Widmo z przeszłości Trybunału

Był rok 1993, a sytuacja prawna istniejącego od siedmiu lat Trybunału Konstytucyjnego wyglądała zgoła inaczej niż obecnie. Natomiast sytuacja polityczna była zadziwiająco podobna – wtedy również Sejm postawił sobie za cel sparaliżowanie Trybunału, tak aby jego orzeczenia nie wchodziły w życie. Jak wspomina prof. Andrzej Zoll, ówczesny Prezes TK, Trybunał wyszedł z tej sytuacji „rozpychając się łokciami”.

Zgodnie ze zmienioną w 1982 roku Konstytucją PRL orzeczenia Trybunału dotyczące niekonstytucyjności ustaw nie były ostateczne, ale podlegały rozpatrzeniu przez Sejm. Ten mógł się z wyrokiem zgodzić i wprowadzić stosowne zmiany w ustawie lub też wyrok odrzucić – w tym celu potrzebna była większość 2/3 głosów, a więc taka sama jak do zmiany Konstytucji. Koncepcja ta była zgodna z zawartą w Konstytucji PRL zasadą mówiącą, że to Sejm jest najwyższym organem władzy państwowej – żaden więc sąd, nawet konstytucyjny, nie miał prawa samodzielnie podważyć woli Sejmu i usunąć z porządku prawnego przepisów przyjętej przez Sejm ustawy. Uchwalona w 1985 roku Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nakazywała Sejmowi rozpatrzenie orzeczenia Trybunału w bieżącej lub najbliższej sesji. Cztery lata później zmieniono tryb pracy Sejmu z sesyjnego na permanentny (obecny również współcześnie) i wyznaczono 6-miesięczny termin na uznanie bądź odrzucenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Chociaż Mała Konstytucja z 1992 roku uchyliła przepis nazywający Sejm najwyższym organem władzy państwowej, a zamiast tego w swoim pierwszym artykule zdefiniowała podstawy trójpodziału władzy, to orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wciąż pozostały oddane do dyspozycji Sejmu.

Wybieg z wykładnią

Uważnego obserwatora polskiej sceny politycznej nie powinno dziwić, że w pewnym momencie posłowie zadali sobie pytanie: „a co jeśli przez 6 miesięcy nic nie zrobimy?”. I faktycznie, nierzadko zdarzało się, że w wyznaczonym ustawą terminie Sejm ani nie uznawał wyroku Trybunału, ani też go nie odrzucał. Do odrzucenia potrzebowałby bowiem większości konstytucyjnej, a zaniechanie w tym zakresie nie kosztowało nic. Taki właśnie los spotkał między innymi istotne z punktu widzenia tej historii orzeczenie Trybunału z 8 grudnia 1992 roku. Trybunał uznał w nim, że przepis pozwalający organom administracji rządowej i władzy samorządowej ustalać ceny gruntu w drodze „oświadczenia” jest niezgodny z Konstytucją. Trybunał badał tę sprawę na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich – prof. Tadeusza Zielińskiego.

Mijały kolejne miesiące, a Sejm wciąż nie podejmował decyzji o uznaniu bądź odrzuceniu orzeczenia. RPO złożył więc kolejny wniosek, który z dzisiejszego punktu widzenia trzeba nazwać posunięciem mistrzowskim. Poprosił Trybunał o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni (to kompetencja, której TK już nie posiada) przepisów dotyczących rozpatrywania orzeczeń Trybunału przez Sejm. Stosowna uchwała została podjęta 20 października. Trybunał uznał w niej, że brak odrzucenia przez Sejm orzeczenia lub dokonania zgodnych z nim zmian w terminie 6 miesięcy skutkuje automatycznym uchyleniem niekonstytucyjnych przepisów z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw specjalnego obwieszczenia Prezesa Trybunału Konstytucyjnego. Co ciekawe, uchwały ustalające powszechnie obowiązującą wykładnię prawa nie podlegały kontroli Sejmu. Trybunał samodzielnie poszerzył więc swoje kompetencje, dostosowując je do nowej rzeczywistości konstytucyjnej i częściowo uniezależniając się od ustawodawcy. Finałem tego manewru było obwieszczenie Prezesa TK z 21 grudnia o utracie mocy obowiązującej przepisów uznanych rok wcześniej za niekonstytucyjne. Dzisiaj prof. Andrzej Zoll mówi, że Trybunał zdecydował się na zastosowanie ustalonej przez siebie procedury właśnie do tego orzeczenia, ponieważ sędziowie wiedzieli, że jest ono korzystne dla premiera Pawlaka, więc realizujące je obwieszczenie powinno się bez przeszkód ukazać w Dzienniku Ustaw. Tak też się stało i aż do przyjęcia nowej Konstytucji, która wszystkim wyrokom Trybunału nadała cechę ostateczności, orzeczenia Trybunału zlekceważone przez Sejm wchodziły w życie właśnie poprzez podobne obwieszczenia kolejnych Prezesów.

