego - kompetencje te powiększała. A warto przypomnieć, jak wcześniej, w warunkach tzw. małej konstytucji (pisanej "pod" ograniczenie władzy głowy państwa), prezydent Lech Wałęsa ustawicznie walczył o zwiększenie swych wpływów, dokonując tak dowolnych interpretacji, że otrzymały one nazwę "falandyzacji" - od nazwiska prezydenckiego prawnika; i jak zabiegi Wałęsy krytykowała także formacja Kwaśniewskiego.

Najsilniejsze weto nowoczesnej Europy

Stanowisko Kwaśniewskiego jednak zmieniło się, gdy w 1995 r. ośrodek prezydencki został opanowany przez postkomunistyczną lewicę. Efekt był taki, że od 1997 r. weto przysługujące w myśl nowej konstytucji polskiemu prezydentowi było (i jest do dziś) jednym z najmocniejszych w Europie; mocniejsze uprawnienia w tej sferze ma jedynie prezydent Rosji.

Osobnym przypadkiem są monarchie konstytucyjne; np. w Wielkiej Brytanii jeśli królowa odmówi podpisania ustawy, nie wchodzi ona w życie; w praktyce jednak ostatni przypadek takiego zawetowania ustawy miał miejsce ponad 300 lat temu. Podobna sytuacja ma miejsce w Belgii. Gdy w latach 90. ówczesny król Baldwin I nie chciał podpisać ustawy aborcyjnej, a jednocześnie za jej wejściem w życie przemawiała wola polityczna parlamentu, wyjściem okazała się jednodniowa abdykacja króla, dzięki której władca nie podpisał ustawy, a mimo to weszła ona w życie.

Nawet we Francji, gdzie prezydent ma daleko mocniejszą pozycję, ma on jedynie prawo odesłać ustawę do parlamentu w celu ponownego jej rozpatrzenia. Jeśli parlament podtrzyma swą decyzję, ustawa wchodzi w życie, przy czym do ponownego uchwalenia wystarczy większość zwykła (podczas gdy w Polsce do odrzucenia weta prezydenta potrzeba większości trzech piątych).

O ile więc weto francuskiego prezydenta ma - nazwijmy to - walor napominający (może zwrócić uwagę opinii publicznej na określoną ustawę), a jego realna siła jest niewielka, to prezydent Polski, nie posiadając realnej władzy wykonawczej, może zablokować każdy projekt, któremu jest przeciwna opozycja.

Paradoksy polskiej prezydentury

Istota polskiego problemu polega jednak nie tylko na tym, jakie uprawnienia ma prezydent. Rzecz też w tym, w jaki sposób wybierana jest głowa państwa: czy przez parlament, czy poprzez wybory powszechne. Prezydent wybierany przez parlament - jak np. w Niemczech - z reguły nie jest pierwszoliniowym politykiem. Prezydent wybierany w wyborach powszechnych nie może być arbitrem. Jest jedną ze stron sporu, nawet jeśli czasem, na potrzeby wyborczej taktyki, uczestniczy w znanej grze w "dobrego i złego policjanta" jako ten łagodniejszy i bardziej wyrozumiały. Wybory prezydenckie odbywają się de facto wedle tej samej logiki co wybory parlamentarne. Widać tu prawidłowość: za każdym razem wybory prezydenckie wygrywał kandydat formacji, która prowadziła w aktualnych sondażach partyjnych. Nie ma też wątpliwości, że gdyby wybory prezydenckie były dziś, wygrałby je kandydat partii mającej świeżo zdobytą większość w Sejmie.

Tu jednak pojawia się kolejny problem - tak jakby jeszcze ich było mało. Problem z "polskim wetem" pogłębia chronologia wyborów parlamentarnych i prezydenckich, przy 5-letniej kadencji prezydenta i 4-letniej kadencji parlamentu (możliwej do skrócenia). Prowadzi to do zupełnie przypadkowej interferencji wyborów.

