Tajna Konstytucja łączy polityków

Powszechny pogląd głosi, że PiS i opozycję dzieli głęboki rów, który odpowiada za wzajemne mordercze instynkty. Zwycięstwo wyborcze nie oznacza więc w Polsce ograniczonego realnym poparciem mandatu do sprawowania władzy, ale realizację zasady: zwycięzca bierze wszystko i bezwzględnie rozlicza się z przegranym. Dlatego liderzy opozycji głoszą na wiecach, że gdy wygrają wybory, osądzą dzisiejszych władców. Z tego też powodu liderzy obozu rządzącego – mimo nieustannego ataku na Donalda Tuska w TVP – są bardziej ostrożni, niż kiedyś. Liczą się z przegraną i uciekają do pospiesznie tworzonych funduszy, instytutów i agencji, do których przekazywane są publiczne pieniądze. Robią tak, by móc zachować przynajmniej część dotychczasowych przychodów i zabezpieczyć się na okres, w którym będą siedzieli w ławach opozycji, bez dostępu do środków budżetowych – oczywiście pomijając coroczne subwencje partyjne z budżetu.

DUDA PODPISAŁ USTAWĘ „LEX TUSK”. JAKIE BĘDĄ JEJ SKUTKI? >>>>

Ale przecież po latach prawie niepodzielnych rządów, PiS zdołał zbudować ogromny, zależny od tej partii aparat represji, z posłuszną administracją i systemem prawnym, który chroni jej liderów od odpowiedzialności. I gdyby nawet PiS utracił jesienią władzę, to przez ponad rok może liczyć na ochronę ze strony prezydenta i niefunkcjonalnego Trybunału Konstytucyjnego, a także na zwartą frakcję w Sejmie i Senacie, która będzie w stanie trzymać w szachu chwiejną i kruchą większość koalicyjną, sięgającą od skrajnej lewicy do konserwatystów z PSL.

Równie prawdopodobne jest to, że choć PiS nie wygra wyborów, to dalej będzie rządził za pomocą wspieranego przez prezydenta rządu mniejszościowego.

System wzajemnego ograniczania

Przez ostatnie osiem lat polską politykę spina łańcuch paradoksów: rządzący zdobywają władzę większą, niż jakikolwiek rząd po 1989 r. – a potem z tej władzy nie korzystają, aby się wyciągnąć z tarapatów. Zarazem łamią konstytucję, aby nie naruszać praw niższego rzędu, co wydaje się niezrozumiałe. Podejmują przecież ogromne ryzyko, którego mogliby uniknąć za pomocą minimalnych ustępstw lub kompromisów.

W ostatnich latach PiS stworzył mechanizm, który pozwala rządowi sprawować władzę za pomocą de facto dekretów – ale rzadko kiedy z tego korzysta. Dlaczego? Co go hamuje? Co ogranicza? W funkcjonujących demokracjach liberalnych istnieje cały szereg niezależnych instytucji kontrolujących i rozliczających władzę. Zmuszają one zwycięzców do uwzględnienia interesów przegranych, chronią mniejszości i wymuszają kompromisy. Niemal wszystkie takie instytucje, od Trybunału Konstytucyjnego, po prokuraturę i niektóre izby Sądu Najwyższego, PiS skolonizował (albo próbował, jak w przypadku NIK, gdzie nie wyszło mu tylko z powodu buntu Mariana Banasia). Za ich pomocą ogranicza dziś pole manewru opozycji i organizacji społecznych (także poprzez odcinanie ich od finansowania), żongluje obywatelskimi wnioskami ustawodawczymi albo próbuje unieważnić niewygodne dla siebie orzeczenia międzynarodowych sądów.

Co jednak powstrzymuje partię Jarosława Kaczyńskiego od skorzystania z pełni władzy? Część odpowiedzi na to pytanie jest znana: rynki (w tym zagraniczne rynki finansowe) oraz presja dyplomatyczna (i czasami mało dyplomatyczna) Stanów Zjednoczonych, Niemiec i Komisji Europejskiej. Na skutek coraz większego zadłużenia rząd jest też mocno zależny od decyzji nie tylko tych, od których pożycza, ale i od tych, którzy ten dług potem kupują (i dyktują jego oprocentowanie). Te relacje decydują dziś o szansach uchwalenia kolejnych pakietów rozdawniczych: waloryzacji 800 plus, kolejnych „nastek” dla emerytów, darmowych autostrad czy też tanich kredytów na mieszkania, które mają Polaków zmobilizować do oddawania głosu na PiS.