Trybunał nie wiąże sobie rąk

Dlaczego dzisiaj powinniśmy wrócić do tej historii? Ponieważ Trybunał Konstytucyjny znów znalazł się w sytuacji, w której musi obronić swoją konstytucyjną pozycję przed zapędami władzy ustawodawczej, która – zgodnie z niechlubną tradycją – niechętna jest jakiejkolwiek kontroli jej decyzji. Polem tej walki okazuje się teraz – wykształcona przecież właśnie w orzecznictwie Trybunału – zasada domniemania konstytucyjności głosząca, że każda ustawa przyjęta przez Sejm, Senat i Prezydenta jest powszechnie obowiązującym prawem aż do momentu jej ewentualnego podważenia przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Zasada, która do tej pory była oczywista, dzisiaj trzeszczy w szwach, spotykając się z sytuacją, w której jej pełne utrzymanie nie jest już możliwe. Na horyzoncie rysują się dwa możliwe warianty interpretacji domniemania konstytucyjności i chociaż Trybunał nie posiada już formalnie kompetencji wydawania wiążących wykładni, to jego orzecznictwo ma trudne do przecenienia znaczenie dla całej doktryny polskiego prawa.

Pierwszą, najskromniejszą opcją byłoby uznanie, że Trybunał w swoim orzekaniu nie musi się stosować do przepisów ustawy, której konstytucyjność właśnie bada. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do absurdu. Wyobraźmy sobie bowiem, że kolejny parlament przyjmuje ustawę, która możliwość oceniania konstytucyjności prawa uzależnia od zgody premiera. Oczywiście każdy widziałby, że taka regulacja jest niezgodna z Konstytucją, ale interpretowana ściśle zasada domniemania konstytucyjności doprowadziłaby (bez zmiany Konstytucji!) do wyłączenia sądownictwa konstytucyjnego jako niezależnego organu władzy. Trudno byłoby więc spodziewać się, że i w obecnej sytuacji oceniając nowelizację Ustawy o TK, Trybunał zastosuje się do zawartych w niej zasad rozpoznawania wniosków zgodnie z kolejnością wpływu czy wymaganej większości 2/3 głosów.

Druga możliwość to przyjęcie, że chociaż Konstytucja powierza ustawodawcy określenie organizacji Trybunału i zasad postępowania przed nim, to regulacje zawarte w odpowiedniej ustawie mają charakter jedynie instrukcyjny i ich niedopełnienie nie skutkuje nieważnością wyroku. Na takim stanowisku stoi na przykład prof. Adam Strzembosz, były Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego. Zgodnie z tą interpretacją Trybunał może więc nie stosować wątpliwych przepisów nie tylko do badania ich samych, ale również do rozpatrywania innych spraw.

