Migracyjny ping-pong. O co chodzi w sporze Polski i Niemiec?

Po długim okresie zwlekania rząd Donalda Tuska uległ opinii publicznej i postanowił wprowadzić wyrywkowe kontrole graniczne. Okazał się tym samym bezradny wobec narracji o podrzucaniu Polsce tysięcy nielegalnych migrantów, choć miała ona niewiele wspólnego z rzeczywistością. Wygląda raczej na to, że przypadki podsyłania nam ludzi, którzy trafili do Niemiec poprzez inne niż Polska państwa, były co najwyżej incydentalne.

Istnieje kilka argumentów na rzecz tej tezy. Po pierwsze, jest rzeczą naturalną, że skoro migranci są łapani na pograniczu polsko-niemieckim, to z dużym prawdopodobieństwem dotarli do Niemiec poprzez nasz kraj. Berlin wprowadził kontrole na wszystkich swoich przejściach, więc nie ma żadnego rozsądnego powodu, by tamtejsze służby prowadziły skomplikowaną operację logistyczną, łapiąc migrantów np. przy swej granicy z Czechami, a potem odsyłając ich na naszą. Nawet spiskowa teoria powinna mieć swoją wewnętrzną logikę.

Polska na mapie migranta

Pamiętajmy też, że przez Polskę przebiega ważny szlak migracyjny, stworzony w 2021 r. na potrzeby wojny hybrydowej, prowadzonej z Polską przez reżimy Łukaszenki i Putina. Od tamtej pory tysiące migrantów próbują przedostać się przez granicę polsko-białoruską, a ich celem są nasi zachodni sąsiedzi. Potwierdzają to dane zarówno niemieckiej, jak i polskiej policji.

Nasze władze niespecjalnie były więc zmartwione, jeśli komuś udawało się przekroczyć graniczną barierę na Podlasiu. Kurierzy transportowali takie osoby prosto do Niemiec, aby tam mogły złożyć wniosek o azyl – w ten sposób pozbywaliśmy się kłopotu. Gdy rząd niemiecki decydował w październiku 2023 r. o wprowadzeniu kontroli na własnych przejściach, podkreślał, że jedynym powodem są nieszczelne granice zewnętrzne Unii Europejskiej. 

O ile więc ostatnie działania Warszawy uniemożliwiają wjazd do Polski nielegalnych imigrantów, gdyby ktoś chciał nam ich przekierować „z głębi” Niemiec, to nie zablokują zawracanych przez niemiecką straż ludzi, którzy do RFN dotarli, przedostając się wcześniej przez naszą granicę z Białorusią. Tym samym, wbrew powszechnej opinii, wprowadzenie kontroli na polskiej granicy z Niemcami nie będzie oznaczać, że przestaniemy odbierać nielegalnych migrantów od strony zachodniej. Nadal musimy to robić.

Obowiązkiem Polski pozostanie też odbieranie od służb niemieckich osób, które złożyły wniosek azylowy w Polsce, ale nie czekając na decyzję naszych władz, zdecydowały się wyjechać do Niemiec. Takie sytuacje reguluje tzw. procedura dublińska, w ramach której w 2024 r. odesłano do Polski kilkaset osób, a wobec wielu innych toczą się postępowania.

Naturalnie ludzie, którzy marzą o życiu w Niemczech, w zdecydowanej większości nie trafią do zamkniętych ośrodków po polskiej stronie. Zostaną wypuszczeni po rejestracji i zapewne powtórzą swe próby. Na to wskazuje dotychczasowa praktyka, w tym relacje mieszkańców przygranicznych miejscowości, którzy obserwują wciąż te same osoby, do skutku starające się przedostać do Niemiec.

Spora ich grupa może jednak zostać na dłużej w Polsce, co będzie rodzić coraz większe wyzwania. Jeśli nie otrzymają u nas azylu lub innej ochrony międzynarodowej, to w przypadku wielu z nich rozpocznie się procedura deportacji. Problem w tym, że Polska nie ma podpisanych umów o readmisji z wieloma państwami, skąd pochodzą migranci, lub są one trudne do realizacji z przyczyn organizacyjnych.

