Sprzątanie po Ziobrze: jak rozwiązać spór o sądownictwo?

Historia polskiego sporu o sądownictwo trafi do podręczników ekonomii politycznej jako studium przypadku ilustrujące, jak nie prowadzić polityki publicznej. Może też być opisywana w podręcznikach historii jako proces, który zahamował rozwój Polski i uniemożliwił jej uzyskanie statusu regionalnego lidera.

Na drodze do którego to statusu ewidentnie się znajdujemy – i niemała w tym zasługa Kaczyńskiego i Morawieckiego. To oni po 2015 r. wyrwali elitę polityczną i wyborców z zaklętego kręgu myślenia o ojczyźnie jako „brzydkiej pannie bez posagu”, której horyzont ambicji ograniczać się powinien do sprawnego wydawania unijnych dotacji. Patriotycznej i bogoojczyźnianej retoryce liderów PiS towarzyszyły przecież działania modernizujące państwo, których symbolem stał się projekt CPK. Ekipa Tuska idzie tą drogą, różniąc się od poprzedników właściwie już tylko w kwestii tego, kto jest sędzią, a kto nie.

Ale spór o tę kwestię doprowadzić może do paraliżu państwa. Dlatego w sprawie sądownictwa polityka PiS była czymś gorszym niż zbrodnią – była kardynalnym błędem. W który brnie obecna władza, dewastując zaufanie do państwa nie gorzej niż poprzednicy i czyniąc wyjście z błędnego koła niemal niemożliwym.

Jarosław Kaczyński, wychowanek PRL-owskiego teoretyka prawa, prof. Stanisława Ehrlicha jest w poglądach na system prawny właściwie marksistą: wielokrotnie powtarzał, że prawo w Polsce jest tworem, nad treścią którego całkowitą kontrolę sprawują prawnicy dokonujący – ze względu na własne uwikłania w miniony system – jego wykładni w interesie grup nacisku, powstałych w trakcie transformacji gospodarczej.

Problem w tym, że nawet jeśli w latach 90. ta opinia zawierała część prawdy, to po pierwsze – tylko część, a po drugie – w drugiej dekadzie XXI w. jest w całości nieaktualna. W sądownictwie nastąpiła wymiana pokoleniowa, podczas której elita sędziowska zreprodukowała wprawdzie negatywne wzory zachowań, jednak nie zreprodukowała powiązań z tym, co Andrzej Zybertowicz (druga osoba, której poglądy w tych kwestiach mają wpływ na prezesa PiS) nazywał „antyrozwojowymi grupami interesów”. 

Polskie sądownictwo rzeczywiście traktować można jako przeszkodę na drodze do budowy sprawnego, silnego państwa i rozwoju gospodarki, ale z innych powodów.

„Blokerem” modernizacji są bowiem nie uwikłania personalne sędziów, lecz ich mentalność i specyficzna kultura korporacyjna. Opiera się ona – w największym skrócie – na biurokratycznym formalizmie, premiującym żonglerkę pojęciową ponad zdrowy rozsądek. Polski sędzia orzeka tak, jakby rozwiązywał kazus przed profesorem, a to, jaki skutek wywrze jego orzeczenie dla życia konkretnego człowieka, jest mu w zasadzie obojętne.

Przyczyny tego stanu rzeczy są złożone. Po części to kwestia modelu kształcenia sędziów – który, nota bene, stopniowo zmienia się na lepsze dzięki utworzeniu Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury; po części – np. „chowu wsobnego”, którego zwornikiem jest pozycja ustrojowa Krajowej Rady Sądownictwa i brak transparentnych procedur, w których wyłania ona kandydatów na sędziów.