Spójrzmy bowiem. Wybory prezydenckie w 1995 r. (wygrał je Kwaśniewski) odbyły się w połowie kadencji parlamentu (w którym dominował SLD). Kolejne wybory prezydenckie (2000 r.) odbyły się na rok przed końcem kadencji parlamentu (tym razem zdominowanego przez centroprawicę, AWS i UW). Następne wybory prezydenckie - w 2005 r. - odbyły się prawie jednocześnie z parlamentarnymi. Gdyby wreszcie nie przyspieszone wybory parlamentarne w 2007 r., następne wybory prezydenckie (2010 r.) powinny były odbyć się w rok po wyborach parlamentarnych. Ale ponieważ kadencja poprzedniego parlamentu została skrócona, znowu mamy początek cyklu - i wybory prezydenckie w 2010 r. odbędą się na rok przed parlamentarnymi (2011 r.), co oznacza, że potem kolejną głowę państwa wybierać będziemy znowu w tym samym roku, co parlament. I tak dalej...

Konstytucyjny kalejdoskop

Co wynika z tego kalendarza? Sprawowanie władzy "zużywa", więc tak naprawdę to, jak się mają wybory prezydenckie do parlamentarnych, ma kluczowe znaczenie dla funkcjonowania prezydenta - to znaczy dla tego, jaką rolę postanawia aktualnie odgrywać. W efekcie ustrój Polski przypomina kalejdoskop, w którym układ konstytucyjnych interesów zmienia się co 2-3 lata, a czasami nawet częściej. Zastany prezydent kontra nowa większość rządząca, nowy prezydent plus nowa większość rządząca, większość sejmowa zbierająca siły do nadchodzącej walki o reelekcję plus/kontra prezydent mający jeszcze przed sobą większość kadencji - takich układów jest jeszcze więcej, a każdy z nich stawia nowe wyzwania dla relacji pomiędzy instytucjami władzy.

To sprawia, że w Polsce weto prezydenta służy tak naprawdę tylko i wyłącznie do przedłużenia władzy, zdobytej wcześniej przez poprzednią większość parlamentarną. Mówiąc inaczej: jeśli kalendarz kolejnych kadencji sprawi, że większość parlamentarna przegrywa, ale ciągle ma "swojego" prezydenta, to tak naprawdę nowa większość parlamentarna może być pewna, że jej kluczowe projekty polityczne będą blokowane, a pole jej faktycznej władzy ustawodawczej będzie znacznie ograniczone. Jeśli zaś zdarzy się tak - znowu: w wyniku zbiegu okoliczności - że większość parlamentarna ma "swojego" prezydenta, nie ma żadnego problemu z wetem.

Prezydent wszystkich Polaków?

Formuła, że głowa polskiego państwa jest "prezydentem wszystkich Polaków", to zgrabny chwyt retoryczny z czasów pierwszej kampanii Kwaśniewskiego. Jednak praktyka stosowania weta najlepiej pokazuje, że "prezydentem wszystkich Polaków" Aleksander Kwaśniewski nigdy nie był.

Jak bowiem wetował "prezydent wszystkich Polaków"? Kwaśniewski korzystał z prawa weta 35 razy. Przy czym za pierwszych rządów SLD (do 1997 r.) zawetował tylko dwie ustawy, i to takie, które trudno uznać za fundamentalne projekty polityczne (o doradztwie podatkowym i o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi). Za to za rządów AWS (które stanowiły tylko dwie piąte czasu, w którym sprawował swój urząd) zawetował aż 28 ustaw - w tym cały szereg takich, które były sztandarowymi i ideowymi projektami koalicji AWS-UW, zmierzającymi do reformy kraju (np. ustawa samorządowa) albo do stworzenia mechanizmów obrachunku z PRL, otwarcia archiwów SB czy ograniczenia emerytur esbeków. Z kolei za kolejnych rządów SLD Kwaśniewski zawetował tylko pięć ustaw (i znowu nie chodziło o sprawy fundamentalne); sprawy sztandarowe rządu SLD - jak likwidacja kas chorych - otrzymywały bez problemu błogosławieństwo prezydenta. Pierwsze weto Kwaśniewskiego pojawiło się, co charakterystyczne, dopiero po wybuchu "afery Rywina", która zadziałała jak katalizator konfliktów wewnątrz SLD.

