Pewniej i równiej

Sto lat temu twierdzenie, że państwo odpowiada za godne warunki życia obywatela, było marzeniem intelektualistów, wypisanym na sztandarach postępowych ruchów lewicowych w Europie Zachodniej. W 1901 r. Winston Churchill pisał w liście do czołowego polityka konserwatystów, komentując warunki życia obywateli brytyjskich: "Widzę mało powodów do chwały dla imperium, które włada [morskimi] falami, a niezdolne jest spłukać wody w kanałach miejskich".

Kiedy na gruzach drugiej wojny światowej budowano powszechne systemy opiekuńczości wydawało się, że inżynieria społeczna i redystrybucja dochodów położy kres bolączkom społecznym. Pięciu plagom trapiącym społeczeństwo brytyjskie: niedostatkowi, chorobom, nędzy, niewiedzy i bezczynności, miał według sir Williama Beveridge'a - socjaldemokraty, zaradzić powszechny system ubezpieczeń społecznych o bezprecedensowym w historii zakresie. Państwo wzięło na swoje barki odpowiedzialność za tzw. market failures, czyli sfery życia publicznego, których funkcjonowania rynek nie może zapewnić lub robił to, zdaniem lewicowych polityków, wadliwie.

Zdaniem architektów powojennych welfare states, rynek nie potrafi stworzyć wartości spajających tkankę społeczną, a pojęcia obywatelskości, patriotyzmu czy dziedzictwa narodowego nie mają wymiernej ceny. Społeczeństwa trzeba "nauczyć" demokracji, aby nie wpadły w pułapkę totalitaryzmów, jak stało się to wcześniej z Niemcami czy Włochami. Nieregulowany rynek, powodujący kryzysy ekonomiczne, bankructwa i masowe zwolnienia, wymaga asekuracji. Najważniejszym argumentem przemawiającym za istnieniem państwa opiekuńczego była solidarność społeczna. Bezwzględny rynek rodzi nierówności i marginalizuje tych, którzy nie są w stanie konkurować z powodu fizyczno-psychicznych ograniczeń.

Koniec mitu welfare state

Powojenna koniunktura gospodarcza w państwach Europy Zachodniej sprzyjała organizacji opieki od kolebki po grób: od zasiłku macierzyńskiego przez świadczenia dla bezrobotnych, rodzinne, rodzicielskie, macierzyńskie, emerytalne, rentowe, do zasiłku pogrzebowego. Wysoki wzrost gospodarczy z nieustannym popytem na siłę roboczą pomógł sfinansować usługi państw opiekuńczych bez uszczerbku dla płynności budżetów społecznych. Inwestycje społeczne, finansowane z długu publicznego, miały być także receptą na pobudzanie koniunktury w czasie recesji. Ówczesne poglądy ekonomistów oddają słowa Johna Maynarda Keynesa, który pisał w "Ogólnej teorii zatrudnienia": "Gdyby Ministerstwo Skarbu napełniło stare butelki banknotami i następnie zakopało je głęboko pod ziemią w starych kopalniach, po czym pozwoliło prywatnym przedsiębiorstwom je wydobywać na bazie sprawdzonych zasad laissez-fairyzmu, (...) bezrobocie skończyłoby się i w rezultacie realny dochód obywateli byłby znacznie wyższy niż dzisiaj".

Czy transfery pieniężne w ramach polityki społecznej powinny być kierowane tylko do najbardziej potrzebujących czy też do wszystkich obywateli? Czy systemy usług społecznych, takich jak edukacja lub emerytury, powinny być własnością sektora publicznego czy prywatnego? Jaką część produktu krajowego brutto powinien zajmować budżet polityki społecznej?

Odpowiedzi na te pytania do dzisiaj decydują o specyfice europejskich państw opiekuńczych. Szwedzi, inaczej niż Brytyjczycy czy Francuzi, są skłonni płacić większe podatki i otrzymywać większą opiekę ze strony państwa. Niemcy wiążą świadczenia państwa ze statusem zatrudnienia, a Finowie czy Duńczycy stworzyli system, w którym opieka państwa przysługuje każdemu z tytułu obywatelstwa.

Kryzys naftowy z połowy lat 70., oprócz wyraźnego spadku koniunktury gospodarczej i wzrostu bezrobocia, przyniósł także zachwianie nadziei pokładanych w idei welfare state. Załamanie gospodarcze, a co za tym idzie rosnące bezrobocie i koszty funkcjonowania systemów ubezpieczeń społecznych, postawiło pod znakiem zapytania rozszerzanie interwencji państwa w sferze społecznej. Zakwestionowano warsztat ekonomiczny oparty na teorii Keynesa, skrytykowano niszczący wpływ państwa opiekuńczego na moralną tkankę społeczeństwa. W latach 80. państwa Europy Zachodniej zaczęły odchodzić od kosztownych programów społecznych.