SYSTEM DO WYMIANY: CO BĘDZIE PO WYBORACH. Nawet jeśli koalicja partii opozycyjnych zakończy epokę PiS, prawdziwie rządzić nie będzie. Znajdzie się między oczekiwaniami elektoratu, wyzwaniami cywilizacyjnymi i sabotażem części instytucji >>>>

W tej chwili to decyzje FED, EBC i KE, a co za tym idzie – zagranicznych inwestorów, decydują o wartości złotego i stóp procentowych w Polsce. To nacisk rządu USA powstrzymał nasze władze przed uchwaleniem ustawy o IPN i wywłaszczeniem TVN – a nie opozycja, presja społeczna, albo orzeczenia sądów.

Powyższe wciąż jednak nie wyjaśnia, dlaczego rząd nie korzystał z przyznanej sobie władzy tam, gdzie nie groziło to ani poważnymi skutkami finansowymi, ani presją dyplomatyczną największych państw czy instytucji UE. Czy w Polsce, poza wielokrotnie łamaną, spisaną i obowiązującą konstytucją istnieje jeszcze jakaś inna, niepisana, której treści nikt dokładnie nie zna, ale której cały establishment polityczny przestrzega nawet wtedy, kiedy to nie przynosi korzyści? Skąd się wzięła? Czy wszyscy oni o niej wiedzą? I dlaczego jej przestrzegają nawet wtedy, kiedy jest to dla nich niekorzystne?

Zbrodnia zamiast wykroczenia

Jest wiosna 2020 r. W Polsce szaleje pandemia COVID-19, ale konstytucja wymaga przeprowadzenia wyborów prezydenckich. Opozycji udaje się przekonać PiS, że głosowanie w lokalach wyborczych (i zbieranie podpisów przez kandydatów) zagraża życiu i zdrowiu obywateli. Trzeba więc ogłosić stan nadzwyczajny (co oznacza większe rekompensaty dla przedsiębiorców) i zgodnie z prawem przesunąć termin wyborów. PiS ostatecznie odmawia i forsuje niedopracowany projekt zmiany prawa wyborczego w parlamencie, który narusza konstytucję i jest technicznie nie do przeprowadzenia: wybory mają być tylko korespondencyjne.

O całej aferze, bezprawnym przekazywaniu spisów wyborców Poczcie, pakietach formularzy niszczonych przez nią i milionowych kosztach wyborów, które przesunięto w ostatniej chwili (bez ogłoszenia stanu nadzwyczajnego) – napisano już bardzo dużo. Najważniejsze: PiS mógł przeprowadzić wybory na podstawie istniejącej ordynacji (ryzykując wzrost zakażeń), mógł też przesunąć je, ogłaszając stan klęski. Jedno i drugie byłoby zgodnie z konstytucją. Zamiast tego wybrał trzecią opcję, uchwalając ustawę o wyborach kopertowych (i potem nie wcielając jej w życie), która wykluczała z organizacji wyborów PKW i łamała konstytucję. A wszystko po to, by nie naruszyć kalendarza wyborczego. Jaki jest sens, aby pogwałcić akt wyższej rangi po to, by nie naruszać aktów niższej? Kto przy zdrowych zmysłach popełniałby zbrodnię, aby unikać wykroczenia?

Kolejny przykład. W 2016 r. PiS niekonstytucyjnie obsadził najpierw Trybunał Konstytucyjny, potem fotel prezesa TK, mianował też sędziów biernych, miernych, ale (do pewnego momentu) wiernych – zapewniając sobie obliczalne i lojalne orzecznictwo. Dzięki temu zyskał nieprzewidziane w konstytucji możliwości rządzenia: mógł kasować niewygodne ustawy i umowy międzynarodowe, dla których nowelizacji nie miał wystarczającej większości. Robił to „unieważniając” niewygodne dla obozu rządzącego części traktatów UE i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ogłaszając je za niezgodne z …konstytucją.

