Daleko od wielkiej polityki

ANNA MATEJA: - Dlaczego demokratyczny kraj potrzebuje samorządu lokalnego o jak największej samodzielności?

JERZY REGULSKI: - Bo jedynie samorząd może zagwarantować społecznościom lokalnym prawo do załatwiania swoich spraw własnymi siłami i na własną odpowiedzialność. Ma on jednak sens tylko wtedy, gdy są to społeczności obywatelskie, a więc takie, które potrafią samodzielnie decydować i zarządzać. W Polsce społeczeństwo obywatelskie jest wciąż w powijakach, biorąc pod uwagę, jak głębokie zmiany zaszły w ustroju państwa czy gospodarce. To nasze wielkie zaniedbanie, bo jeśli zamierza się przeprowadzać wielkie zmiany społeczne, które mają przeorać mentalność ludzi, współpraca ich autorów z organizacjami pozarządowymi jest nieodzowna. W tym m.in. upatruję przyczyn klęski reformy służby zdrowia rozpoczętej w 1999 r. - zabrakło partnera społecznego, np. organizacji młodych lekarzy (wszystkie organizacje lekarskie były wówczas przeciwne zmianom, bo reforma naruszała interesy wielu środowisk), która przekonywałaby ludzi, że warto podjąć to ryzyko. Społeczeństwo samo z siebie nigdy na zmiany się nie godzi, bo zmiana to niewiadoma, więc każdy "stan obecny" jest lepszy od tego, co ma przyjść.

- Siedemnaście lat to wciąż za mało?

- Prawo można zmienić nawet w trzy miesiące, tak jak to zrobiliśmy z ustawą o samorządzie terytorialnym z 1990 r., ale zmiana ludzkiej mentalności trwa przez pokolenia. Na dodatek żaden z dotychczasowych rządów nie podjął poważniejszego wysiłku, by społeczeństwo obywatelskie zbudować. Zwykle kończył na deklaracjach albo wręcz widział w trzecim sektorze konkurenta, a nie partnera.

Wszystkie rządy po 1989 r. mniej lub bardziej lekceważyły zadanie wyjaśniania społeczeństwu sensu reform państwa, sądząc, że decyzje podejmowane w gabinecie ministra wystarczą. A niby dlaczego ludzie mają popierać zmiany, których nie rozumieją? Wstyd powiedzieć, ale brak komunikacji władzy ze społeczeństwem jest nawykiem peerelowskim. Samorząd stał się ofiarą takiego nawyku - prawo o samorządzie mamy raczej niezłe, ale ludzie za mało z niego rozumieją i nie korzystają z możliwości, jakie im stworzono. Tymczasem dla demokracji wolny samorząd to kluczowa kwestia: wiele spraw publicznych znajduje się pod wyłączną odpowiedzialnością wójta czy burmistrza, którzy są autonomiczni, bo działają w oparciu o mandat lokalny. Dalej: władza lokalna ma osobowość prawną, więc może być właścicielem lub zaciągać kredyt na inwestycje. Uchwala własny budżet, przez co jest samodzielna finansowo. I na koniec, pracownik samorządu jest urzędnikiem komunalnym, nie podlega więc zależności służbowej wobec urzędników państwowych wyższego szczebla.

Świadomość hierarchiczna

Jaki potencjał tkwi w tak pomyślanym samorządzie, sprawdziliśmy już na początku lat 90. na przykładzie... inwestycji wodociągowych. W latach 80. do sieci wodociągowej podłączono 300 tys. domów, a w latach 90. - 2 mln 200 tys., czyli siedmiokrotnie więcej; kilometry położonych rur wydłużyły się 15 razy. Samorządy, po prostu, lepiej gospodarowały pieniędzmi, część pracy mieszkańcy wykonywali sami, otrzymując jedynie materiał. Gdy było to konieczne, samorządy mogły zaciągnąć kredyt.

- Dlaczego więc nie korzysta się z ich uprawnień z odpowiednim rozmachem, a decentralizacja państwa idzie opornie?

- Bo świadomość ludzi jest zdominowana myśleniem hierarchicznym. Poza tym i przed, i po 1989 r. administracja centralna i biurokracja mają w sobie naturalny opór przeciwko jakimkolwiek zmianom, szczególnie, jeśli miałyby one osłabić ich pozycję.

