Nie odwiązujcie Odyseusza

Prof. Marcin Matczak, prawnik: Obecna większość mówi, że Trybunał Konstytucyjny nie może sprzeciwiać się woli narodu. Ale kiedy ta większość robi coś niekonstytucyjnego, też sprzeciwia się woli narodu – suwerena, który uchwalił konstytucję.

12.03.2016

Czyta się kilka minut

Ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 9 marca 2016 r. / Fot. Aleksandra Szmigiel-Wiśniewska / REPORTER
Ogłoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, 9 marca 2016 r. / Fot. Aleksandra Szmigiel-Wiśniewska / REPORTER

PAWEŁ BRAVO: Widzę togę złożoną na krześle, właśnie wraca Pan z posiedzenia TK, gdzie przedstawiał Pan stanowisko Fundacji Batorego w sprawie nowelizacji tzw. ustawy naprawczej o tymże Trybunale. Politycy PiS utrzymują jednak, że skoro istnieje domniemanie konstytucyjności ustawy naprawczej, to sędziowie nie mogli procedować wbrew jej ustaleniom, a zatem uczestniczył Pan tylko w towarzyskim spotkaniu przy kawie. 

PROF. MARCIN MATCZAK: Nie ma w konstytucji przepisu, który by mówił „domniemywa się konstytucyjność ustawy do momentu, kiedy zostanie zakwestionowana”. Domniemanie konstytucyjności to jedna z zasad, które prawnicy wyczytują między wierszami. Wynika z bardziej ogólnej zasady, że czynności prawne pozostają w mocy, dopóki nie zostaną oficjalnie zakwestionowane. Ma to zapobiec anarchii i chaosowi. Gdyby każdy z nas mógł sobie wedle własnej woli ocenić skuteczność danej czynności prawnej, a więc np. to, czy umowa sprzedaży albo zawarcie małżeństwa skutecznie nas wiąże, czy też nie, to jest jasne, że zależnie od zmiany naszego humoru moglibyśmy je kwestionować, nie czekając na wyrok sądu. Podobnie jest z ustawami: należy przyjąć, że dopóki nie zostaną oficjalnie zakwestionowane przez sąd konstytucyjny, są wiążące.

Domniemanie konstytucyjności nie dotyczy jednak sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 195 ust. 1 naszej konstytucji mówi: w zakresie sprawowanego urzędu sędziowie TK są niezawiśli i podlegają wyłącznie konstytucji. Ten przepis zawiesza domniemanie konstytucyjności wobec sędziów TK w jednym momencie: gdy sprawują swój urząd, a więc orzekają o konstytucyjności ustawy.

Chcę zwrócić uwagę, że zwolennicy ustawy „naprawczej” unikają tego przepisu jak ognia. Jest to zrozumiałe, bo właśnie po to został wprowadzony, żeby nie dochodziło do sytuacji absurdalnej: wyobraźmy sobie, że jutro parlament ustawą zwykłą zlikwiduje TK i nada tej ustawie rygor natychmiastowej wykonalności. Jeśli poszlibyśmy torem rozumowania większości parlamentarnej, to TK nie mógłby nic zrobić z taką ustawą. Ona cieszyłaby się domniemaniem konstytucyjności, obowiązywałaby natychmiast, a jej skutkiem byłoby zniesienie TK.


CZYTAJ TAKŻE:

  • Tadeusz Sławek: Zadaniem polityki obywatelskiej jest stworzenie przestrzeni, w której władza mogłaby się pohamować. Jeżeli nie zechce, trzeba ją do tego zmusić.
     
  • Michał Szułdrzyński: PiS zaostrza język i zapowiada, że nie ugnie się w sprawie Trybunału Konstytucyjnego, bo wie, iż nie panuje nad sytuacją.
     
  • Ks. Adam Boniecki: W czasach PRL-u, w sporach władz PRL z Solidarnością, Kościół był wzywany do pełnienia roli mediatora, co nie budziło poważniejszych wątpliwości.

Sędzia Pszczółkowski, który złożył zdanie odrębne, twierdząc, że Trybunał podlega ustawie, którą kontroluje, odwołał się do znanego powiedzenia, że prawo jest królem...

To prawda, ale jeśli prawo ustawowe jest królem, to konstytucja jest cesarzem.