Uznał też, że ma prawo wydawać dekrety (rozporządzenia), z pominięciem Sejmu. Rząd wydał ich cały szereg podczas pandemii. Karały nas za nienoszenie maseczek, łamanie zakazu przemieszczania się, niestosowanie do kwarantanny, wchodzenie do lasów. To wszystko były prawa ograniczające wolności obywatelskie, które można regulować tylko ustawami, nie rozporządzeniami. W dodatku odnoszącymi się do ustawy o ochronie zdrowia, która z odbieraniem praw obywatelskich nie ma nic wspólnego.

Wydawanie takich nielegalnych aktów prawnych jest ryzykowne: sądy powszechne mogą ich nie uznawać (wiele z nich cofało nakładane administracyjnie kary), a obywatele mogą się do nich nie stosować. Choćby tak, jak UE nie stosowała się do orzecznictwa TK i nadal np. ściąga kary dotyczące łamania praworządności (to już ponad 160 mln euro).

Po co ci ten miecz?

Nielegalne prawo (typowy ze wspomnianych paradoksów) bywa jednak skuteczne tam, gdzie ma sterować zachowaniem administracji publicznej, tzn. ludzi zależnych od władzy: policji, urzędników, wojska, szefów przedsiębiorstw państwowych. Posłużmy się nieco absurdalnym przykładem: wydając rozporządzenie o obniżce cen paliw na rynkach światowych, np. w oparciu o ustawę o ochronie danych osobowych – rząd nic by nie wskórał, choć taki zabieg zostałby pewnie uznany za legalny przez TK. Jednak podobne rozporządzenie w stosunku do samego Orlenu pewnie odniosłoby skutek, i to nawet gdyby było oparte o ustawę o ochronie zwierząt. Firmą kieruje bowiem uzależniony od partii władzy nominat.

I tu kolejny paradoks: zniewalając Trybunał, PiS wykuł sobie bardzo ostry miecz. Ale używał go jedynie w pandemii i tylko po to, aby nie korzystać z (całkowicie legalnych) furtek, jakie daje konstytucja, np. w postaci stanów nadzwyczajnych. Jedyny taki stan rząd wprowadził na mocno okrojonym geograficznie obszarze przy granicy z Białorusią. Zamieniono go potem na ustawę, która dała MSWiA prawo do wprowadzania podobnych restrykcji na mocy rozporządzenia, co już jest sprzeczne z konstytucją.

KIM JEST MICHAŁ KOŁODZIEJCZAK, LIDER AGROUNII. Nie chce być trybunem ludowym w stylu Leppera. Marzy mu się sojusz wsi i wielkomiejskich oburzonych >>>>

Mamy więc przykład, jak PiS narusza konstytucję w jednym miejscu (ogranicza swobody obywatelskie rozporządzeniem), aby nie musiał korzystać z innej, legalnej i konstytucyjnej możliwości (przedłużenia stanu wyjątkowego albo uchwalenia ustawy, która przewiduje odpowiednie restrykcje). W pandemii PiS miał dobry i uznany przez opozycję powód, aby zawiesić pewne prawa i rządzić bez ograniczeń – ale zamiast tego wolał naruszyć ustawę zasadniczą, przyznając sobie mniej władzy, niż przez całkowicie legalny stan nadzwyczajny.

Na tym nie koniec paradoksów. Za pomocą rozporządzeń PiS mógł załatwić wiele sporów z opozycją i UE. A jednak z tego fortelu nie korzystał, ani by „uporządkować” TK czy SN, ani by wprowadzić rozwiązania pozwalające Komisji Europejskiej na wypłacenie środków z KPO. Przeprowadzanie takich akcji na mocy rozporządzeń, uznawanych potem przez TK za konstytucyjne i zgodne z ustawą delegującą, pozwalałoby obejść problemy z uzyskaniem większości sejmowej, oszczędzając też czas. Jest to oczywiście sprzeczne z konstytucją – zupełnie jak obecna ustawa o reformie SN, którą zablokował prezydent wysyłając ją do TK. Tylko że to pierwsze podejście załatwia sprawę, a to drugie, jak dziś widać, nie.