W PRL-u organizacja państwa opierała się na resortach, którym podlegały zjednoczenia przedsiębiorstw, te zaś obejmowały poszczególne zakłady pracy. Władza robiła wszystko, by ludzi związać z miejscem pracy, a nie zamieszkania: w zakładach była podstawowa komórka partyjna, decydująca o karierze, i branżowe związki zawodowe, rozdające talony na samochody czy przydziały na mieszkania.

- I nadal tkwimy w kolizji tych interesów?

- Jak najbardziej. Od momentu, kiedy wiosną 1990 r. Lech Wałęsa rozwiązał komitety obywatelskie - na życzenie "Solidarności" przecież, czyli związku zawodowego, który poczuł się zagrożony w swoich interesach - do dziś trwamy w konflikcie interesów między administracją patrzącą na społeczeństwo przez pryzmat resortów a samorządami, których celem istnienia jest zaspokajanie potrzeb wspólnot lokalnych. Jakie inne mogły być przyczyny odkładania reformy oświaty? Najważniejszym oponentem decentralizacji szkolnictwa był wszak Związek Nauczycielstwa Polskiego, bo wolał rozmawiać z ministrem, któremu przed reformą podlegały wszystkie szkoły, niż z wójtem czy burmistrzem. Jako partner do rozmowy z ministrem Związek miał przecież władzę w skali państwa, rozmawiając z wójtem - nie ma jej nawet na poziomie miasta czy gminy.

Także politycy wolą funkcjonować na zasadzie wykonywania poleceń służbowych zwierzchnika niż negocjowania z partnerami i samodzielnego podejmowania decyzji. Rząd Jerzego Buzka wprowadził województwa i powiaty, ale inspekcję sanitarną, jako służbę specjalistyczną, z tego podziału wykluczono. Za SLD z kolei, z gestii wojewodów wyłączono służbę weterynaryjną. W 1990 r. tworząc straż miejską, zamierzaliśmy zreformować policję. W następnej kolejności dzielnicowi i straż mieli stworzyć lokalną policję, przez co centralnej podlegałyby tylko służby specjalistyczne. Nie udało się, ale gdy wprowadzano reformę powiatową, pojawił się zapis, że policja lokalna ma być finansowana przez starostę, czyli powiaty, co dawało mu możliwość wglądu w to, co ona robi. Niestety, SLD się z tego wycofał i policja znów jest finansowana tylko centralnie, i takiej też władzy podlega.

- Ale może ten wieloletni brak zaufania do ludzi pracujących w samorządzie jest uzasadniony? Władze lokalne z reguły są silnie skupione na interesach swoich wspólnot, rzadko myślą w szerszej perspektywie.

- A na pewno muszą? Politycy ograniczają samorządy, bo dyktuje im to ich interes gospodarczy i polityczny - chodzi o pieniądze i stanowiska, które lepiej trzymać w podległych rządowi resortach niż oddać "terenowi". Jeżeli policja podlegałaby władzy lokalnej, minister spraw wewnętrznych i administracji, który teraz jest jej zwierzchnikiem, liczyłby się mniej. Właśnie dlatego w gestii ministra kultury, mimo reformy edukacji, zostały szkoły artystyczne, czyli, przekładając to na konkrety - ileś tysięcy etatów i pieniędzy do rozdania. To można byłoby zmienić, ale pod warunkiem, że ma się wizję państwa. A która z obecnych partii wie, jaką chce mieć Polskę za np. 10 lat?

- IV RP, jako tanie państwo!

- A co to znaczy: "tanie państwo"? Nie zastępujmy programu sloganami.

Skok na samorząd

- W lokalnej wspólnocie o wiele trudniej bezkarnie posługiwać się sloganami, a rozczarowanie do jakości "wielkiej polityki" jest powszechne. Sytuację, kiedy rządzący po raz kolejny próbują samorządy upolitycznić, lokalni działacze mogą wykorzystać, mówiąc wyborcom: "My nie uprawiamy demagogii, tylko robimy coś konkretnego".