Złożoność przyczyn wymaga złożoności recept, a przede wszystkim konsekwentnych działań, których efekty widoczne staną się nieprędko: rzecz niezwykle trudna do osiągnięcia w zmediatyzowanej demokracji, a wręcz niemożliwa, gdy do władzy dochodzi partia ożywiona duchem rewolucyjnym. Kaczyński potrzebował szybkich efektów. I święcie wierzył, że sądownictwo jako bastion postkomunizmu jest problemem przede wszystkim personalnym, zagrażającym rządom PiS. Postanowił więc zburzyć ten bastion poprzez radykalną wymianę kadrową, dając wolną rękę Zbigniewowi Ziobrze. Człowiekowi, którego sposób uprawiania polityki już raz – w 2007 r. – kosztował PiS utratę władzy i który już raz – w 2011 r. – Kaczyńskiego zdradził.

Nigdy się nie dowiemy, czy miał choć częściowo rację. Być może Trybunał Konstytucyjny, zdominowany przez wybranych w ostatniej chwili głosami PO sędziów pod przewodnictwem prof. Rzeplińskiego – autora koncepcji mówiącej, że obowiązkiem TK jest stać na straży równowagi budżetowej – zablokowałby np. 500 plus. Albo covidowe tarcze. Jednak nie zablokował, ponieważ Andrzej Duda nie zaprzysiągł sędziów wybranych w kończącej się kadencji Sejmu, a PiS wybrał innych. 

A gdy upłynęła kadencja Rzeplińskiego jako prezesa TK, uchwalono nową ustawę o Sadzie Najwyższym oraz nowelizacje ustaw o Krajowej Radzie Sądownictwa i o ustroju sądów powszechnych.

Problem z tymi ustawami nie polegał na tym, że były jednoznacznie sprzeczne z Konstytucją. Dwa artykuły ustawy zasadniczej, wokół których ogniskuje się spór, pozostawiają spore pole do interpretacji.

Pierwszy z nich, art. 187, w ustępie pierwszym w pkt 2) mówi, że Krajowa Rada Sądownictwa „składa się z 15 członków wybranych spośród sędziów”. Nie mówi, przez kogo ci sędziowie mają być wybrani, choć w pkt 3) tego samego przepisu dodaje, że ponadto w skład KRS wchodzi „4 członków wybranych przez Sejm spośród posłów oraz 2 członków wybranych przez Senat spośród senatorów”.

Łącząc jedno z drugim, większości prawników wychodziło do tej pory, że skoro w pkt 3) wskazane jest, że 6 członków KRS (niebędących sędziami) wybierają Sejm i Senat, a w pkt 2) mowa o 15 członkach (koniecznie sędziach), których wybiera nie-wiadomo-kto, to rozróżnienie nie może być przypadkowe. A skoro zarazem 15 członków musi być sędziami, no to... niech wybierają ich sędziowie.

Uzasadnienia tego rozwiązania polegają najczęściej na żonglowaniu pojęciami ogólnymi, takimi jak „niezależność sądów” (która miałaby być zagrożona, gdyby członków-sędziów wybierali politycy). Można z tym jednak polemizować: wybór sędziów TK przez polityków (od zawsze wybierał ich Sejm) nie ograniczał ich niezależności. Kiedy przechodzimy do rozważań, czy jakieś rozwiązanie ustawowe jest zgodne z kategoriami tak ogólnymi jak „niezależność sądów”, wkraczamy w obszar rozważań filozoficznych, nie prawnych.

Podobnie rzecz ma się z drugim kluczowym dla „wojny o sądy” przepisem Konstytucji, czyli art. 179. Zgodnie z nim „Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa”. Co ma tu być decydujące? Według jednych wola KRS, którą prezydent „jak notariusz” powinien zaprotokołować, według innych głowa państwa ma swobodę, ale ograniczoną (albo i nie). 

Zależy, jak dokonamy „interpretacji konstytucyjnego modelu relacji między głową państwa a władzą sądowniczą, wyznaczonego przez zasady: demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), podziału i równowagi władz (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), odrębności i niezależności sądów od innych władz (art. 173 Konstytucji RP) oraz przez zasadę niezależności sądów i niezawisłości sędziów (art. 178 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), stanowiącą gwarancję prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), które jest fundamentem demokratycznego państwa prawnego” (cytat z jednej z opinii prawnych).

