Cisza wręcz grobowa. Dlaczego Polska natychmiast potrzebuje polityki cmentarnej

Podczas dwóch lat covidu, zamiast „zwyczajowych” 400 tys. zgonów rocznie, notowaliśmy pół miliona; i to nadmiarowe 100 tys. sprawiło, że samorządy zaczęły myśleć o odkładanej latami polityce cmentarnej. Dziś jednak muszą znacznie przyspieszyć swe działania.

W perspektywie dekady ze względu na strukturę demograficzną będziemy co roku rejestrować 500 tys. zgonów bez żadnych specjalnych okazji. Z prognoz wynika, że „cmentarna górka” potrwa co najmniej do połowy lat 40. XXI w., o ile po drodze nie przydarzy się jakaś pogłębiająca problem katastrofa, pokroju kolejnej pandemii lub wojny. 

W Polsce dominują lokalne cmentarze zarządzane przez wspólnoty wyznaniowe – według różnych danych stanowią 65-75 proc. z ok. 10 tys. Dokładnej liczby nie sposób jednak ustalić, gdyż dane publikowane przez GUS, GIS czy Ministerstwo Cyfryzacji różnią się od siebie. Centralny rejestr cmentarzy, który miał w pełni działać od 1 stycznia 2026 r., nadal nie wyszedł poza programy pilotażowe. 

W Polsce funkcjonuje dziś tylko komercyjny portal Grobonet.com, prowadzony przez producenta oprogramowania do zarządzania cmentarzami. W bazie ma ok. 600 cmentarzy, ale trudno go nazwać realną alternatywą wobec publicznego rejestru, który gwarantowałby dostęp do informacji z całej Polski i robił to pod kontrolą państwa. To szczególnie ważne ze względu na ochronę danych osobowych.

Wieszczenie problemów z pochówkiem może być zaskakujące w kraju, w którym przez lata funkcjonowało przekonanie, iż jeśli parafia ma cmentarz, to się wyżywi, bo stanowi on stabilne źródło dochodu. Sytuacja zmieniła się w momencie, w którym na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat doszło do urealnienia stawek za dostarczanie wody, a przede wszystkim za wywóz śmieci. 

W efekcie koszty utrzymania cmentarzy zaczęły przekraczać przychody, a wielu proboszczów pod naciskiem wiernych obawiało się podnosić stawki opłat cmentarnych. 

Warto nadmienić, że cmentarze parafialne były niejednokrotnie wykorzystywane w osobliwy sposób. Na jeden z tych górnośląskich (znajdujący się obok garaży) mieszkańcy regularnie przychodzili zaopatrywać się w wodę. Proboszcz pół żartem, pół serio mówił, że patrząc tylko na odczyt licznika wody, można by na cmentarzu prowadzić plantację ryżu. 

Głównym kłopotem okazały się jednak rosnące ceny wywozu śmieci, spowodowane nowelizacją ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W niektórych miejscach koszty w ciągu pięciu lat wzrosły trzykrotnie i dziś nawet niewielkie parafie muszą przeznaczać rocznie na ten cel co najmniej kilkanaście tysięcy złotych. Tymczasem odpady cmentarne, nawet jeśli podlegają segregacji, w dużej części nie nadają się do recyklingu. 

W dużych miastach problem ten rośnie w sposób geometryczny. Np. dla 12 cmentarzy komunalnych w Krakowie wiąże się on z wydatkami rzędu 4 mln zł rocznie. Przy okazji, postępujący wzrost kosztów funkcjonowania miejskich nekropolii skutkuje ważną zmianą organizacyjną.

W przeszłości cmentarze komunalne funkcjonowały jako zakłady budżetowe, które odpłatnie realizowały wyodrębnione zadania sektora finansów publicznych i w praktyce samorząd nie musiał do nich dopłacać. Obecnie zdecydowana większość z nich została przekształcona w organizmy należące do gmin, co oznacza, że swoje wydatki pokrywają wprost z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. To zresztą kolejny argument, który zniechęca zwłaszcza mniejsze gminy do tworzenia cmentarzy komunalnych.