Poza tym za koniecznością orzekania przez TK o tzw. ustawie naprawczej z jej pominięciem przemawia argument błędnego koła. Zgodnie z art. 190 ust. 4 konstytucji, jeśli podstawa prawna jakiegoś orzeczenia jest niekonstytucyjna, orzeczenie to można uznać za wadliwe. Nazwałbym ten przepis, przepraszam za mocne wyrażenie, „zakazem paserstwa konstytucyjnego”, ponieważ jest on w rzeczywistości zakazem korzystania z przestępstwa.

Dla mnie niekonstytucyjność jest pewnego rodzaju przestępstwem. Tym samym rozstrzygnięcia sądowe wydawane na podstawie takiego aktu stanowią rodzaj korzystania z tego przestępstwa. TK nie może na to pozwolić, dlatego nie wolno mu orzekać na podstawie ustawy, która może zostać uznana za niekonstytucyjną, ponieważ wydanie orzeczenia o jej niekonstytucyjności jest tożsame z zakwestionowaniem podstawy tego orzeczenia. A jeśli orzeczenie traci swoją podstawę, samo staje się wadliwe. Dlatego właśnie Trybunał musi orzekać bezpośrednio na podstawie konstytucji.

Widać tu jak na dłoni samoistność trzeciej władzy sądowniczej. To się zderza z intuicją, że źródłem całego ładu jest suweren zbiorowy. Teraz suweren właśnie zderza się z pewnymi aksjomatami. 

Kiedy chcę to wyjaśnić, odwołuję się do amerykańskiego filozofa prawa Bruce’a Ackermana. Pokazał on, że w życiu społeczeństw istnieją dwa wymiary polityki. Polityka długofalowa, konstytucyjna i polityka zwykła, krótkofalowa. Suweren kształtuje tę pierwszą w szczególnych momentach, zwanych momentami konstytucyjnymi. Może to być np. uzyskanie niepodległości albo istotny przewrót czy głębokie doświadczenie, takie jak pozbycie się kolonizatora. Suweren-naród spotyka się w tym momencie wokół projektu konstytucji i ustala kierunki polityki, sposoby realizacji dobra wspólnego, zbiór wartości, które długofalowo chce realizować, np. takich jak ochrona godności człowieka. W ten sposób powstaje ustawa zasadnicza, której poziom akceptacji demokratycznej jest wyższy niż normalnych ustaw.

Ackerman mówi, że kiedy już polityka długofalowa zostaje wyznaczona, to wchodzimy w normalny tryb wyborczy, w zwykłe większości parlamentarne. Ta mniejsza większość ma prawo kształtować politykę zwykłą, ale w ramach polityki długofalowej. W momencie konstytucyjnym, który dla Polski przypadł na rok 1997, suweren powołał organ, który ma pilnować, by ta polityka długofalowa była realizowana, tzn. aby polityka zwykła nie wykraczała poza ramy wyznaczone konstytucją. Obecna większość mówi, że Trybunał nie może sprzeciwiać się woli narodu. Ale kiedy ta większość robi coś niekonstytucyjnego, też sprzeciwia się woli narodu: tego narodu, tego suwerena, który uchwalił konstytucję. Czy mamy rozumieć, że tamten naród, który uchwalił konstytucję, był gorszym narodem, mniej ważnym suwerenem?!

Musimy szanować siebie sprzed 20 lat?

Absolutnie tak. Aby to unaocznić, przywołam znaną metaforę Jona Elstera, wykorzystującą motyw mitologiczny: Odyseusza, słuchającego śpiewu syren, przywiązanego na swoje własne życzenie do masztu. Odyseusz reprezentuje suwerena, który w momencie konstytucyjnym dobrowolnie każe się związać – w tym wypadku więzami jest konstytucja. Wie on bowiem, że może zdarzyć się sytuacja – symbolizuje ją spotkanie z syrenami – gdy pod wpływem potrzeby chwili, np. w wyniku pokusy populizmu, będzie chciał działać całkowicie swobodnie. Taka pokusa może się pojawić w sytuacji spadku słupków poparcia, gdy trzeba pójść w populizm i coś ludziom dać: chleb bądź igrzyska.