Readmisja i odmowa wjazdu do Niemiec

Co to wszystko oznacza? Mimo wprowadzenia kontroli przez nasz rząd, widok migrantów z egzotycznych dla Polski państw, przebywających w przygranicznych polskich miasteczkach, może stać się normą. Dopiero wtedy wielu Polaków uświadomi sobie, że naprawdę jesteśmy państwem granicznym UE, przez które przebiega ważny szlak przemytu ludzi – i ma to swoje poważne konsekwencje.

Konieczność odbioru osób, które do Niemiec dotarły przez Polskę, może oznaczać wzrost napięcia pomiędzy polską i niemiecką strażą graniczną, zwłaszcza jeśli miałaby do nas trafić osoba zatrzymana poza przejściem granicznym. W takim przypadku zastosowanie ma procedura readmisji; zgodnie z nią osoba, która wcześniej przebywała na terytorium Polski, musi do nas wrócić. Odbywa się to bez zbędnych formalności, wystarczy powiadomienie o zamiarze przekazania takiej osoby. Polska ma na to odpowiedzieć w ciągu 24 godzin; do 48 godzin powinno nastąpić samo przekazanie.

Kłopot w tym, że niemiecka straż graniczna zaczęła w pewnym momencie stosować inną taktykę. Nawet jeśli łapała migrantów już na terenie pasa przygranicznego Niemiec, traktowała ich tak, jakby do zdarzenia doszło bezpośrednio na przejściu granicznym. Dlaczego? Bo w przeciwieństwie do procedury odmowy wjazdu readmisja wymaga dowodów, że dana osoba rzeczywiście przebywała na terenie Polski. Konieczna jest też obecność polskich służb, co bywało naruszane przez stronę niemiecką, podrzucającą nocami migrantów na przystanki autobusowe na terenie Polski.

Wprowadzenie przez nasze władze kontroli granicznych oznacza, iż niemiecka straż coraz częściej napotyka na polskich funkcjonariuszy – ci zaś mają wytyczne, by nie przymykać oka na „żonglowanie” procedurami.

Kluczową kwestią jest ocena tego, co można uznać za dowód pobytu w Polsce. Dotychczas do tej roli służyły Niemcom jakiekolwiek „ślady” obecności migrantów w naszym kraju, w tym paragony z polskich sklepów czy też nieimienne bilety PKP. Polska straż zasadniczo akceptowała te wyjaśnienia, bo faktycznie prawdopodobieństwo, iż w niemieckim pasie granicznym, nawet rozumianym szeroko, znajdują się nielegalni migranci, którzy przybyli z innych państw niż Polska – jest niskie.

Poza tym nasi funkcjonariusze zakładali dotychczas dobrą wolę niemieckich strażników; skoro po polskiej stronie nie było kontroli, to straż funkcjonowała w rzeczywistości Strefy Schengen, gdzie naczelną zasadą jest swoboda przepływu ludzi.

Koniec z zaufaniem w strefie Schengen

Wprowadzenie obopólnych kontroli jest instytucjonalnym obniżeniem zaufania i bez wątpienia wpłynie na praktykę. Nie po to angażuje się dużą liczbę strażników granicznych, aby potem dawać wiarę w każdy „roboczy” dokument pokazany przez niemiecką straż, choćby anonimowy rachunek ze sklepu. Można raczej założyć, że działania polskich służb będą restrykcyjne, szczególnie że po niemieckiej stronie mamy do czynienia z konsekwentnie ostrym kursem, którego nie zmienił nawet wyrok sądu administracyjnego w Berlinie, uznający odsyłanie ludzi do Polski bez rozpatrzenia wniosku azylowego za nielegalną praktykę. 

W tej sytuacji zapewne nasi pogranicznicy nie pozostaną dłużni i będą teraz skrupulatnie weryfikować wszystkie dowody i poszlaki, zanim przyjmą zawróconego migranta. To zaś oznacza spory i coraz bardziej napiętą sytuację na granicy. A sytuacje z Osinowa Dolnego czy Gubina, gdzie w nocy niemieckie służby bez kontaktu z polską strażą próbowały „przepchnąć” przez most migranta, będą się zapewne powtarzać.

