Wybieramy Pierwszego

ANDRZEJ BRZEZIECKI: - Choć uprawnienia prezydenta RP są niewielkie, kampania prezydencka wywołuje dużo większe emocje niż parlamentarna. O co tyle hałasu?

PIOTR WINCZOREK: - Przesadą byłoby twierdzenie, że prezydent nie ma bezpośredniej władzy. Nie prowadzi codziennej polityki rządu, ale ma, a przynajmniej może mieć, na nią istotny wpływ.

Już pierwsze wolne wybory prezydenckie, przed uchwaleniem obecnej konstytucji, były bezpośrednie. Jak widać, Polacy chcą mieć wpływ na to, kto będzie stał na czele państwa, mimo że wybór bezpośredni nie wiąże się z nadaniem tak szerokich uprawnień, jak np. prezydentowi USA.

- Każdy kandydat deklaruje, że chce być "prezydentem wszystkich Polaków". Czy to możliwe?

- Z konstytucyjnego punktu widzenia to oczywiste - innego prezydenta nie mamy. Ale istnienie urzędnika państwowego - i do tego najważniejszego - którego decyzje zadowalałyby wszystkich, jest równie prawdopodobne jak istnienie jednorożców. Takie zwierzę nie może się pojawić przede wszystkim z powodu różnicy interesów i poglądów współobywateli. Prezydent może natomiast - takie aspiracje miał Aleksander Kwaśniewski - działać tak, by zjednywać sobie sympatię rodaków. Powinien też wyzbyć się dotychczasowych partyjnych powiązań i nie demonstrować swoich sympatii czy antypatii politycznych.

Angażowanie jednak całego narodu do wyboru głowy państwa o tak nikłych kompetencjach nie jest racjonalne. Nasz prezydent nie ma np., jak jego paryski kolega, możliwości kształtowania składu rządu. We współczesnej Europie unika się zresztą nadawania prezydentom szerokiej władzy: zbyt wielu było tu w przeszłości dyktatorów. Ustanawia się raczej systemy parlamentarno-gabinetowe, modyfikowane wzmacnianiem pionu rządowego. Wzory płynące z niektórych państw spoza naszej wschodniej granicy też nie zasługują na naśladowanie.

- W jakim stopniu na prezydenturę wpływa osobowość polityka, a w jakim jest ona okiełznana przepisami?

- Widać wyraźnie, jakie różnice dzieliły prezydentury Wojciecha Jaruzelskiego, Lecha Wałęsy i Aleksandra Kwaśniewskiego, a przecież mieściły się one w podobnych ramach prawnych. Gen. Jaruzelski był nie całkiem pewien swego na powierzonym mu urzędzie: zachowywał się spokojnie i bez oporów oddał prezydenturę. Lech Wałęsa - przeciwnie, uznawał chyba, że bycie głową państwa to jego życiowe powołanie, a mając wybuchowy charakter, nadawał urzędowi cechy aż nadto dynamiczne. Z kolei Kwaśniewski to typ swojaka, który z każdym chce żyć dobrze i dlatego niemal z każdym szuka zgody. Teraz przydałaby się prezydentura aktywna, dynamiczna, ale zarazem obliczalna i stabilizująca stosunki w kraju.

O charakterze stosunków ustrojowych w państwie decyduje nie tylko prawo, ale także zwyczaje rozpowszechnione w życiu politycznym, które w znacznej mierze kształtują ludzie zajmujący w polityce eksponowane stanowiska.

- Jaki wpływ ma prezydent na gospodarkę, np. na zmniejszenie bezrobocia, o którym chętnie mówią kandydaci?

- Niewielki. Prezydent nie jest i nie może być bezpośrednim zarządcą majątku produkcyjnego. Ponadto jego uprawnienia dotyczą raczej sfery polityki, a nie gospodarki. Zresztą w warunkach ładu rynkowego również rząd i parlament mają ograniczone możliwości w tym względzie. Prezydent może co najwyżej stymulować ustawodawstwo nakierowane na ten cel. Może, lecz już w drodze pozaprawnej perswazji, przekonywać rząd o konieczności walki z bezrobociem.

Bo nie należy wiązać pozycji ustrojowej prezydenta jedynie z jego uprawnieniami określanymi w konstytucji i ustawach. To, jaki ma wpływ na politykę państwa, wynika także z jego talentów.

- Do czego sprowadza się prezydencki obowiązek czuwania nad przestrzeganiem prawa?