A zatem w momencie racjonalności, kiedy myśli długofalowo, Odyseusz stwierdza: „chcę się przygotować na ten moment, ustanawiam konstytucję jako więzy”. I daje swoim towarzyszom polecenie, ażeby kiedy zacznie szaleć i żądać odwiązania, ci go nie słuchali i tym samym utrzymali okręt (symbol państwa) na bezpiecznym kursie. Odyseusz nakazuje towarzyszom zatkać uszy woskiem. Ci towarzysze symbolizują sąd konstytucyjny, a zatkane woskiem uszy to symbol niezależności tego sądu. Nasz polski Odyseusz teraz krzyczy: „pozwólcie mi robić, co chcę”. Sąd konstytucyjny odpowiada na to: „sam powiedziałeś, że kiedy będziesz tego od nas żądał, mamy być głusi na twoje prośby i w żadnym wypadku cię nie rozwiązywać”.

Czy te niecałe 20 lat, jakie ma nasza konstytucja, to nie już dość długo, żeby móc dyskutować o zmianach?

To jest bardzo młoda konstytucja. Możemy pofantazjować i powiedzieć, że jeśli PiS przekona dość dużą liczbę Polaków, że ich wizja Polski jest prawdziwa, jeżeli w następnych wyborach zdobędzie większość konstytucyjną, będzie miał legitymację do zmian. Akurat PiS krytykuje ostatnie 25 lat, twierdząc, że to nie była prawdziwa Polska. W ten sposób partia ta chce wykreować moment konstytucyjny: ponieważ budzimy się z 25-letniego letargu, potrzebna jest IV RP, a więc i nowa konstytucja.

Ale nawet gdyby tak było, to na drodze ku tej zmianie stoi jeszcze koncepcja niezmienialnego jądra konstytucji. Dotyczy ona takich zasad konstytucyjnych, nad którymi nawet większość nie ma władzy. Przykładowo, nie można sobie wyobrazić konstytucji, która naruszałaby godność człowieka. Wydaje mi się także, że podobną nienaruszalną wartością konstytucyjną jest trójpodział władzy. Nie ma na świecie innej metody, którą uznalibyśmy, w kontekście doświadczenia życiowego, za lepszy sposób podejmowania decyzji dla dużych społeczeństw. Zgodnie z koncepcją trójpodziału władzy trzy różne podmioty muszą się zgodzić co do kierunku działań, wzajemnie sobie utrudniając, wymuszając na sobie większą staranność.

Ten model podejmowania decyzji jest obecny także gdzie indziej, przykładem choćby rola obrońcy w procesie karnym. Polega nie na sabotowaniu procesu, lecz na wymuszaniu na prokuratorze większej staranności. Po co w procesie beatyfikacyjnym jest adwokat diabła? Aby podwyższyć poprzeczkę, zwiększyć próg dowodu. Utrudnia, ale jednocześnie pomaga postulatorowi dojść do prawdy. Dokładnie taką samą rolę pełni Trybunał Konstytucyjny.

A nasza konstytucja mówi nie tylko o trójpodziale, ale i o równowadze władz. Ustawa zaproponowana przez PiS zwiększała rolę parlamentu, więc naruszała tę równowagę. Trybunał musi pozostać niezależnym recenzentem władzy.

W kwestii niezależności tego recenzenta: liczne gwarancje niezawisłości powodują, że co prawda sędziowie przestają być lojalnymi wykonawcami woli partii, ale za to tworzą oderwaną kastę. 

Nie lekceważę tego. Problem ten jest w nauce prawa rozpoznany jako tzw. problem przeciwwiększościowy. Wynika on z faktu, że sąd konstytucyjny jest niewybieralny w wyborach powszechnych, a decyduje o sprawach najważniejszych dla społeczeństwa. Problem ten ujawnił się głównie w USA, gdzie Sąd Najwyższy jest nazywany superlegislatywą. Mamy grono złożone głównie z białych, dobrze wykształconych ludzi – co oni mogą wiedzieć o problemach czarnoskórych w gettach? Do tego dochodzi ogólniejszy problem elitarności prawników. Są nielubiani, mówią dziwnym językiem, wyczytują w przepisach rzeczy, jakich nie widać gołym okiem.

Jednak sądy konstytucyjne stoją na straży demokracji. John Hart Ely w książce „Democracy and Distrust” pisze, że wiele tragedii ludzkości, w tym Holokaust, zostało dokonanych w ramach demokracji większościowej, która nie była kontrolowana. Problem pozornego braku legitymacji sądu konstytucyjnego Ely rozwiązuje tak: sąd czerpie legitymację demokratyczną od tych, którzy aktualnie nie są reprezentowani przez większość. Ma chronić tę mniejszość przed opresją większości.