I jako obywatel, i jako praktykujący prawnik, który już nie raz zupełnie różne wyroki w bardzo podobnych sprawach widział, powiem tylko, że konia z rzędem temu, kto uważa, że w kwestii wykładni art. 179 możliwa jest tylko jedna interpretacja. Możliwych jest wiele – i co więcej, każda ma charakter polityczny.

Istota sporu sprowadza się więc do tego, kto ma tej wykładni dokonać.

Równowaga pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą nie musi być pobożnym życzeniem. Tam, gdzie ją w jakimś stopniu osiągnięto, czyli w „skonsolidowanych demokracjach” Europy Zachodniej, powstała w burzliwym procesie, mającym początek w XIX-wiecznej walce o ograniczenie praw monarchy konstytucją.

To wtedy słabe jeszcze politycznie mieszczaństwo weszło w sojusz z warstwą państwowych urzędników i wolnych zawodów. Których rola stopniowo rosła (nawiasem: tam, gdzie mieszczaństwo było silne i od razu ucięło królowi głowę – we Francji – rola prawników pozostaje bardziej ograniczona, czego przejawem brak sądownictwa konstytucyjnego). A po drodze była jeszcze II wojna i doświadczenia związane z przejęciem władzy przez dyktatorów.

Long story short: na Zachodzie politycy i prawnicy zgodzili się, że ci drudzy mogą stawiać pierwszym pewne granice co do treści i sposobu realizowania polityki. W sposób sformalizowany – przez sądy konstytucyjne – i mniej sformalizowany, przez wykładnię przepisów, dokonywaną przez sędziów.

Bowiem sędziowie stosując prawo, jednocześnie je współtworzą. Od zjawiska tego nie da się uciec (co system anglosaskiego common law uznaje wprost), a demokracje zachodnie uczyniły z niego siłę: prawo ustanowione przez polityków i „przefiltrowane” przez poglądy i postawy sędziów jest odbierane przez społeczeństwo jako bardziej sprawiedliwe (więc lepiej legitymizuje władzę polityczną), ale też jest bardziej skuteczne i elastycznie reaguje na zmiany społeczne.

Taka jest istota kompromisu, tworzącego realną równowagę władz: politycy gwarantują prawnikom szeroki, ale określony zakres autonomii, w obrębie którego „prawo w działaniu” zmieniać może prawo stanowione, zaś prawnicy powstrzymują się od działań, które torpedowałyby kierunki polityki publicznej, wytyczone w prawie stanowionym przez elitę polityczną. Granice kompromisu bywają przesuwane, jednak dopóki istnieje zgoda obu elit co do tego, jaki zakres ich działania jest wzajemnie akceptowalny, dopóty system prawno-polityczny działa stabilnie.

Prawdziwym źródłem tego kompromisu nie jest jednak taki czy inny zapis prawny, lecz pewna spójność przekonań obu elit, wspólne rozumienie racji stanu. A także – dość powszechny w Europie – wpływ władzy politycznej na obsadę stanowisk sędziowskich.

Wszystkich tych rzeczy nie było w Polsce po 1989 r. Była natomiast elita sędziowska, która w wyniku transformacji uzyskała stopień niezależności od polityków idący dalej niż w większości krajów zachodnich, a zarazem nie dzieliła z tymi politykami zapatrywań na funkcjonowanie państwa i demokracji.

Status polskich sędziów jest bowiem pochodną tego, że przy Okrągłym Stole przedstawiciele Solidarności (wśród nich bracia Kaczyńscy) wynegocjowali całkowitą autonomię sądownictwa od partii (czego przejawem stała się pozycja KRS i sposób wyłaniania jej składu), zakładali bowiem, że pierwsze lata transformacji przebiegać będą pod rządami PZPR. Sytuacja uległa zmianie kilka miesięcy później, ale pozycja ustrojowa prawników została.