Generalnie, cmentarze w Polsce przestały być intratnym „biznesem” i coraz większa liczba proboszczów chętnie pozbyłaby się tego wątpliwego dobrodziejstwa. Czasem się to udaje, zwłaszcza w bardzo małych miejscowościach, gdzie zainteresowanie zarządzaniem zgłasza lokalny zakład pogrzebowy. Przeważnie jednak trwa „ping pong” z gminami, które ustawowo są zobowiązane do zapewnienia pochówków. 

Większość z nich umywa od tego zadania ręce, cedując je w milczący sposób na Kościół i oczekując, że to on rozwiąże problem. Tyle że w dobie sekularyzacji coraz więcej pogrzebów ma charakter bezwyznaniowy, więc parafie oczekują większego zaangażowania gmin. Albo w postaci utworzenia cmentarza komunalnego, albo pomocy w zarządzaniu cmentarzami parafialnymi (także poprzez udostępnianie gruntów). 

Na „cmentarnych postulatach” trudno wygrać wybory samorządowe. Istnieją bardziej atrakcyjne tematy, a ten na dodatek generuje konflikty – kto chciałby mieć cmentarz w sąsiedztwie? W efekcie samorządowcy dla świętego spokoju wolą w tej kwestii utrzymywać grobową ciszę.  

W większych miastach, w których już funkcjonują cmentarze komunalne, ogromnym wyzwaniem jest brak miejsca. Władze niechętnie przeznaczają nowe tereny na takie cele, tym bardziej że w świetle prawa lokalizacja musi spełnić szereg warunków.

Teren pod cmentarz musi być suchy i przepuszczalny, w strefie zieleni publicznej lub nadającej się pod zieleń, z dostępem do dróg. Wymaga też ujęcia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, wraz ze strefą ochronną: minimum 50 m od granicy cmentarza bez zabudowy mieszkalnej i 100 m od ujęć wody. Ponadto zaleca się usytuowanie go na wzniesieniu, i to tak, by najczęściej wiejące wiatry kierowały się w stronę cmentarza, minimalizując ryzyko przenoszenia zapachów i zanieczyszczeń. 

Nawet jeśli te ostatnie warunki mają charakter fakultatywny, znalezienie odpowiedniej lokalizacji dla nowej nekropolii jest wyzwaniem.

Dodatkowym problemem są przepisy w zakresie grobów ziemnych i murowanych. Te pierwsze (stanowią ok. 60 proc.) po upływie 20 lat mogą być wykorzystane ponownie, chyba że rodzina opłaci miejsce na kolejny okres. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku grobów murowanych – te w praktyce mają charakter „wieczysty” i nie podlegają ponownemu wykorzystaniu. Oznacza to, że zgodnie z obowiązującym prawem niemal połowa grobów jest praktycznie nie do ruszenia.

Do tego dochodzi zjawisko określane mianem „kultury grobów”, która w Polsce w jakimś stopniu zastępuję kulturę pamięci o zmarłych. Trudno jest bowiem uciec od wrażenia, że społeczna celebracja 1 listopada koncentruje się w wielu przypadkach na rywalizacji, który grób jest większy, bardziej przystrojony i bardziej napakowany zniczami.

Równocześnie obserwujemy też inne zjawisko: porzucania grobów. Jeśli dotyczy to murowanej mogiły, to choćby się zawaliła, niewiele da się z tym miejscem zrobić.

Potencjalnym remedium na niedobory miejsc do pochówku mogłaby stać się rosnąca popularność kremacji. Raport Unii Metropolii Polskich z 2023 r. podaje, że w miastach należących do UMP odsetek takich pogrzebów stanowi już 60 proc. (na cmentarzach komunalnych). A z załączonych do raportu badań opinii publicznej wynika, że połowa Polaków deklaruje poparcie dla tej formy pochówku. 