Dylematy więźnia

Amerykański matematyk węgierskiego pochodzenia John von Neumann położył podstawy pod współczesną teorię gier z jej przypadkiem "dylematu więźnia". Chodzi o sytuację osoby planującej ucieczkę ze współlokatorem z celi zakładu karnego. Więzień stoi przed wyborem podjęcia współpracy w celu pomyślnego przeprowadzenia ucieczki lub wydania planów współwięźnia i w ten sposób uzyskania przedterminowego zwolnienia. Ponadto potencjalny uciekinier ma świadomość, że przed takim dylematem stoi również kamrat z celi, co oznacza, że trzeba się liczyć z konsekwencjami ewentualnej zdrady współwięźnia. Analiza tego przypadku, oparta na rachunku prawdopodobieństwa, prowadzi do szokującego wniosku, że więźniowi najbardziej opłaca się próbować wymanewrować partnera: nakłonić go do podjęcia planu ucieczki, a następnie zdradzić jego zamiary.

Jak to się ma do państwa opiekuńczego? Teoria wyboru publicznego przekłada tę anegdotyczną sytuację na mechanizmy funkcjonowania społeczeństwa. Dylemat więźnia pokazuje, dlaczego popularne w realnym socjalizmie hasło "od każdego według jego możliwości, każdemu według jego potrzeb" nijak przystawało do rzeczywistości. Przy centralnie sterowanej dystrybucji dóbr i przywilejów, obywatele zawyżają potrzeby i zaniżają możliwości, licząc na to, że inni poniosą dodatkowe wysiłki. W rezultacie, choć w interesie każdego obywatela leży pomnażanie bogactwa w społeczeństwie, zakłóca się mechanizmy jego tworzenia.

Dylemat więźnia odpowiedzialny jest za zjawisko tzw. pasażera na gapę. Pasażer jadący bez biletu liczy na to, że inni zapłacą za przejazd, co pozwoli przedsiębiorstwu transportowemu opłacić pracę kierowcy, eksploatację autobusu itd. Nieuczciwej postawie sprzyja rozpowszechniona logika myślenia: "po co płacić samemu, skoro inni też nie płacą?". Aspołeczne zachowania są czasami usprawiedliwiane "obiektywnym" powodem, np. "czemu mam ponosić koszty, skoro mnie nie stać, a inni zarabiają więcej?". Patologia społeczna oparta na dylemacie więźnia pojawia się na szczeblu grup społecznych, starających się uzyskać nieuzasadnione przywileje, oraz jednostek wykorzystujących pomoc państwa.

Praktyka pokazała, że w społeczeństwach Europy Zachodniej, korzystających z rozbudowanego aparatu opiekuńczego, pojawiły się negatywne symptomy tzw. dependancy culture, czyli kultury zależności od państwa. Uzyskiwanie nienależnych świadczeń przez pobieranie zasiłków dla bezrobotnych i ukrywanie dochodów płynących z nielegalnego zatrudnienia stało się normą. Znaki erozji etycznej tkanki społecznej można było obserwować w wyrozumiałym stosunku mediów i opinii publicznej do udowodnionych oszustw podatkowych niemieckiego tenisisty Borisa Beckera. Państwo, rozdające liczne przywileje i subsydia, nadaje sens istnienia grupom społecznym, które w imię interesu społecznego domagają się, aby reszta społeczeństwa ponosiła dodatkowe koszty. Dlaczego mamy zostać pozbawieni subsydiów, skoro jesteśmy grupą społecznie wrażliwą? - pytają zwolennicy interwencji państwa.

Według teorii wyboru publicznego rozwiązaniem dylematu więźnia jest ograniczenie funkcji państwa do niezbędnego minimum i pozbawienie sensu istnienia grup nacisku, nadużywających systemu polityki społecznej. W skali społeczeństwa postawy egoistyczne są bowiem zaraźliwe. Kumulują się, przynosząc straty najpierw jednostkom, a w dłuższej perspektywie powodując kryzys całej gospodarki.

Między "dzikim" kapitalizmem a socjalistyczną urawniłowką

Czy to znaczy, że państwo opiekuńcze nie ma racji bytu? Bynajmniej. Wrażliwość społeczna jest nieodłącznym elementem tożsamości europejskiej. Biblijny nakaz "kto ma dwa ubrania, niech da temu, który [nic] nie ma; kto ma jedzenie, niech uczyni podobnie", głęboko zakorzeniony w zbiorowej świadomości, daje przyzwolenie społeczne na aktywne działania państwa na polu społecznym, nawet za cenę mniejszej efektywności rozwiązań wolnorynkowych. Społeczeństwa europejskie, w przeciwieństwie do amerykańskiego, wskazują na państwo jako gwaranta wysokiej jakości usług społecznych. Wyjściem jest stworzenie struktur państwa minimalnie narażonych na zjawiska patologiczne.