Zawieszenie działań

Wygląda na to, że Trybunał zatrzymał się gdzieś pomiędzy tymi opcjami. Z jednej strony, 14 stycznia, postanawiając o rozpatrzeniu skargi dotyczącej grudniowej nowelizacji na rozprawie, stwierdził, że „żadne dotyczące go regulacje nie mogą prowadzić do sytuacji, w której utraciłby zdolność funkcjonowania”. Na stosowanie szerszej interpretacji wskazuje również wcześniejsze umorzenie postępowania w sprawie uchwał Sejmu o „braku mocy prawnej” i o ponownym wyborze sędziów TK. Postanowienie to było przecież wprost niezgodne z przepisami nowelizacji – w składzie orzekającym było jedynie 10 (a nie 13) sędziów, rzeczona sprawa nie była najstarszą z zawisłych przed Trybunałem (na merytoryczne rozpatrzenie wciąż czeka wniosek z 13 września 2011 roku) i nie został spełniony przepis zabraniający wydania orzeczenia wcześniej niż 3 miesiące od zawiadomienia o terminie uczestników. Umorzenie sprawy uchwał spotkało się z zadowoleniem wielu członków partii rządzącej, jak również Ministra Sprawiedliwości i Prezydenta. Spośród posłów Prawa i Sprawiedliwości uwagę na powyższe fakty zwróciła jedynie Krystyna Pawłowicz, pisząc na swoim facebookowym profilu, że to umorzenie „nie wywołuje skutków prawnych, choćby były dla nas korzystne”. Wydaje się jednak, że pozostałym politykom obozu władzy niezastosowanie nowych procedur nie przeszkadza.

Nie można jednak zapominać, że postanowienia o umorzeniu postępowania nie drukuje się w prowadzonym przez rząd Dzienniku Ustaw, a to ten etap okazał się w grudniu poważną przeszkodą. Prawdziwą próbą generalną przyjętej przez sędziów strategii mogłaby więc być neutralna wobec obecnych sporów politycznych sprawa pytania prawnego o sygnaturze P 5/14, w której Trybunał planował wydać wyrok 27 stycznia. Mogłaby, ale nie będzie, bo sędziowie zdecydowali się zatrzymać w pół kroku i wstrzymać wszystkie rozprawy do czasu rozpatrzenia konstytucyjności nowych przepisów regulujących ich pracę. Niezależnie jednak od tego, kiedy ten wyrok zapadnie, będzie ciekawy również w oderwaniu od obecnego kontekstu – dotyczy bowiem historii, która rozpoczęła się 26 października 2012 roku w położonej niedaleko Krakowa i złożonej z 13 wsi Gminie Czernichów. Na wniosek Naczelnego Sądu Administracyjnego Trybunał rozstrzygnie, czy komisarz wyborczy ma prawo zastępować władze samorządowe w podziale gminy na okręgi wyborcze i czy od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej może nie przysługiwać skarga do sądu. Jest to więc ważne orzeczenie, które określi położenie postanowień organów wyborczych (komisarzy i PKW) względem aktów prawa miejscowego wydawanych przez samorządy i aktów nadzoru wydawanych przez centralną władzę wykonawczą.

Bitwa pod koniec lutego

Trybunał zrezygnował więc tym razem z kroku, który byłby papierkiem lakmusowym motywacji polityków. Jeśli wyrok ten – mimo ponownego niezachowania procedur z nowelizacji – zostałby opublikowany w Dzienniku Ustaw, byłoby to wyraźnym znakiem, że przedstawiciele władzy ustawodawczej i wykonawczej nie sprzeciwiają się sposobowi działania Trybunału, ale treści jego orzeczeń. A w takim sprzeciwie jest równie mało rzeczy zaskakujących, co wartych dłuższej refleksji. Nie ma przecież nic dziwnego w tym, że jedna ze stron postępowania nie jest zadowolona z wyroku sądu.

Z jednej strony cieszyć może fakt, że Trybunał Konstytucyjny nie chce być uczestnikiem politycznego sporu i pozostaje w roli arbitra. Z drugiej – zamiast małych potyczek czeka nas teraz walna bitwa, która rozegra się prawdopodobnie pod koniec lutego. Istnieje uzasadniona obawa, że argumenty merytoryczne będą się w niej mieszały z zarzutami proceduralnymi, a temperatura nastrojów społecznych przekroczy tę otaczającą grudniowe posiedzenia Trybunału.

Dwie przytoczone wypowiedzi prof. Andrzeja Zolla pochodzą ze spotkania „Czytanie Konstytucji z Tadeuszem Mazowieckim”, które odbyło się 29 listopada 2015 roku w warszawskim Domu Literatury.