- Po pierwsze, do stałego śledzenia stanu prawodawstwa w kraju i przestrzegania obowiązujących w nim norm, zwłaszcza przez organy władzy publicznej. Po drugie, do wetowania ustaw, które jego zdaniem są wadliwe prawnie lub szkodliwe społecznie albo gospodarczo. Po trzecie, do występowania wobec Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o uznanie aktów normatywnych za niekonstytucyjne, gdy prezydent ma takie podejrzenie. Po czwarte, do inicjowania projektów ustaw poprawiających prawo. Po piąte, do ratyfikowania umów międzynarodowych służących krajowi i odmowy ratyfikowania niekorzystnych. I wreszcie: do dbania o obsadę stanowisk sędziowskich tak, by sędziami byli ludzie rzeczywiście godni tego urzędu. Ponadto prezydent powinien publicznie, np. w orędziach, wypowiadać swój pogląd na temat tworzonego w Polsce prawa, spraw państwa, sugerując określone działania. Orędzie nie może być przedmiotem debaty poselskiej, ale powinno stanowić materiał do przemyśleń i analiz polityków oraz publicystów. Prezydent Kwaśniewski zdecydowanie zbyt rzadko z nimi występował.

- W sprawach szczególnej wagi prezydent może zwoływać Radę Gabinetową, która jednak nie ma kompetencji rządu. Po co taki pomysł?

- Instytucja ta była znana w Polsce już przed wojną. Może służyć formalnemu komunikowaniu się prezydenta z rządem i uzgadnianiu stanowisk. Jej posiedzenia też powinny być o wiele częstsze niż to miało miejsce dotychczas.

- Co jest cenniejsze: sprawność w kierowaniu krajem, gdy prezydent jest z tej samej opcji co rząd, czy równowaga, gdy rząd i prezydent są z innych opcji?

- Jedno drugiemu nie przeczy. Lepiej jest, gdy rząd i prezydent wywodzą się z różnych (niekoniecznie sobie wrogich) opcji politycznych. Prezydent może wówczas skutecznie kontrolować realizację polityki państwa prowadzonej przez rząd. Jak wskazuje doświadczenie ostatniej prezydentury, jest to możliwe, skoro za kadencji Kwaśniewskiego władzę wykonawczą sprawował zarówno rząd AWS, jak SLD.

- Konstytucja każe prezydentowi "współdziałać" z rządem na forum międzynarodowym, ale co wtedy, gdy prezydent ma inną wizję polityki zagranicznej?

- Źle się dzieje. W dziedzinie polityki zagranicznej organy władzy publicznej powinny współdziałać - prowadzi ją wszak rząd, prezydent zaś jest najwyższym przedstawicielem państwa w kontaktach z innymi krajami. Sytuacja, w której dochodzi do konfliktu, jest bardziej prawdopodobna, gdy większość parlamentarna, na której opiera się rząd, i prezydent pochodzą z przeciwnych obozów. Racja stanu nakazuje wówczas tonować rozbieżności.

- Weźmy przykład niedawnego konfliktu z Białorusią. Opinia publiczna miała prezydentowi za złe, że milczy.

- O ile potrafię to ocenić, prezydent Kwaśniewski zachowuje się w tej sprawie podobnie jak rząd. Czy konflikt z Białorusią musi być rozwiązywany par force? Oto jest pytanie.

- Prezydentowi przysługuje prawo ułaskawienia. Czy to dobrze, że polityk występuje w roli sędziego?

- Nie mam wglądu w sumienia prezydentów ani w ich tajne dokumenty, więc nie wiem, czy zdarzają się przypadki, gdy prezydent ułaskawiając działa pod wpływem układów nieformalnych lub presji społecznej. Prawo łaski nie jest złym pomysłem - to prawo tradycyjne, służące jeszcze monarchom. Pozwala na przełamanie formalizmu i bezduszności procedur. W naszym świecie powinna się liczyć nie tylko sprawiedliwość, ale i miłosierdzie. Łaska to akt miłosierdzia.

- Wśród prerogatyw przysługujących głowie państwa sporo dotyczy jego relacji z wymiarem sprawiedliwości, np. dba o obsadę stanowisk sędziowskich.

- Lepiej, jeśli te prerogatywy przynależą właśnie prezydentowi, który jest oddalony od głównego nurtu władzy wykonawczej: rządu i administracji. Inaczej mogłoby dojść do podporządkowania sobie władzy sądowniczej przez wykonawczą i politykę, co przeczyłoby zasadzie niezawisłości sądów i trójpodziałowi władzy.

Ogólnie rzecz biorąc, uprawnienia prezydenta są zarysowane właściwie. Jego urząd można byłoby wzmocnić dając mu prawo stanowienia aktów rangi ustawowej, lecz pod kontrolą Sejmu.

- PiS chce, by prezydent mógł wydawać dekrety wymagające natychmiastowego przyjęcia przez Sejm w całości albo odrzucenia.