Trzeba zmienić zadania i metody funkcjonowania agend państwowych, aby funkcjonowanie sektora prywatnego (źródła dochodów budżetu) było nie tyle ograniczone, co uzupełnione. Najpełniejsza reforma państwa opiekuńczego dokonuje się w Wielkiej Brytanii, w postaci programu Trzeciej Drogi, realizowanej od 1997 roku przez Partię Pracy Tony'ego Blaira.

W połowie lat 90. zerwano z grzechem pierworodnym poprzedniej epoki: polityką interwencjonizmu państwowego i klasowego postrzegania problemów społeczno-ekonomicznych. Odrzucono wizerunek chciwego biznesmena z cygarem w ustach, który "niemoralnie" dąży do maksymalizacji zysku, i altruistycznych związkowców działających w interesie wyzyskiwanych robotników. Kapitał reprezentowany przez wielkie firmy i korporacje jest źródłem cennych inwestycji, napędzających gospodarkę. Polityka makroekonomiczna, w tym odpowiedzialna polityka fiskalna oraz korzystny klimat dla przedsiębiorczości, wytwarzają dobrobyt i nowe miejsca pracy. Większe zatrudnienie zwiększa dochody budżetu z tytułu podatków dochodowych, które mogą być przeznaczone na cele społeczne.

Polityka społeczna musi być prowadzona w oparciu o konkretne cele i kryteria, przy zachowaniu dyscypliny finansowej. Zastosowanie tzw. rynków wewnętrznych ma eliminować marnotrawstwo środków, typowe dla sektora publicznego, gdzie urzędnicy wydają nie swoje (publiczne) pieniądze na cele nie dotyczące ich bezpośrednio (programy polityki społecznej). Chodzi tutaj o kontraktowanie usług społecznych podmiotom prywatnym, np. powierzanie obsługi bezrobotnych prywatnym instytucjom pośrednictwa pracy, działającym dla zysku i konkurującym o kontrakty.

Pomoc państwa w postaci świadczeń socjalnych powinna być warunkowa, np. zasiłki powinni otrzymywać bezrobotni aktywnie poszukujący zatrudnienia. Wreszcie trzeba wykorzystać potencjał opiekuńczości przez wykorzystanie instytucji społeczeństwa obywatelskiego w społecznościach lokalnych, sektorze organizacji pozarządowych. Np.: lokalne organizacje osób niepełnosprawnych i same osoby niepełnosprawne znają najlepiej potrzeby tej grupy społecznej. Powinny być dopuszczone do decydowania o rozdziale funduszy publicznych, oceny realizowanych programów, a nawet wdrażania rozwiązań.

Zmienia się obszar zainteresowania polityki społecznej. Dawniej państwu przypisywano rolę redystrybutora dochodów od bogatych właścicieli kapitału do klasy robotniczej. Jednak potrzebujący sytuują się pośród grup zagrożonych wykluczeniem społecznym: niepełnosprawnych, mniejszości etnicznych, osób starszych albo dyskryminowanych kobiet.

Oddzielnie, ale razem

Europejskie państwa opiekuńcze zmieniają się także dlatego, że dokonuje się proces bez precedensu w historii - powstaje ponadnarodowa instytucja, w wymiarze ekonomicznym zbudowana w oparciu o Jednolity Rynek. Swoboda przepływu osób i świadczenia usług pociąga za sobą integrację społecznych aspektów migracji pracowników, np. koordynację systemów zabezpieczenia społecznego czy systemu wzajemnego uznawania przez państwa unijne kwalifikacji zawodowych. Migracja zarobkowa nie może być przecież przyczyną utraty lub pomniejszenia należnych świadczeń lub prawa do świadczeń.

W latach 90. powstał EURES - europejska baza danych wolnych miejsc pracy oraz system pozwalający na wzajemne uznawanie przez państwa członkowskie kwalifikacji zawodowych. Unijne instrumenty w polityce społecznej powstają niejako "przy okazji". Regulacje społeczne mają ułatwić integrację gospodarczą, czyli funkcjonowanie Jednolitego Rynku.

Jak dotąd, UE nie ma wspólnej polityki społecznej w takim rozumieniu, jak mówimy o polityce rolnej czy rybackiej. To niemożliwe, aby w realnej perspektywie państwa członkowskie ujednoliciły wysokość i charakter świadczeń z ubezpieczenia społecznego oraz pomocy społecznej. Za bardzo różnią się poziomem bogactwa, strukturą systemów polityki społecznej i tradycji opiekuńczości. Można jednak pytać, czy istnieje wspólny mianownik fundamentalnych praw społecznych, który mógłby nadać wartość pojęciu "Europejska Przestrzeń Socjalna". Niezbędne minimum standardów socjalnych wyznaczają dyrektywy socjalne, dotyczące wybranych aspektów prawa pracy, niedyskryminacji w zatrudnieniu czy bezpieczeństwa i higieny pracy (państwa mają prawo wprowadzić wyższe standardy).

