Dwukadencyjność: droga na manowce czy młot na zabetonowane samorządy?

Zacznę od tego, że kluczowy argument zwolenników cofnięcia zakazu startu w wyborach „starych” wójtów, burmistrzów i prezydentów miast również mija się z istotą problemu. Gdyby jedyny szkopuł tkwił w tym, że dwukadencyjność to ograniczenie demokracji, sprawa nie byłaby warta uwagi. Jednak emocje, które jej towarzyszą, są świetną okazją do rozmowy o tym, co w polskich gminach warto udoskonalić.

Obowiązująca od 2018 r. ustawa limitująca do dwóch kadencji władzę w samorządach wydaje się spójna z praktyką innych instytucji – nie tylko prezydenta RP, lecz także np. rektorów wyższych uczelni. To formalne podobieństwo nie powinno jednak zacierać różnic. Rektor po dwóch kadencjach wraca do swojej katedry, mając z czego żyć i zachowując pozycję zawodową. Także prezydent państwa może liczyć na dożywotnią pensję i biuro oraz stałą obecność w życiu publicznym.

Tu pojawia się kluczowy problem. Burmistrz w drugiej kadencji będzie miał nieuniknione wyzwanie – musi się zatroszczyć o to, z czego będzie żył po jej zakończeniu. Średnia wieku nowo wybranych burmistrzów to 45 lat, więc dekadę później będą jak najbardziej zainteresowani, czym zajmą się przez kolejne 10 lat, które im zostaną do emerytury. Nie chodzi jednak o to, żeby się o nich troszczyć w przypadku wyborczej porażki.

Rzecz w tym, że wiedząc, iż nie mogą zabiegać o reelekcję, będą poddani pokusie, by zasoby gminy, którą zarządzają, wykorzystać do zabezpieczenia sobie miękkiego lądowania. Tak jak w przypadku burmistrza nadmorskiego Rewala, który najpierw sprzedał działkę pod mocno kontrowersyjny, największy w Polsce hotel Gołębiewski w Pobierowie, by potem (w nagrodę?) zostać dyrektorem tego hotelu.

Takie przykre skutki uboczne można by jeszcze zaakceptować, gdyby lekarstwo okazało się skuteczne w zwalczaniu poważniejszych chorób. Na co jednak cierpi nasz samorząd, żeby konieczny był aż tak radykalny krok jak limit dwóch kadencji? Czy powtarzana często teza o „zabetonowaniu” samorządów jest prawdziwa?

Zwykle jako dowód przytacza się konkretne przypadki „wiecznych” prezydentów miast czy wójtów, podkreślając, że są „nie do ruszenia”. Taki „dowód przez anegdotę” lepiej jednak skonfrontować z systematyczną analizą. Pomaga w tym zestawienie losów wszystkich 2478 zwycięzców gminnych wyborów z 2006 r. W każdych kolejnych wyborach średnio co jedenasty z nich rezygnował – czy to z powodu wieku, wypalenia, czy w przeczuciu nieuchronnej porażki. 

To oznacza, że po 10 latach, czyli w czasie odpowiadającym obecnemu limitowi sprawowania urzędu, co czwarty odszedł sam, bez przeganiania przez wyborców. Natomiast z pozostałych na placu boju wyraźnie więcej było takich, którzy przegrali zabiegi o reelekcję, niż tych, którym się udało. Po trzech kadencjach u władzy utrzymał się tylko co czwarty. W najszerszej perspektywie, po 17 latach, na stanowisku pozostał ledwie co ósmy z wybranych w 2006 r. Z tych, którzy nie odeszli sami, wyborcy zachowali na urzędzie tylko co piątego. Selekcja wygląda na naprawdę ostrą.

Jeśli wyborcy byli w stanie odstawić od urzędu cztery piąte chcących tam pozostać włodarzy, to trzeba postawić pytanie, dlaczego nie miało to miejsca w pozostałych przypadkach. Czy to oznacza, że wyborcy, owszem, są w stanie pozbyć się kiepskich sitw, lecz te naprawdę szczwane wychodzą z każdej próby buntu obronną ręką? A może powinniśmy raczej zaryzykować hipotezę, że w jednym na osiem przypadków obywatele decydują się poprzeć kogoś, kto ani się nie skorumpował, ani nie zdziadział, ani nie zbzikował od długotrwałego rządzenia?

Nawet w najbardziej podejrzliwej interpretacji danych opowieść o „pladze” skostniałych samorządów jest daleka od faktów i nie powinna być uzasadnieniem dla wprowadzenia nowych reguł na podstawie ułamka przypadków.