Poza tym środowisko prawników ma mechanizmy kontroli, które kontrolują racjonalność i mądrość sędziów, a więc dwie cechy, które przeciwdziałają ich całkowitemu oderwaniu się od społeczeństwa. Selekcja sędziów to złożony proces. Można nad nim dyskutować, ale zwróćmy uwagę, że nie mieliśmy żadnych wielkich afer, jeśli chodzi o sąd konstytucyjny – przepraszam, przykro mi to mówić, oprócz lat 2005-07, kiedy powołano do niego ludzi, którzy nie powinni tam byli się znaleźć. Dlatego obawa o kastowość jest przesadzona. Nie potrafię wskazać w historii polskiego konstytucjonalizmu przykładu, że sędziowie wyszli zdecydowanie poza swoje kompetencje.

TK musi jednak wiedzieć, że jego wyroki, przynajmniej niektóre, odciskają piętno na polityce.

Przecież jeśli TK podważa ustawę, to parlament może ją podjąć na nowo w innym kształcie, nawiązać dialog. Tyle że polski parlament go nie podejmuje.

Pierwszy konflikt między parlamentem i Trybunałem Konstytucyjnym miał miejsce przy okazji wyroku w sprawie ustawy lustracyjnej. Zwracam uwagę, że to nie było zamknięcie drogi do lustracji, lecz zaproszenie do dialogu. TK nie powiedział: nie wolno wam tego zrobić, tylko: wolno, ale nie możecie ustanawiać niejasnych kryteriów współpracy ze służbami bezpieczeństwa, które pozwolą urzędnikom niszczyć ludziom życie. To zaproszenie nie zostało przyjęte – nie pojawił się nowy projekt ustawy lustracyjnej z doprecyzowanymi kryteriami.

Jest zatem możliwy dialog, ale potrzeba do niego zainteresowania obu stron i na pewno nie może być on przeprowadzony w ciągu dwóch, trzech dni.

A gdyby dać sobie dwa, trzy miesiące? Czy są możliwe takie zmiany w ustawie o TK, które mają szansę przejść przez test konstytucyjności?

Oczywiście, że są. Nie możemy jednak ograniczać tej dyskusji tylko do kwestii samej ustawy. Są pewne kwestie nierozwiązane z przeszłości. TK wydał dwa wyroki (34/15 i 35/15), które mają moc ustawy, ale nie zostały wykonane przez obecny rząd i parlament oraz prezydenta. Zgodnie z nimi trzech sędziów wybranych przez Sejm poprzedniej kadencji w listopadzie powinno zostać zaprzysiężonych przez prezydenta. Trudno dyskutować nad ustawą naprawczą, skoro tamte kwestie nie zostały załatwione. Jeżeli ta trójka prawidłowo wybranych sędziów nie wejdzie do TK, jakikolwiek kompromis wokół ustawy o TK będzie kompromisem zgniłym.

Jeśli ta opcja zerowa zostanie wykonana, możemy spojrzeć na ustawę. Parlament może zrobić z Trybunałem dużo, w sensie ustalania procedur jego działania. Musi mieć jednak na uwadze kilka wartości – np. efektywność postępowania. W świetle tego ustalenie, że dla każdego typu sprawy należy obradować w pełnym składzie, nie ma sensu, bo niekoniecznie 13 czy 15 sędziów podejmie lepszą decyzję niż pięciu czy siedmiu. Gdyby racja była zawsze efektem liczby decydentów, Trybunał byłby niepotrzebny: przy takim założeniu 460 posłów ma zawsze większą rację niż 15 sędziów. Jakiekolwiek zmiany do ustawy o TK muszą być oparte na jednym założeniu: to na prawodawcy, który zmienia prawo, ciąży dowód, że poprzednie prawo nie działało. Niech rząd zrobi porządną ocenę skutków wcześniejszej ustawy. Dopiero wtedy można podejmować decyzje o jej zmianie.

Jeśli już coś zmieniać, to podwyższyć kryteria, które muszą spełniać kandydaci na sędziów. Były, niestety, propozycje obniżenia tych wymogów, np. wprowadzenia wymogu 10 lat pracy w organach związanych ze stosowaniem prawa. W takiej sytuacji nawet policjant drogówki mógłby kandydować, gdyby miał wykształcenie prawnicze. Prof. Zoll proponował także oderwanie wyboru sędziów od polityki: kandydatów miałyby proponować Sejmowi uczelnie, korporacje prawnicze, Krajowa Rada Sądownictwa. To są dobre zmiany, które mogą realnie odpolitycznić Trybunał.