Za rządów AWS prezydenckie weta miały miejsce w dwóch momentach. Najpierw w chwili, gdy (jeszcze) koalicja AWS-UW zabrała się za realizowanie swych sztandarowych projektów. Potem zaś - latem 2001 r., tuż przed wyborami parlamentarnymi, gdy sondaże wskazywały, że wygra je - i to wysoko - SLD. Wtedy, w trakcie kampanii wyborczej, Kwaśniewski wetował aż 14 razy: blokował wszystkie istotne ustawy, które wychodziły z parlamentu. Wolno domniemywać, że z dwojaką intencją: po pierwsze, by utrudnić AWS i UW rzucenie wyborcom jakiejś "kiełbasy", po drugie zaś, aby maksymalnie powiększyć pole manewru przyszłego SLD-owskiego rządu (tak, aby nie musiał on, tworząc np. budżet, borykać się z projektami "podrzuconymi" przez poprzedników).

Ktoś mógłby powiedzieć, że skoro "kiełbasa", że skoro "podrzucanie", to Kwaśniewski odegrał tu pozytywną rolę, zapobiegając woluntaryzmowi. Rzecz tylko w tym, że podobnej aktywności w blokowaniu przedwyborczej produkcji sejmowej Kwaśniewski nie wykazywał latem 1997 r., gdy rządzący jeszcze SLD rozdawał swoje "kiełbasy" wyborcze, ani przed wyborami 2005 roku.

Gospodarka nastrojami

Lech Kaczyński nie miał zamiaru udawać, że zależy mu na poklasku wszystkich. Prawidłowość, kiedy prezydent wyposażony w prawo weta przestaje być "patronem" większości parlamentarnej i rządu, a staje się "hamulcowym", zadziałała także podczas trwającej już trzeci rok kadencji prezydenta Kaczyńskiego.

Dopóki rządził PiS, prezydent po weto nie sięgał. Gdy jednak PiS stracił rząd, Kaczyński otwarcie stał się liderem opozycji. Zawetował więc ustawę koalicji PO-PSL o rekonstrukcji mediów publicznych - mimo że wcześniej bez wahania podpisał ustawę stworzoną przez rząd PiS nie tylko z podobną intencją co projekt Platformy: przejęcia kontroli nad mediami publicznymi (co ciekawe, także Kwaśniewski blokował AWS-owski projekt zmian w publicznych mediach). Z kolei w minionym tygodniu Lech Kaczyński zawetował ustawę o odrolnieniu ziemi w miastach oraz pakiet ustaw zdrowotnych - kluczowy projekt większości sejmowej.

Na przykładzie tego ostatniego weta, "zdrowotnego", widać zarazem, że w Polsce prezydenckie prawo weta służy nie tylko blokowaniu, ale również - nazwijmy to - kapitalizowaniu niezadowolenia społecznego. W tym przypadku prezydent, będący de facto liderem formacji w parlamencie opozycyjnej, swoim wetem stara się nie tylko zablokować projekt rządowy, ale "zagospodarować" nastroje na korzyść swego obozu.

Podobny charakter miało kiedyś weto Aleksandra Kwaśniewskiego w sprawie podziału Polski na 12 województw (jak chciał rząd Jerzego Buzka): wychodziło naprzeciw społecznym protestom i oczekiwaniom w tych regionach, które także chciały być województwami. Warto przypomnieć, że wcześniej podział Polski na 12 województw zaplanował rząd SLD, tylko nie odważył się go wprowadzić. Kiedy jednak projekt ten wprowadzać zaczął AWS, zwalczać zaczęli go i Sojusz (bo, jak ujął to Leszek Miller, "takie jest zbójeckie prawo opozycji"), i prezydent Kwaśniewski.

***

W praktyce reguły rządzenia Polską trzeba opisać tak: jeśli koalicja rządowa nie wygrała wyborów prezydenckich (wcześniejszych, równoległych lub następujących w trakcie jej kadencji), to potrzebuje do rządzenia większości trzech piątych głosów. Jeśli wygrała - nawet do najgłupszych pomysłów wystarczy zwykła większość. To naprawdę nie jest najmądrzejsze rozwiązanie. Nie ma wiele wspólnego z zasadą równowagi władzy wykonawczej i ustawodawczej - raczej skutkuje rozchwianiem życia politycznego.

Współpraca Przemysław Wilczyński