I dlatego w Polsce prawnicy uważają, że są od pilnowania polityków, bez żadnych wobec nich zobowiązań – poza tymi, które ewentualnie sami wyczytają w konstytucji. Przekonanie to stosunkowo najsłabiej dochodziło do głosu w Trybunale Konstytucyjnym, który w większości orzeczeń poszukiwał jednak równowagi pomiędzy celami politycznymi a tym, co uważał za nienaruszalne wartości (może dlatego, że jego skład wybierali jednak politycy).

Prawdziwy stosunek prawników do polityków widać w sądownictwie powszechnym. W którym – jak mawiają praktycy sądowi – najważniejszym kryterium obowiązywania jakiejś normy prawnej (ustanowionej przez władzę polityczną) jest to, czy się w danym sądzie „przyjęła”. „Nie przyjęła się” np. lustracja w Sądzie Najwyższym (zablokowana orzeczeniem Izby Karnej z 5 października 2000 r., dokonującym takiej wykładni ustawy, że nikt nie mógł zostać uznany za agenta – co nota bene jest dla prezesa PiS jednym z dowodów na prawdziwość jego teorii), ale „nie przyjęły się” również posiedzenia wstępne, wprowadzone nowelą k.p.c. z 2019 r. Sędziowie byli przyzwyczajeni do starego modelu procedowania i uznali, że nie będą ich robić.

Na Zachodzie prawnicy i politycy to grupy odrębne, ale dysponujące wspólnym kodem, pozwalającym podobnie patrzeć na państwo i swoje w nim funkcje. W Polsce to dwa światy – i te światy zderzyły się ze sobą w wyniku deform Zbigniewa Ziobry.

Problem z ustawami sądowymi z 2017 r. nie polegał bowiem na tym, że przewidziany w nich sposób wyboru KRS (a następnie wyłaniania przez nią kandydatów na sędziów) był jednoznacznie sprzeczny z konstytucją, lecz że sposób ich procedowania oznaczał, że zamiarem ministra sprawiedliwości jest pozbawić całkowicie elitę prawniczą wpływu na interpretację prawa.

Ustawy uchwalono przy sprzeciwie obywateli i właściwie całego środowiska prawniczego; głosami jednej opcji politycznej. Opcja ta następnie obsadziła stanowiska w KRS kandydatami, co do których zachodziło uzasadnione przypuszczenie, że będą wobec polityków dyspozycyjni. Tak utworzona KRS wskazała kandydatów na sędziów do nowych izb Sądu Najwyższego, zaś pochodzący z tej samej opcji politycznej prezydent ich nominacje podpisał.

Sensem tych zmian było podporządkowanie Sądu Najwyższego politykom. Oznaczało to fundamentalną zmianę ustrojową (choć wprowadzaną tylnymi drzwiami). Co charakterystyczne: środowisko prawnicze kontestuje te ustawy nie w imię obrony zasady równowagi władz, lecz w imię formalistycznych pretensji, opartych na wąskiej interpretacji art. 187 Konstytucji. 

Opór wobec deform Ziobry był powszechny. Część sędziów odmawiała stosowania przepisów, uznanych przez nich za niekonstytucyjne. Spotykały ich za to szykany, realizowane za pośrednictwem nowej Izby Dyscyplinarnej SN (np. zawieszenie w pełnieniu obowiązków) oraz seanse nienawiści, jakie urządzała TVP Jacka Kurskiego. Te ostatnie szczególnie dotknęły Waldemara Żurka, brutalnie zaatakowanego z wykorzystaniem byłej żony, oskarżającej go (fałszywie) o niepłacenie alimentów.

Większość protestowała biernie, a z czasem oportunistycznie się przystosowała. Niemal nikt nie chciał podpisywać list poparcia dla kandydatów do nowej KRS, ale też niewielu głośno kontestowało jej istnienie. W szczególnej sytuacji znaleźli się natomiast ci, którzy po 2018 r. postanowili zostać sędziami: uczestnictwo w rozpisywanych przez neo-KRS konkursach było de facto uznaniem jej istnienia – i jej prawa do nominowania sędziów. Liderzy opozycji wzywali do bojkotu, ale odzew był nikły.