Z dużym prawdopodobieństwem czeka nas więc migracyjny ping-pong, gdzie w roli piłeczki wystąpią migranci, a paletek – służby graniczne. W efekcie na pasie między przejściami obu krajów już niedługo mogą pojawić się grupy ludzi, których status prawny będzie niejasny, a żadna ze stron nie będzie chciała ich wziąć do siebie. Zwłaszcza że oba państwa skutecznie ograniczyły możliwość składania wniosków azylowych.

Rządy Polski i Niemiec są skazane na migracyjną konfrontację. Można wręcz zakładać, że już niedługo obrazki, które oglądaliśmy w 2021 r. na naszej wschodniej granicy – zobaczymy na zachodniej, choć pewnie nie w aż tak skrajnej wersji. Oba państwa nie będą chętne do ustępstw, bo zdają sobie sprawę z tego, że prawicowa opozycja zarówno w Niemczech, jak i w Polsce buduje swój polityczny kapitał właśnie na temacie lęku przed imigracją.

Perspektywy rozwiązania problemu poprzez bilateralne rozmowy są nikłe. Bardziej prawdopodobne są scenariusze pesymistyczne, w tym dalsze pogłębianie erozji Strefy Schengen. Już dziś przecież kilkanaście państw stosuje tymczasowe kontrole, które są (nielegalnie) przedłużane.

Czy Europa jest zbyt atrakcyjna dla azylantów

Napięcia w relacjach polsko-niemieckich są naturalną konsekwencją znacznie szerszego problemu, jakim jest polityka azylowa Unii. W sytuacji, w której u bram Europy zjawiają się co roku tłumy niechcianych przez poszczególne kraje osób, a granice państw wewnątrz UE są zniesione, naturalną konsekwencją jest przerzucanie się migrantami niczym „gorącymi kartoflami”. Może to czasem łagodzić objawy, ale nie zwalczy przyczyn problemu.

Kwestii nadmiaru nielegalnych migrantów nie da się systemowo rozwiązać bez zaostrzenia polityki Unii Europejskiej. Liczba wniosków o azyl oscyluje co roku w UE w okolicach miliona (w 2024 r. było ich 912 tys.), z czego ochronę uzyskuje około połowa migrantów. Oznacza to, że co roku setki tysięcy ludzi osiedla się w poszczególnych państwach Unii – i już te liczby robią wrażenie.

Głównym problemem są jednak osoby, które azylu nie dostały. Zgodnie z prawem powinny opuścić teren UE, ale często tego nie robią. Na dodatek skuteczność przymusowych deportacji wynosi jedynie około 20 proc. To zaś rodzi poważne koszty społeczne i polityczne.

Co istotne, w przypadku wielu migrantów odmowa nadania im statusu uchodźcy jest niemal oczywista, bo pochodzą one z tzw. bezpiecznych państw. Dlaczego więc w ogóle składają wnioski? Ponieważ jest to atrakcyjny sposób „urządzenia się” w państwach Unii. Rozpoczęcie procedury azylowej pozwala na choćby czasową legalizację pobytu oraz opiekę poszczególnych państw. 

O ile bowiem kraje członkowskie UE mają swobodę decyzyjną dotyczącą migrantów ekonomicznych, o tyle w przypadku uchodźców prawo unijne nakłada na nie konkretne ograniczenia. 

Kluczowym obowiązkiem jest rozpatrzenie wniosku azylowego, który składa dana osoba, oraz opieka nad nią w czasie trwania procedury. Co więcej, korzystać z tego prawa mogą również osoby, którym udało się przekroczyć granicę z UE zupełnie nielegalnie.

Taki system wręcz zachęca do migracji. Nie trzeba przedzierać się pontonem przez Morze Śródziemne czy mokradła na Bugu, żeby dostać się na teren UE. Można w legalny sposób złożyć wniosek azylowy na granicy UE (choć akurat Polska czasowo to uniemożliwiła), a kraj graniczny powinien zgodnie z prawem zaopiekować się migrantem, choćby czasowo.