W tym kontekście warto zauważyć, że nawet Kościół katolicki, który kiedyś surowo zabraniał kremacji, od 1963 r. oficjalnie na nią zezwala. Od 1977 r. obowiązuje też decyzja Konferencji Episkopatu Polski dopuszczająca obrzędy religijne nad urną – niby tylko w szczególnych sytuacjach, ale doświadczenie ostatnich lat pokazuje, że wyjątki stały się normą do tego stopnia, że biskupi sami dziś celebrują uroczystości pogrzebowe nad urnami.

Upowszechnienie kremacji mogłoby zatem stanowić pewne lekarstwo na brak miejsc, ale jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Dla przykładu: spopielone prochy nie stanowią zagrożenia sanitarnego, można by zatem tworzyć specjalne cmentarze wyłącznie z kolumbariami, które nie musiałyby spełniać warunków lokalizacyjnych przewidzianych w ustawie. Problem w tym, że pochodzi ona z 1959 r. i siłą rzeczy nie przewiduje powszechnych dziś zwyczajów.  

Po drugie, kolumbaria na gruncie prawa budowlanego są traktowane jak budynki, które wymagają projektu architektonicznego, nadzoru, a co ważniejsze, okresowych remontów. Zważywszy na fakt, że taka forma pochówku zaczęła się upowszechniać pod koniec XX w., wiele kolumbariów dobija do 30 lat i powoli zaczyna wymagać niezbędnych prac. 

Aby je przeprowadzić, niezbędne jest czasowe przeniesienie urn w inne miejsce. To jednak na gruncie polskiego prawa traktowane jest jak ekshumacja, którą w zwykłych warunkach można przeprowadzić za zgodą Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na wniosek rodziny zmarłego. 

Haczyk tkwi w tym, że wystarczy, by choć jedna rodzina nie przychyliła się do takiego wniosku, a remont okaże się w praktyce niewykonalny. Podobnie jak w przypadku „recyklingu” porzuconych grobów murowanych, także w kwestii remontów kolumbariów przepisy wiążą ręce zarządcom cmentarzy.

Doświadczenia zarówno cmentarzy na wsiach, jak i w największych polskich miastach dowodzą, że stoimy w obliczu poważnych problemów, których nie da się rozwiązać co najmniej bez zmian prawnych. Obecna ustawa ma 67 lat, jest z zupełnie innej epoki, a w gruncie rzeczy stanowi powielenie przepisów uchwalonych jeszcze w II Rzeczypospolitej (rozporządzeniem Prezydenta RP z marca 1933 r.). 

Jedyną istotną zmianą było osłabienie roli Kościoła w zarządzaniu cmentarzami – np. odebrano parafiom możliwość ustalania stawek opłat cmentarnych, a kompetencję tę przekazano Wojewódzkim Radom Narodowym. Sytuacja zmieniła się w maju 1989 r., kiedy w ramach ustawy o stosunkach państwo–Kościół cały akapit dotyczący opłat cmentarnych został wykreślony. Nie wprowadzono jednak w zamian żadnego mechanizmu kontrolnego, w efekcie do dziś mamy do czynienia z wolną amerykanką w tym biznesie.

Co prawda, jak wskazałem wcześniej, wielu proboszczów obawia się gniewu parafian i unika nawet uzasadnionych podwyżek – zdarzają się jednak i takie przypadki, w których „przedsiębiorczy” proboszczowie potrafią osiągać spore zyski. W jednej z podkrakowskich parafii, której cmentarz „obsługuje” trzy inne kościoły, stawki opłat dla nie-swoich parafian zostały potrojone. Nie istnieje przy tym żadna procedura odwoławcza. Rozwiązaniem byłoby utworzenie nowych cmentarzy komunalnych, ale tu wracamy do niechęci gmin. Koło się zamyka.