Zwolennicy utrzymania limitu dwóch kadencji uważają jednak, że zabiegający o reelekcję wójtowie czy prezydenci mają wyraźne przewagi. Pełna zgoda. Wieloletnie badania pokazują, że aktualnie urzędujący mogą średnio liczyć na dodatkowe 20 proc. poparcia. Pretendenci biegną pełne 500 metrów, natomiast rządzący startują 200 m bliżej mety. Jeśli więc burmistrz utrzymuje się w dobrej kondycji, dba o kontakty z mieszkańcami i rozwiązywanie ich problemów – o wyprzedzeniu go nie ma mowy.

Przewaga ta jest faktem; jej naturę i przyczyny badam od lat. W tej chwili wiadomo, że w przypadku wójtów, burmistrzów i prezydentów miast ich dominacja nie narasta z czasem. Jest nieznacznie większa po pierwszej kadencji, jednak po trzeciej i kolejnych jest już taka jak po drugiej. Zatem to nie czas zajmowania urzędu jest za nią odpowiedzialny, tylko samo jego sprawowanie.

Tym, co mogłoby wyrównać szanse, jest zapewnienie gminnej opozycji porównywalnego z rządzącymi dostępu do kontaktu z mieszkańcami czy urzędem. To ostatnie jest ważne, bo osoby, dla których burmistrz jest pracodawcą, są zawsze znaczącą grupą wyborców. Można byłoby stworzyć instytucję wybieranego przez gminną opozycję „obywatelskiego orędownika”, który wraz z wójtem podpisywałby się pod zaproszeniami na dożynki i życzeniami świątecznymi i miał dostęp do gminnych mediów. Realnej władzy by nie miał, lecz mógłby oswajać ze sobą mieszkańców i urzędników.

Wadą polskiego samorządu jest słabość ogólnokrajowych partii, dla których wyłanianie konkurentów dla rządzących jest trzeciorzędne – względem rywalizacji centralnej oraz tej wewnętrznej. Nawet w największych miastach kandydatów wyłania się w ostatniej chwili, a ważniejsze jest to, jak ich start wpłynie na układ sił między frakcjami niż na szanse zwycięstwa, nie mówiąc o interesie mieszkańców. Gdyby zmusić lub zachęcić ugrupowania będące w lokalnej opozycji do otwartego wyłaniania pretendentów, gminna rywalizacja wyglądałaby inaczej.

Są jednak tacy, którzy uważnie przygotowują kandydatów do wyborów dopiero majaczących na horyzoncie. To ci burmistrzowie, którzy zamierzają zrezygnować z zabiegania o reelekcję z powodu wieku bądź innych planów. Przypadki udanych sukcesji nie przyciągają uwagi tak, jak kolejne reelekcje, choć powinny. Jeśli wierzyć w teorię lokalnych sitw i układów, które nie dopuszczają realnej konkurencji, to właśnie zdolność do przekazania władzy kolejnemu reprezentantowi tej samej sitwy powinna być przeanalizowana, zanim narzuci się prawo zmuszające de facto do sukcesji.

Takie badanie jest trudniejsze, lecz przecież i tu udało się zgromadzić jakąś wiedzę. Sukcesorzy dalej mają zdecydowanie większe szanse na zwycięstwo niż zupełnie nowi kandydaci walczący o formalnie „zwolniony” stołek. Przypadek Rafała Trzaskowskiego, który w odróżnieniu od swej poprzedniczki Hanny Gronkiewicz-Waltz zdobył prezydenturę Warszawy już w pierwszej turze, jest tylko jedną z długiego szeregu takich historii – od Katowic przez Dąbrowę Górniczą do Niepołomic i Starego Sącza.

Tu dochodzimy do kluczowego aspektu zaordynowanej nam w 2018 r. końskiej kuracji – jej skuteczności. Wiara w „przewietrzenie” samorządu metodą limitowania kadencji ma słabe podstawy. Lokalna polska polityka nie jest w bliższym oglądzie aż tak spersonalizowana, jak to się wielu zdaje. Gminne „grupy trzymające władzę” czasem faktycznie wiszą na jednym człowieku, lecz częściej to właśnie on utrzymuje się u władzy dzięki tym grupom, ale też swoim konkurentom, dokładniej zaś: słabościom tych ostatnich. 

Jeśli grupy lokalnie rządzące zgnuśniały lub się skorumpowały, oczyszczenie sytuacji też wymaga nie samotnego bohatera, lecz całej koalicji środowisk i postaci. Przekonanie, że zmiana władzy jest za trudna, może tu faktycznie działać zniechęcająco. Lecz przekonanie, że to się stanie samo, dzięki zmianie ustawy, też jest demobilizujące. Warto więc dyskutować o wzmocnieniu lokalnej konkurencji i zawsze pamiętać, że drogi na skróty często prowadzą na manowce.