Co ważne, wielu przybyszy składa wnioski nie w pierwszym państwie, jak przewiduje prawo UE, ale w tym, które migrant uznaje za najbardziej atrakcyjne do życia. To właśnie z powodu migracji „wtórnych” krajem, który co roku przyjmuje najwięcej wniosków, są Niemcy, choć nie leżą na obrzeżach UE, ale w jej centrum. Gdy w końcu Berlin zaostrzył swą politykę migracyjną, jej skutki odczuła boleśnie Polska.

Gdy do miliona osób wnioskujących rocznie o azyl dodamy co najmniej drugie tyle migrantów ekonomicznych, uzyskamy skalę przypływu, która budzi niepokój w wielu państwach i społeczeństwach Unii, bo oznacza gigantyczne wyzwania w kwestii bezpieczeństwa i tożsamości Europy. 

Jak kontrolować fale uchodźców

Rozwiązaniem tego problemu może być zaostrzenie prawa azylowego, zbyt „hojnego” w obliczu aktualnej, gigantycznej presji migracyjnej. To jednak wymaga zawężenia interpretacji Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a przede wszystkim oznacza konieczność stworzenia nowego systemu składania wniosków o azyl – poza terenem UE.

Jednym z dyskutowanych pomysłów na eksternalizację polityki azylowej jest stworzenie specjalnych ośrodków unijnych w państwach trzecich, które otrzymywałyby fundusze za budowę i utrzymanie takich miejsc, a także dodatkowe wynagrodzenie, aby miały motywację do przyjmowania migrantów i robiły to na zasadach niekolidującym z etyką.

Taką politykę od lat prowadzi Australia, która przenosi osoby przybywające nielegalnie łodziami do ośrodków detencyjnych w Republice Nauru i na wyspie Manus (Papua-Nowa Gwinea). Wnioski azylowe są więc rozpatrywane poza Australią, a osoby uznane za uchodźców niekoniecznie otrzymują prawo pobytu w Australii, lecz są kierowane do krajów trzecich, posiadających umowy z Canberrą.

W UE również próbowano eksternalizacji polityki azylowej. Pierwowzorem była umowa z 2016 r., na mocy której migrantów z greckiej wyspy Lesbos przesyłano nie w głąb UE, ale do Turcji, w zamian płacąc Ankarze za utrzymanie obozów dla uchodźców. W ten sposób udało się radykalnie ograniczyć szlak migracyjny przez Turcję.

Innym punktem odniesienia jest umowa Włoch z Albanią z 2023 r. Choć stworzone tam dwa ośrodki stoją na razie puste (z uwagi na wyroki włoskiego sądu kwestionującego legalność takiego „outsourcingu”), to umowa stanowi pole doświadczalne dla umieszczenia poza Unią procedur azylowych.

Klimat dla takich rozwiązań jest sprzyjający. Prezydencję w UE przejęła z rąk Polski Dania, która ma dobre doświadczenia z zaostrzaniem polityki migracyjnej, i to samo chce zaproponować całej Wspólnocie. Już w 2021 r. kraj ten podpisał umowę z Rwandą, na mocy której będą tam mogły powstać ośrodki recepcyjne. I choć podobnie jak w przypadku umowy Włoch z Albanią, ta również napotyka na problemy prawne, to duński rząd jest zdeterminowany, by eksternalizację procedur azylowych uczynić głównym unijnym tematem swej prezydencji.

Podejście Danii jest popierane przez kanclerza Niemiec Friedricha Merza, ale duńskiej premier Matte Fredriksen (co ciekawe, reprezentującej socjaldemokrację) kibicuje coraz większa grupa państw UE. Z drugiej strony faktem jest również, że obecny lewicowy rząd Wielkiej Brytanii wstrzymał (podobną do duńskiej) umowę z Rwandą, zanim jeszcze weszła w życie. Negocjował ją jednak poprzedni, konserwatywny rząd brytyjski.

Polska strategia migracyjna przyjęta w 2024 r. jest przychylna rozwiązaniom preferowanym przez Danię. O ile więc na granicy polsko-niemieckiej toczyć się będzie tygodniami typowo polsko-polski spór o zastępcze tematy, to postulatem ponad podziałami powinno być wsparcie unijnej reformy. Od jej powodzenia zależy już nie tylko komfort odległych państw Morza Śródziemnego, ale też przyszłość Strefy Schengen i relacje polsko-niemieckie.