Podobnie osobliwy mechanizm zastosowano po przejęciu mediów publicznych w 2016 r., obsadzeniu ich funkcjonariuszami partyjnymi oraz przekształceniu ich redakcji w narzędzia tępiej propagandy, co zaowocowało odpływem odbiorców i reklamodawców. W warunkach rynkowych prowadziłoby to do kryzysu lub wręcz niewypłacalności takich mediów. PiS mógł jednak temu zaradzić odpowiednio reformując system abonamentowy, bo mówimy tu o mediach publicznych. Mógł im więc zapewnić większe zyski, ale to wymagało uchwalenia ustawy i uzgodnień z Komisją Europejską, która mogłaby ten pomysł zakwestionować.

Co prawda PiS wstępował już na wojenną ścieżkę z Unią w spornych kwestiach, odmawiając np. płacenia kary za Turów albo przyjęcia nawet minimalnej liczby uchodźców w ramach relokacji – ale w stosunkowo błahej sprawie abonamentu RTV wybrał opcję „rekompensat” z budżetu, która wywołała protesty i kosztowała budżet już 13 mld zł – ponad 16 razy więcej niż unijne kary za Turów i Izbę Dyscyplinarną SN.

Dać żyć opozycji

Następne wybory parlamentarne będą tajne, powszechne, bezpośrednie – ale równe na pewno nie będą, choćby z powodu nierówności w dostępie do państwowych mediów. Parafrazując byłego przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, Wojciecha Hermelińskiego: po jednej stronie będą kandydaci, których wspiera ich komitet wyborczy, po drugiej będą kandydaci wspierani przez komitet, rząd, aparat państwa i państwowe media. W dodatku o tym, czy wybory będą ważne, zdecydują nominaci PiS, którzy kontrolują proces wyborczy: od przygotowań do głosowania, aż po obrady Sądu Najwyższego, gdzie izba składająca się nominatów upartyjnionej KRS orzeknie o ich ważności.

PiS robi bardzo dużo, by wybory wygrać albo w przypadku przegranej móc pozostać u władzy. Ale jednego nie zrobił: nie zadbał o to, aby mieć potulną, słabą, łatwo sterowalną opozycję. Mógł to osiągnąć poprzez reformę systemu finansowania partii politycznych, a jednak wolał nie iść tą radykalną drogą. Woli propagandę, którą oprócz mediów wspierają organizacje formalnie społeczne, obsadzone lojalnymi funkcjonariuszami lub wręcz wyhodowane rzez rząd, oraz przedsiębiorstwa państwowe, które, jak Orlen, mogą kupować lokalne media. To daje rządzącym przewagę nad opozycją, ale opozycji nie odbiera tchu.

PiS ograniczał prawa opozycji w Sejmie, karał jej posłów dyscyplinarnie, blokował dostęp do Sali Kolumnowej, podsłuchiwał ich – ale przy finansowaniu partii politycznych nie majstrował. Nie jest to jedyna czerwona linia, której PiS nie przekroczył: szykował co prawda szereg instytucji para-sądowych, od komisji weryfikacyjnej Patryka Jakiego po komisję ds. badania wpływów rosyjskich. Ale korzystał z tych pomysłów jedynie, by produkować paski w TVP Info.

Czy teraz będzie inaczej? Komisja ds badania wpływów rosyjskich wygląda jak dowód na to, że PiS tę tajemną czerwoną linię przekroczył bezpowrotnie: ustawa jest tak nieprecyzyjnie napisana, że można ją stosować bardzo szeroko i w sposób skrajnie represyjny. Nawet nie wiadomo, czy komisja, kiedy powstanie, będzie organem administracji, który wydaje decyzje administracyjne, czy sądem, który wydaje wyroki. Daje to komisji duże pole manewru, ale też sądom, do których „osądzeni” przez nią będą się odwoływać. Tak się dzieje nie po raz pierwszy: władza, która zadeklarowała ujarzmienie „kasty sędziowskiej”, raz po raz daje sędziom więcej władzy, pisząc nieprecyzyjne, wadliwe ustawy. Dzięki temu sędziowie w Strasburgu i Luksemburgu decydują od siedmiu lat o polityce wewnętrznej Polski, pod rządami partii, która nieustannie obiecuje bronić suwerenności.