Jak to możliwe, że przez ponad 35 lat istnienia III RP nie dorobiliśmy się nowych przepisów, choć rzeczywistość społeczna o nie woła? Wydaje się, że istnieją dwie podstawowe bariery. Pierwsza z nich zasadza się na „filozofii” prawa – czy kwestie pochówku i grobów powinny być regulowane na gruncie prawa cywilnego, czy też prawa administracyjnego? 

To drugie rozwiązanie mogłoby zdecydowanie ułatwić zarządzanie cmentarzami, jest jednak społecznie nieakceptowalne, bo grób stanowi własność i część rodzinnego majątku. Ten spór nie ma zatem charakteru czysto doktrynalnego, ale też emocjonalny.

Drugą barierą jest rozproszenie odpowiedzialności – w Polsce nie ma jednej instytucji, która odpowiadałaby w kompleksowy sposób za politykę cmentarną. Mamy Państwową Inspekcję Sanitarną, która nadzoruje kwestie warunków lokalizacji cmentarza oraz ekshumacji zwłok (ale także prochów, co wielkiego sensu już nie ma). 

Mamy Ministerstwo Zdrowia, pod które podlega Inspekcja Sanitarna. Mamy Ministerstwo Infrastruktury, które odpowiada za kwestie standardów technicznych i sanitarnych. Mamy Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministerstwo Cyfryzacji, które zajmują się problematyką ewidencji cmentarzy i grobów. Są wreszcie jednostki samorządu terytorialnego, które zarządzają nekropoliami komunalnymi, oraz parafie z ich własnymi cmentarzami. 

Brakuje za to wyraźnej koordynacji działań, a dodatkowo nikt nie jest do końca odpowiedzialny za ten ważny obszar działania państwa. 

W obecnej sytuacji jakimś rozwiązaniem byłoby powołanie pełnomocnika rządu, i z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w latach 2021-2023. Wówczas prace nad nowelizacją ustawy o cmentarzach pilotował Wojciech Labuda, pełnomocnik Prezesa Rady Ministrów ds. ochrony miejsc pamięci. Niestety, wraz z końcem kadencji Sejmu w 2023 r. projekt przerwano, a nowy rząd ani nie powołał swojego pełnomocnika, ani nie podjął tej tematyki od nowa.

Nie jest to wielkim zaskoczeniem. Próby nowelizacji ustawy z 1959 r. były w III RP podejmowane kilkukrotnie (ostatnio w latach 2015-2019 w Ministerstwie Zdrowia) i zwykle kończyły się w ten sam sposób. Wydaje się więc, że nawet w świetle narastających wyzwań nie dojdzie szybko do podjęcia działań mających na celu całościową koordynację polityki cmentarnej. 

Myśląc realistycznie, w krótkim okresie koniecznym zadaniem jest podjęcie prac nad punktową nowelizacją przepisów, choćby w zakresie stawek opłat cmentarnych, warunków lokalizacji cmentarzy urnowych, ekshumacji prochów czy wreszcie statusu prawnego grobów murowanych. 

W dalszej perspektywie nie uciekniemy jednak od konieczności wprowadzenia bardziej kompleksowych działań, które uregulują choćby funkcjonowanie takich miejsc jak „ogrody pamięci” – wyznaczone przestrzenie na terenie cmentarzy, gdzie rozsypywane są prochy zmarłych. Tym bardziej że takie przedsięwzięcia już zaczynają powstawać, zwłaszcza w zachodniej części kraju (Wrocław, Opole, Poznań, Szczecin), niezależnie od braku regulacji. 

Rzeczywistość nie znosi próżni, dlatego jeśli nie chcemy mieć pochówkowego „dzikiego Zachodu”, a przy nadzwyczajnych wydarzeniach nie chcemy obawiać się masowych mogił na współczesnych „cmentarzach cholerycznych” (które do pandemii wydawały się artefaktem niemal prehistorycznej przeszłości) – musimy zabrać się na poważnie za politykę cmentarną. Na poważnie, bo choć czas ucieka, to (cmentarna) wieczność może nie poczekać.