- Idea rozporządzeń z mocą ustawy była rozważana także w trakcie pisania obecnej Konstytucji, choć warto pamiętać, że dekrety z mocą ustawy Rady Państwa zakwestionowano przy Okrągłym Stole, w którego obradach bracia Kaczyńscy brali aktywny udział. Ale w ich propozycji jest trochę racji: chodzi o to, by posłowie nie mogli beztrosko psuć projektów nieprzemyślanymi poprawkami. Jeśli są to projekty ustaw istotnych dla państwa, skomplikowanych prawniczo, których uchwalenie łączy się z koniecznością ponoszenia znacznych wydatków, lepiej by w trakcie ich uchwalania było nieco mniej "radosnej twórczości" niż w przypadku innych ustaw. Równolegle jednak winien być wprowadzony mechanizm kontroli parlamentarnej nad ustawodawczą aktywnością głowy państwa. Może coś za coś? Co PiS powiedziałby na propozycję wzmocnienia prezydenta, a zarazem ograniczenia jego kadencji do jednej?

- A szersze prawa do rozwiązywania Sejmu?

- Może faktycznie prezydent jest tu zbyt skrępowany. Byłbym za szukaniem dodatkowych możliwości, lecz nie takich, które uczyniłyby z parlamentu podnóżek prezydenta. Nie czyniłbym też z niego szefa władzy wykonawczej.

- Może właśnie dlatego PiS chce zmniejszenia liczby prerogatyw prezydenckich z 30 do 15?

- Instytucja prerogatywy, czyli uprawnienia do wydawania aktów urzędowych bez współpodpisu premiera, zapewnia głowie państwa więcej swobody w podejmowaniu decyzji. Ta idea pojawiła się zresztą w 1926 r. po zamachu majowym. PiS kultywuje tradycję II Rzeczypospolitej, a zwłaszcza dobrze wspomina autora tego zamachu, dlatego należałoby się spodziewać, że nie będzie dążyć do ograniczenia zakresu prerogatyw prezydenckich.

Można jednak dyskutować, czy nie należałoby wprowadzić weta absolutnego, a także czy do odrzucania weta angażować Senat, skoro uczestniczył w uchwalaniu ustawy, czy też nie zwiększyć z trzech piątych do np. dwóch trzecich wymaganej większości głosów poselskich potrzebnych dla odrzucenia weta. Nie wiem jednak, jakie argumenty można byłoby znaleźć na stanowcze poparcie postulatu umocnienia pozycji prezydenta w wetowaniu ustaw.

- Opozycja zarzuca obecnemu prezydentowi, że wykorzystując swoje "umiejętności zjednywania", przez lata tworzył nieformalny układ powiązań gospodarczych - czego mają dowodzić prace komisji sejmowych.

- Gdyby dowiedziono, że prezydent wbrew prawu brał udział w tworzeniu nieformalnych układów, źle by to świadczyło o jego osobie. Ustawy są aktami generalnymi i nie mogą być adresowane do imiennie wskazanych odbiorców, np. biznesmena X. Prezydent może, ewentualnie, być projektodawcą ustaw prywatyzacyjnych, lub też, przeciwnie, osobą wetującą takie ustawy albo kierującą je do Trybunału Konstytucyjnego. W żadnym z tych przypadków nie ma jednak głosu ostatecznego w kwestii przyjęcia albo odrzucenia ustawy.

- Jak się można prezydenta pozbyć? W sposób demokratyczny oczywiście.

- Można go postawić w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu. Jeśli ten stwierdzi, że prezydent naruszył konstytucję lub ustawę, możliwe jest zdjęcie go z urzędu. Wątpliwym rozwiązaniem byłoby odwoływanie prezydenta przez naród w drodze ogólnokrajowego referendum. Doświadczenia z referendami odwoławczymi (np. burmistrzów miast) są raczej nieciekawe. Głowa państwa musi być chroniona przed atakami populizmu. Już widzę polityków, którzy w dwa miesiące po wyborze chcieliby pogonić prezydenta z urzędu pod byle pretekstem. Przypadek Gabriela Narutowicza świadczy, że gotowość do pozbywania się niechcianej głowy państwa przy użyciu rewolweru nie jest obca naszym dziejom, choć przecież Polska dumna była, że nie zdarzały się w niej przypadki królobójstwa. Wierzę jednak, że zdarzenie z 1922 r. było wyjątkowe.

Prof. PIOTR WINCZOREK jest wykładowcą Uniwersytetu Warszawskiego. Wydał m.in. "Prawo konstytucyjne Rzeczypospolitej Polskiej" oraz "Teoria i praktyka wykładni prawa".