- Tak się tylko łatwo mówi. Społeczność lokalna zawsze przegra w starciu z partią. Lokalny komitet to grono góra kilkuset osób, co prawda dobrej woli i zjednoczonych interesem bądź wizją, ale jednak amatorów politycznych, bez zaplecza. Tymczasem partia ma aparat, pieniądze, profesjonalistów. Co też ważne, ludzie aktywni bez trudu dostrzegą szansę osiągnięcia celów, właśnie w przystąpieniu właśnie do partii.

I nic w tym złego, tyle że w jaki sposób sprawy gminy X, która zastanawia się, czy wybudować u siebie fabrykę, czy też zachować charakter ekologiczny, przekłada się na cele PiS, PO, SLD czy LPR? W żaden: ogólnokrajowa partia żyje czym innym. Dlatego właśnie uważam tzw. blokowanie list, jakie przewidują najnowsze zmiany w ordynacji samorządowej, za nieszczęście: wszystkie spory obserwowane dotychczas w parlamencie zobaczymy w województwie i powiecie. Przecież wspólne pójście do wyborów nie musi przełożyć się na wspólne rządy. To jest tylko "skok na kasę", by zdobyć jak najwięcej mandatów. Targi rozpoczną się później.

- Gdzie przebiega granica między partyjnością a samorządnością? W którym momencie partie powinny sobie powiedzieć "dość"?

- Kiedy chodzi o interes lokalny, a nie państwa. Wybór drogi do remontu nie jest interesem państwa, bo ono powinno zająć się np. zabezpieczeniem budowy sieci autostrad, ochroną regionów przyrodniczo cennych czy gospodarką wodną chroniącą przed klęskami żywiołowymi.

- Ale premier Kazimierz Marcinkiewicz interesował się zakopiańskim sporem o użytkowanie działek na stoku, na którym działał wyciąg narciarski.

- Przecież to był absurd! Premier powinien zajmować się sprawą wojsk w Iraku, a nie stokiem w Zakopanem, bo inaczej będzie ingerował w sprawy, co do których nie ma świadomości rzeczy czy możliwości rozwiązania. Podobnie minister edukacji nie jest partnerem do rozmowy o utrzymaniu "małej szkoły" gdzieś na prowincji, a Roman Giertych ma już takie błędy na sumieniu. Granica między interesem państwa a samorządu jest ustawicznie zacierana, bo nawet lokalne sprawy wykorzystuje się pod kątem marketingu politycznego. To psuje państwo, bo w tym organizmie każdy powinien zajmować się tym, do czego jest powołany i za co jest odpowiedzialny.

Z kolei prawo o samorządach psują nieprzemyślane decyzje, np. ta z 2002 r. wprowadzająca bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta. Zrobiono to tak szybko, że posłowie odrzucili wszystkie opinie ekspertów tłumaczących, że jeśli ma to mieć sens, musi pociągnąć zmianę ustroju gminy. Bo jak inaczej pogodzić bezpośrednie wybory wójta, burmistrza i prezydenta z zapisem, że rada gminy wyznacza ich kierunki pracy? Jeśli są wybierani bezpośrednio, rada nie może wpływać na to, co robią. Pół biedy, jeżeli np. wójt i rada współpracują; jeżeli nie - mamy pat. Albo taką sytuację jak w Piotrkowie, gdzie prezydent rządził miastem z więzienia, a rada nie mogła go odwołać ze stanowiska, bo pochodził z bezpośredniej elekcji. Rada nie ma nad nimi żadnej kontroli, mimo że podejmują decyzje w sprawach indywidualnych, np. przydzielają koncesje i zezwolenia na budowę, obsadzają stanowiska.

- Kim są wójt, burmistrz czy prezydent - politykami czy urzędnikami?

- To podstawowy problem. Skoro pochodzą z wyborów bezpośrednich, w których większe znaczenie ma zaufanie wzbudzane u wyborców niż kwalifikacje, powinni być lokalnymi liderami politycznymi, bo urzędnicy pochodzą z konkursów bądź nominacji. W takiej sytuacji nie powinni jednak mieć prawa podejmowania decyzji indywidualnych, bo powstaje za duże ryzyko, że jako politycy będą działali niezgodnie z prawem. Przerabialiśmy to już przy okazji "marszów równości", kiedy okazywało się, że zgoda na ich organizację zależała od światopoglądu prezydenta miasta. Tymczasem jego poglądy w ogóle nie powinny nas obchodzić, bo decyzja o manifestacji ma być wydana zgodnie z prawem, a manifestować ma prawo każdy. Może następnego dnia zakażą manifestowania przeciwko prezydentowi?