BELKA W CUDZYM OKU, CZYLI ŚWIAT WEDŁUG PIS. Przez całe lata środowisko Jarosława Kaczyńskiego wytykało politycznym konkurentom różne patologie. Dziś rozwija twórczo każdą z nich >>>>

Przez osiem lat wszelkie zabiegi, aby powiązać liderów opozycji z jakimś przestępstwem spełzły na niczym. Na tym tle powołanie komisji ds badania wpływów rosyjskich jest przyznaniem się do bezradności: skoro nie znaleziono dowodów, to trzeba teraz stworzyć mechanizm, który się obejdzie bez dowodów. Nie wiem, czy PiS chce z niego korzystać, czy znowu tylko gonić królika zamiast go złapać.

Niewątpliwie - i niezależnie od tego, jak faktycznie Lex Tusk będzie działać - to już samo jego istnienie przyczynia się do zaostrzenia polaryzacji w elitach politycznych - chociażby dlatego, że jeśli faktycznie władza przekroczy czerwoną linię nienapisanego kodeksu polskiej polityki, to opozycja może ją wykorzystać po wygranych wyborach przeciwko PiS. W tej chwili PiS sam stworzył narzędzie do likwidacji tej partii po przegranych wyborach: wystarczy potem (znów: zwykłą ustawą) zmienić jej obsadę i pozostałe przepisy zostawić w mocy. W tym momencie może należałoby przypomnieć, jak skończyło osadzenie Julii Tymoszenki przez Wiktora Janukowicza w więzieniu. Być może owa tajemna konstytucja RP, która to zakazuje polega po prostu na tym, że wszyscy członkowie polskich elity politycznych od czasu do czasu przypominają sobie, że nie chcą skończyć jak Janukowicz.

W tym świetle zaniechanie koalicji PO-PSL, aby osądzić kilku prominentnych polityków PiS przed Trybunałem Stanu po rządach w latach 2005-2007, staje się trochę bardziej zrozumiałe. Od czasów ostatnich amnestii politycznych lat 80-tych uznawana jest niepisana bowiem zasada, wedle której członkowie establishmentu politycznego „szanują partnera”, jak mawiał 30 lat temu premier Tadeusz Mazowiecki, mając na myśli polityków PZPR. Wsadzanie przeciwników politycznych do więzienia w tej regule się nie mieści. Np. Andrzej Milczanowski oskarżył w Sejmie premiera Józefa Oleksego o zdradę stanu, ale żaden z nich nie trafił do więzienia: ani Oleksy za ewentualną zdradę, ani Milczanowski za próbę obalenia rządu.

Od czasu (fałszywie dziś rozumianej) „grubiej kreski” Mazowieckiego w Polsce rozlicza się polityków przy urnach, a nie w sądach. To sprzyja stabilizacji systemu w kraju gorących sporów politycznych, ale ma wysoką cenę: nie odstrasza od łamania prawa, a nawet od łamania konstytucji, tej oficjalnej, którą uchwalono w 1997 r.

Wybory w Polsce mogą być nierówne, naciągane, przeprowadzone z naruszeniem konstytucji, ale mają to być wybory, które również opozycja uzna za wybory. Aby to było możliwe, opozycja musi istnieć i mieć środki do działania. Można ją oszukać, wodzić za nos przy ordynacji wyborczej, można przejmować urzędy zajmujące się wyborami – ale nie wolno odebrać opozycji pieniędzy. To jeden z artykułów naszej niepisanej Konstytucji.

Kolejny jej artykuł mógłby brzmieć: mniej ważna od litery prawa jest litera porozumienia. Można łamać prawo, a nawet konstytucję – jeśli się przy tym nie łamie podstawowej zgody elit politycznych, która każdej stronie sporu zapewnia minimum komfortu i przewidywalności. Śmiem twierdzić, że sędzia Wojciech Łączewski, nie wiedząc o tym podstawowym konsensusie, przekroczył czerwoną linię, skazując Mariusza Kamińskiego i Macieja Wąsika na więzienie. Spowodowało to nie tylko kuriozalną amnestię prezydenta, ale i zemstę na samym Łączewskim.