Na kompromis się nie zanosi, a więc co teraz?

Jestem patriotą konstytucyjnym i dla mnie sprawa jest jasna: legitymacja TK nie podlega wątpliwości. Wyjście z kryzysu polega na tym, żeby wylać zimną wodę na rozgrzane głowy polityków i powiedzieć sobie, że to jest próba przebicia głową muru, że zamiast likwidować recenzenta, trzeba tak uchwalać prawo, żeby recenzent go nie uchylał. Jeśli premier odmawia publikacji wyroku, to czeka nas eskalacja, która może zakończyć się tylko w razie dość mocnej presji międzynarodowej. Nam się narzędzia skończyły. Jeśli ktoś nie akceptuje wyroku najważniejszego sądu w kraju, którego orzeczenia są ostateczne, to rola prawa się skończyła. Jeśli ktoś lekceważy prawo, to mamy atak siły przeciwko prawu, a prawo z nagą polityczną siłą nigdy nie wygra.

Czy jest możliwa sytuacja, w której zaczną działać obok siebie dwa odrębne systemy prawa?

Dyskutowaliśmy kiedyś teoretycznie zagadnienie rozproszonej kontroli konstytucyjności. Mogłaby ona wyglądać tak: TK wydaje orzeczenia, publikuje je na swojej stronie, a sądy powszechne i administracyjne traktują poważnie te wyroki. Weźmy hipotetyczny przykład. TK uznaje niekonstytucyjność prawa o ruchu drogowym. Policjanci, którzy podlegają władzy wykonawczej, dalej nakładają mandaty. My nie przyjmujemy tych mandatów, idziemy do sądu. Ten zaś decyduje, na podstawie art. 8 ust. 2 konstytucji (który mówi o jej bezpośrednim stosowaniu): skoro zapadł wyrok TK, uchylam ten mandat. To miał na myśli prezes Rzepliński mówiąc kiedyś o 10 tysiącach sędziów konstytucyjnych. Sędziowie nie są wprawdzie nauczeni stosowania konstytucji, ale temu można zaradzić. TK mógłby zamienić się w edukatora: wydawałby wyrok, a jego uzasadnienie pisałby jako podręcznik stosowania tego wyroku przez sądy powszechne.

Mielibyśmy więc stan wojny między filarami władzy. 

Paraliż Trybunału oznaczałby, że generałowie zostali pojmani i armia się rozpadła, ale walka partyzancka trwa. Jeżeli sędziowie sądów powszechnych poważnie potraktowaliby swoją rolę „zastępczych” sędziów konstytucyjnych, byłby to poważny problem dla władzy. 15 ludzi można bezpodstawnie oskarżyć o to, że nie pracują, ale nie 10 tys. ludzi. Oczywiście bądźmy realistami – taka zmiana nie dokonałaby się od razu. Wymagałoby to przeszkolenia władzy sądowniczej. Jeżeli jednak pan mnie pyta, czy w takiej sytuacji zgadzam się pro publico bono szkolić sędziów – odpowiadam bez wahania: tak. I wiem, że wielu moich kolegów postąpi podobnie. Trzeba wierzyć w etos prawników.

Może się mylę, ale wierzę, że nie ustaną protesty. Nacisk międzynarodowy i wewnętrzny bunt prawników mogą zmusić drugą stronę, żeby odpuściła. Sądownictwo konstytucyjne to straż pożarna demokracji. Nie możemy pozwolić na jej likwidację, bo nie wiadomo, ile jeszcze pożarów przed nami. ©℗

MARCIN MATCZAK, prof. w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie UW, partner w kancelarii Domański Zakrzewski Palinka. Członek zespołu ekspertów prawnych przy Fundacji im. Stefana Batorego.

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]
Prawnik, profesor Uniwersytetu Warszawskiego i praktykujący radca prawny. Zajmuje się filozofią prawa i teorią interpretacji, a także prawem administracyjnym i konstytucyjnym. Prowadzi blog UR (marcinmatczak.pl), jest autorem książki „Summa iniuria. O błędzie… więcej
Zawodu dziennikarskiego uczył się we wczesnych latach 90. u Andrzeja Woyciechowskiego w Radiu Zet, po czym po kilkuletniej przerwie na pracę w Fundacji Batorego powrócił do zawodu – najpierw jako redaktor pierwszego internetowego tygodnika książkowego „… więcej

Artykuł pochodzi z numeru TP 12/2016