W 1997 r. na szczycie Rady Europejskiej w Luksemburgu powołano do życia forum współpracy, które nazwano Europejską Strategią Zatrudnienia. Członkowie UE postanowili koordynować politykę rynku pracy przez realizację wytyczanych corocznie na szczeblu wspólnotowym celów lub przez wymianę przykładów dobrej praktyki. Kilka lat później powołano do życia taką samą współpracę w dziedzinie walki z biedą i wykluczeniem społecznym. Reformy rynków pracy są finansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Struktury państw opiekuńczych zachowują tożsamość, ale ich działania są oceniane przez instytucje wspólnotowe oraz inne państwa członkowskie. Praktyka pokazuje, że ta luźna współpraca przynosi korzystne rezultaty.

Wnioski dla Polski

Czy państwo powinno dostarczać środków na lepsze zaspokojenie ludzkich potrzeb? Czy powinno wspierać wyrównanie dochodów i szans oraz gwarantować standard życia porównywalny z przeciętnymi zarobkami? Dylemat jest tylko teoretyczny. Problemy finansowe skazują Polskę na pomaganie najbardziej potrzebującym oraz kontrolowanie wydatków społecznych. Trudnym politycznie, ale koniecznym posunięciem jest wyrzeczenie się ambicji egalitarystycznych na rzecz stworzenia przejrzystego systemu usług społecznych. Powinno powstać państwo inwestycji społecznych, opierające się na aktywnej polityce rynku pracy, który skupia się na szkoleniach i programach reorientacji zawodowej, a nie biernym wypłacaniu zasiłków.

Polskie społeczeństwo obywatelskie jest w trakcie formowania się po okresie komunistycznym. Patologiczne zjawiska opisane na przykładzie dylematu więźnia przybierają postać wyjątkowo drastyczną. Upartyjnienie państwa, handel głosami, poszukiwanie nienależnych świadczeń i przywilejów, afery korupcyjne są konsekwencją istnienia szarej strefy między strukturami państwa i gospodarki. Dobroczynny skutek przyniesie unowocześnienie norm prawnych rządzących życiem społeczno-gospodarczym. Udział w Europejskiej Strategii Zatrudnienia posłuży w budowie zreformowanego państwa opiekuńczego.

Musimy pamiętać o specyfice polskiej sytuacji gospodarczej (recesja, restrukturyzacja), społecznej (stopa bezrobocia sięgająca 19 proc., w niektórych regionach 30 proc., rozwarstwienie społeczne) i politycznej (niestabilność polskiej sceny politycznej). Polska, przystępując do UE, włącza się do trwającej w łonie Konwentu Europejskiego debaty nad przyszłością Europejskiego Modelu Społecznego. Naszym naturalnym sojusznikiem wśród państw członkowskich jest Wielka Brytania, wstrzemięźliwie patrząca na możliwość dalszego uwspólnotowienia polityki społecznej, czyli przerzucenia kompetencji w sprawach społecznych ze szczebla państw na instytucje europejskie.

Europejskie państwa opiekuńcze wypracowywały swoje standardy przez dziesiątki lat w warunkach prosperity gospodarczej. Gdyby Polska zdecydowała się na jednorazowe zaadaptowanie rozwiązań, np. szwedzkiego państwa opiekuńczego, pogorszyłyby się finanse państwa, a kondycja sektora prywatnego stałaby się katastrofalna po koniecznym zwiększeniu świadczeń podatkowych i okołopodatkowych.

Lata ograniczonej suwerenności wykształciły w Polakach przekonanie, że struktury państwowości, także to, co nazywamy państwem opiekuńczym, jest obce przeciętnemu obywatelowi. Styl myślenia, że "ci na górze i tak kradną i oszukują" albo "tak przecież robią wszyscy", ma usprawiedliwiać naciąganie państwa na nienależne zasiłki i żądanie specjalnego traktowania. Wszyscy stajemy przed dylematem więźnia. Statystyki dotyczące marnotrawstwa pieniędzy publicznych pokazują, że Polacy nie wychodzą z tego dylematu zwycięsko. Wyjściem byłaby taka przebudowa struktur państwa, aby pomagano najbardziej potrzebującym, nikogo jednocześnie nie zwalniając z odpowiedzialności za swój los.
JAKUB WIŚNIEWSKI (ur. 1977) - starszy specjalista w UKIE w dziedzinie polityki społecznej. Współautor raportu UKIE "Członkostwo w UE - na jakich zasadach?" (2003).