Szkopuł polega na tym, że niepisanej konstytucji nie można przeczytać i że ludzie spoza establishmentu politycznego o niej nie wiedzą. Prawdopodobnie nawet ci, którzy ją tworzyli, nie są jej istnienia świadomi. W dodatku jest ona dość chwiejna i elastyczna. Nowelizacje? Po każdych wyborach parlamentarnych do nowego Sejmu trafia 20-30 proc. posłów, którzy zostali wybrani po raz pierwszy, często z list nowych ugrupowań, jak Ruch Palikota, Nowoczesna czy Kukiz’15. Na początku ich członkowie często naruszają te „zapisy” i tym samym po części je - no właśnie - nowelizują.

Istnienie niepisanej konstytucji samo w sobie nie jest niczym nagannym: takie nieformalne zasady istnieją w niektórych krajach i często są stabilniejsze niż pisane konstytucje. Widać to chociażby w Wielkiej Brytanii, która jej w ogóle nie ma. Widać też w Izraelu, choć tam polityków co rusz korci, by rozporządzeniami próbować zmieniać ustrój państwa.

Nie do gardeł

Nasz ustawa zasadnicza z 1997 r. to klasyczna liberalna konstytucja państwa centralistycznego z kilkoma organami, których celem jest kontrola i ograniczanie zapędów rządu i parlamentu, wymuszanie kompromisów oraz rozliczanie władzy. I tu jest problem: w sytuacji, w której jedna partia kontroluje niemal wszystkie organy kontrolne, one nie tylko przestają chronić opozycję przed samowolą rządzących, ale zarazem przestają chronić obywateli. Więcej: również ta tajemna, niepisana konstytucja ich nie chroni.

To wyjaśnia ostatni z paradoksów sprawowania władzy przez PiS. Dlaczego w październiku 2020 r. – mimo licznych ostrzeżeń – przekroczył on czerwoną linię w sprawie aborcji, likwidując kompromis, który był respektowany przez wszystkie obozy polityczne po 1993 r.? Najwyraźniej ten temat nie był przedmiotem owej niepisanej konstytucji albo z niej wypadł gdzieś po drodze między rokiem 1993 i 2020.

FUNDUSZ REZERWY PARTYJNEJ. JAK PIS RZĄDZI NASZYMI PIENIĘDZMI. Fundusze celowe, agencje i instytuty, namnożone przez Prawo i Sprawiedliwość, przejadają pieniądze przeznaczone na naszą przyszłość. Służą gaszeniu społecznych pożarów i bezpośrednio ludziom władzy >>>>

Właściwie dlaczego? Otóż dlatego, że nie stanowiła ona nieformalnej umowy między rządzącymi i obywatelami, lecz jedynie chroniła wspólny interes członków establishmentu politycznego, pragnącego ideowego rozejmu w tej kwestii. To bardzo sprzyja wszechobecnej w Polsce narracji o rzekomo wyobcowanych elitach politycznych, oderwanych od trosk prostych ludzi, ale jednocześnie chroni nas wszystkich przed siłowym wprowadzeniem dyktatury, bo ktoś uzna, że jego fundamentalizm ideowy jest prawem naturalnym, obowiązującym wszystkich.

Polska na szczęście nie jest Turcją z tradycjami puczu (choćby w 2017 r.) i wsadzania przeciwników politycznych do więzień, nie jest też Tajlandią, która otarła się o wojnę domową w 2014 r., ani tym bardziej Myanmarem. Polacy mimo wszystkich medialnych i politycznych pozorów nie są głęboko podzielonym społeczeństwem, gdzie dwa wrogie obozy mogą sobie – dosłownie – skoczyć do gardeł. Być może w nadchodzącej kampanii coś takiego się zdarzy, kiedy krewcy zwolennicy wymkną się spod kontroli liderów, ale na razie w niepisanej konstytucji mamy „zapis”, który mówi, że można upartyjnić policję i prokuraturę – ale partyjnych milicji i szwadronów śmierci zakładać nie wolno. Mimo że w ostatnich latach i PiS, i PO mogły posiłkować się przykładami ofiar, które poniosły śmierć z powodów politycznych, to wciąż Tusk i Kaczyński wolą zatrudnić (i drogo opłacać) prywatnych ochroniarzy, miast tworzyć partyjne (i tańsze) „oddziały samoobronny”.

Artykuł został zaktualizowany 30 maja.