Od roku 2018 w Polsce przybyło ok. 2500 nowych sędziów. Część to ludzie, których nominacje były jednoznacznie polityczne (np. sędziowie Izby Dyscyplinarnej SN), część budzi wątpliwości (niektóre awanse z sądów niższego szczebla, zwłaszcza do apelacyjnych w Warszawie). Najwięcej było jednak młodych absolwentów KSSiP, przygotowujących się już do zostania sędziami.

W 2017 i 2018 r. minister Ziobro zrezygnował z szukania sojuszników w sądownictwie i narzucił nowe rozwiązania siłą. Ministrowie Bodnar i Żurek zrobili coś podobnego, ignorując istnienie dużej, stanowiącej blisko 25 proc. wszystkich, grupy sędziów powołanych przez neo-KRS. Dominujące dziś w resorcie środowisko stowarzyszenia „Iustitia” domagało się powrotu do przeszłości: uznania neo-KRS za nieistniejącą, a jej powołań sędziowskich za nieważne. W drodze „pragmatycznego wyjątku” w mocy utrzymać miano nominacje dla absolwentów KSSiP.

Co z setkami tysięcy wyroków wydanych przez neo-sędziów? W tej kwestii środowisko „Iustitii” zastosowało szantaż: w sądach wyższych instancji zaczęło uchylać prawidłowo wydane wyroki jedynie z uwagi na to, że w ich wydaniu uczestniczył neo-sędzia. Jednocześnie rozpętano kampanię stygmatyzowania neo-sędziów, wrzucając wszystkich do jednego worka niemal jako „żołnierzy Ziobry”.

Nie sposób oprzeć się wrażeniu, że liderzy „Iustitii” odgrywają się na części środowiska za niewystarczające poparcie ich nieugiętej postawy w latach 2018-2023. Ale może jest coś więcej. Mówimy przecież o sędziach starszego pokolenia, w większości „pałacowych”, czyli zajmujących wysokie stanowiska w wymiarze sprawiedliwości, delegowanych do ministerstwa: o sędziowskiej „górze”.

Oportuniści, którzy siedzieli cicho w latach ziobrowszczyzny (lub zostawali wtedy sędziami), to ludzie młodsi od nich, w większości „sędziowie liniowi”, orzekający w sądach I instancji. Bez komfortu, pod presją rosnących z dnia na dzień referatów, pozbawieni pomocy asystentów. Ten konflikt ma również wymiar pokoleniowy, w którym „starzy” próbują podporządkować sobie „młodych”.

Jedyne sensowne rozwiązanie, pozwalające przeciąć gordyjski węzeł (suflowane zresztą pośrednio przez Komisję Wenecką i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE) polegać by musiało na uznaniu, że wadliwy sposób powołania neo-KRS nie czyni jej nieistniejącą. Jej nominacje są ważne, wyroki wydane przez nominowanych przez nią sędziów pozostają w mocy, a oni sami są sędziami. Wobec tych, którzy wykazali się dyspozycyjnością polityczną, należy podjąć środki dyscyplinarne, do usunięcia z zawodu włącznie – ale usunięcia, nie skutkującego nieważnością wydanych przez nich wyroków.

Rozwiązaniem tym nie jest zainteresowana żadna strona. PiS, uskrzydlony zwycięstwem Karola Nawrockiego, liczy, że wróci do rządów i przechyli ostatecznie szalę równowagi władz na korzyść polityków (bez pytania, co to będzie, gdy politycy u władzy się zmienią). Ludzie „Iustitii” wierzą w upokorzenie wszystkich, którzy choćby milcząco Ziobrę wsparli, i odzyskanie kontroli sędziowskich elit zarówno nad sędziowskim demosem, jak i nad politykami. 

Donaldowi Tuskowi sędziowska wojna, prowadzona cudzymi rękami, pozwala z jednej strony zrzucać z siebie odpowiedzialność za chaos, a z drugiej – odróżniać się od PiS-u i mobilizować zwolenników.

Równowagi władz w znaczeniu takim, w jakim ukształtowała się w krajach Zachodu, nie ma i nie będzie.