- A kim jest wojewoda?

- Przede wszystkim przedstawicielem rządu w terenie, pilnującym interesów państwa (czy polityka władz lokalnych jest zgodna z prawem i potrzebami państwa), a nie lokalnym liderem politycznym - to zadanie dla marszałka sejmiku wojewódzkiego. Jeśli to ma działać, wojewoda musi być ciągle dyspozycyjny: przenosić się z miejsca na miejsce, by nie mieć cienia szansy na zadomowienie się w lokalnych układach. Od początku jednak wszystko układa się nie tak. Najpierw okazało się, że wojewodami zostawali liderzy najsilniejszych na danym terenie partii, więc premier i tak nie miał swoich ludzi w terenie. Potem "kukułcze jajo" podrzucił minister Marek Pol, który w 1997 r. stwierdził, że wojewoda jest urzędnikiem politycznym i ma składać dymisję z premierem (chciał go w ten sposób silniej związać z rządem). Tymczasem wojewoda powinien być apolitycznym i profesjonalnym urzędnikiem, który służy każdemu premierowi.

Centra na peryferiach

- Jaka jest Polska powiatowa? Niska frekwencja podczas wyborów lokalnych może świadczyć o raczej mizernym przejęciu się ideą samorządzenia.

- Co jednak nie znaczy, że ludzie dadzą sobie odebrać samorządy na rzecz partii. Problem z samorządami tkwi gdzie indziej - mamy zakodowaną, mentalnie, hierarchiczną zależność jednostek, np. starosta w powszechnym mniemaniu jest ważniejszy od wójta. A to nieprawda! Zgodnie z zasadą subsydiarności, powiat jest pomocniczy dla gminy, a oba związki są zobowiązane zaspokajać podstawowe potrzeby ludności. Powiat powinien więc zajmować się tym, z czym gmina ze względu na swoją skalę nie jest w stanie sobie poradzić.

Wzmacnianie wspólnot lokalnych to proces historyczny, tak jak z drugiej strony - globalizacja. I nie ma co z tym walczyć - samorządność i decentralizacja będą postępować niezależnie od woli rządzących. Świetnie widać to na przykładzie tanich linii lotniczych - jeszcze nie tak dawno do wielkich miast Europy można się było dostać wyłącznie przez Warszawę, teraz Londyn, Frankfurt czy Madryt są dostępne z Gdańska czy Rzeszowa. Ludzie włączają się w globalny rynek pracy, wymiany usług i myśli głównie dzięki aktywności swojego samorządu lokalnego.

- I nierzadko tej lokalnej perspektywy nie tracą - wracają przecież do lokalnych wspólnot, a nie do wielkich miast.

- Bo w zglobalizowanym świecie pojęcia centrum i peryferii tracą utarte znaczenia. Decentralizacja jest faktem i będzie postępować niezależnie od tego, czy polscy rządzący się z tym pogodzą, czy będą stawiać opory. Tyle że hamowanie marnuje ogromny ludzki i ekonomiczny potencjał, a Polska prawie zawsze wykazuje niesłychaną zdolność do przeszkadzania w rozwoju. Przez biurokrację, nieufność, podtrzymywanie złudnego przekonania, że kto ma władzę, ten wie lepiej.

Prof. JERZY REGULSKI (ur. 1924) jest ekonomistą. Był członkiem Komitetu Obywatelskiego przy Lechu Wałęsie (1988-90), współprzewodniczącym zespołu ds. reformy samorządu terytorialnego podczas Okrągłego Stołu, pełnomocnikiem rządu ds. reformy samorządu terytorialnego (1989-91), przewodniczącym Rady ds. Reform Ustrojowych Państwa (1998-99). Obecnie jest prezesem Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej. Ostatnio wydał książkę "Samorządna Polska" (wyd. Rosner i Wspólnicy, Warszawa 2005).