Niewyśniony sen

Społeczeństwo amerykańskie jest coraz starsze, z wszystkimi tego konsekwencjami. Jest też coraz bardziej nierówne pod względem dochodów i poziomu życia. Politycy mają poważny orzech do zgryzienia, bowiem lekarstwo na ten stan rzeczy - progresywny system podatkowy - nie jest tak skuteczne w redystrybucji dochodów jak dawniej, kiedy stosunki gospodarcze nie miały charakteru globalnego i podniesienie stawek podatku dochodowego osób najlepiej zarabiających nie skutkowało ucieczką kapitału za granicę. Wniosek wydawałby się oczywisty: potrzebne są instrumenty osłonowe związane z szeroko rozumianą polityką społeczną. Jednak Amerykanom trudno jest zaakceptować tego rodzaju rozwiązania.

Zapomoga i próżniactwo

Kilka lat temu John Dixon z Uniwersytetu w Plymouth uszeregował kraje świata, badając, w jakim stopniu spełniają one minimalne standardy Międzynarodowej Organizacji Pracy (dotyczące m.in. długości urlopów wypoczynkowych, wysokości zasiłków dla bezrobotnych i warunków ich przyznawania). W pierwszej "lidze" znalazły się takie kraje jak Dania, Francja, Szwecja i Niemcy, gdzie pracuje się bezpiecznie, a tym, którzy nie mogą być zatrudnieni, przysługuje prawo do renty, emerytury lub zasiłku. Do drugiej grupy zaliczono m.in. Polskę, Słowację, Boliwię, Albanię i Tunezję. Są to państwa, gdzie prawa socjalne są dość rozległe, ale gorzej jest już z ich realizacją. USA znalazły się w trzeciej "lidze", obok Ekwadoru, Burundi i Republiki Południowej Afryki. W czwartej grupie znalazły się kraje Trzeciego Świata, m.in. Burkina Faso, Mauretania, Jamajka, Wybrzeże Kości Słoniowej. Stany były jedynym zachodnim krajem rozwiniętym, który znalazł się poza pierwszą i drugą grupą. Na 172 badane kraje USA znalazły się na 62. miejscu, a zatem mocarstwo gospodarcze zapewnia opiekę socjalną swoim obywatelom na poziomie biednych krajów rozwijających się.

Do pewnego stopnia obecny stan rzeczy można wytłumaczyć historią. Mentalność zbiorową Amerykanów od zawsze cechowały postawy indywidualistyczne i głęboka niechęć do biurokracji i państwa. Dominowały wartości tzw. starego liberalizmu XIX wieku, według których tylko jednostki o słabym charakterze może dotknąć ubóstwo. Tak więc nie ma powodu, by państwo ingerowało w sprawy socjalne. Biedę traktowano jako naturalną, ustaloną przez Boga kolej rzeczy, a ubodzy - zdaniem niektórych - byli po to, by ludzie mieli możność spełniania dobrych uczynków. Bezwarunkowe rozdawnictwo jałmużny lub zapomóg (zasadę, że coś się od państwa "należy") uważano za sprzyjającą pasożytnictwu, próżniactwu i włóczęgostwu. Trudno się więc dziwić, że amerykański system polityki społecznej eksperci zaliczają do reżimów liberalnych - takich, w którym dominują świadczenia o charakterze opiekuńczym i skromne transfery uniwersalne w ramach umiarkowanych programów ubezpieczeń społecznych. Prawo do zasiłku przysługuje w większości przypadków osobom o niskich dochodach, świadczenia socjalne nie mogą zastępować pracy zarobkowej jako głównego źródła utrzymania, stąd dostęp do nich jest ograniczony i wiąże się z obniżeniem statusu społecznego.

Naiwny optymizm liberałów zburzyła po raz pierwszy Wielka Depresja z lat 30. "Widzę jedną trzecią narodu niedożywioną, w łachmanach, bez należytego dachu nad głową" - mówił w styczniu 1937 r. prezydent Franklin Delano Roosevelt. Wtedy to z wielką pompą podpisał ustawę o zabezpieczeniu społecznym, dając początek pierwszemu systemowi emerytalnemu w USA. Lista prezydentów, którzy chcieli przejść do historii jako wielcy reformatorzy amerykańskiego systemu zabezpieczenia społecznego, jest długa: Lyndon Johnson, Bill Clinton czy George Bush junior. W kolejnych dziesięcioleciach rozszerzano przedmiotowy (zwiększenie grupy ryzyk socjalnych, od których chroni państwo) i podmiotowy (grupy społeczne objęte opieką) zakres wszystkich rodzajów ubezpieczenia społecznego. W ostatnich dekadach podwyższano wysokość świadczeń, wydłużano okresy ich wypłacania, rozbudowywano poszczególne polityki szczegółowe składające się na politykę społeczną, np. polityki rynku pracy, mieszkaniową, rodzinną czy oświatową. Zawsze jednak reformy zatrzymywały się w połowie drogi - nieufność względem państwa Amerykanie mieli we krwi. Może brak reform społecznych wynikał z tego, że związki zawodowe nigdy nie miały tak mocnej pozycji jak w Europie? I nie było komu walczyć o prawa socjalne w systemie, gdzie kapitał miał nieustającą przewagę nad pracą?

Dlaczego system nie działa...

Amerykańskie państwo opiekuńcze stoi na trzech wątłych filarach: systemie emerytalnym i rentowym (Social Security), systemie opieki zdrowotnej dla osób w podeszłym wieku (Medicare), opieki zdrowotnej i usług socjalnych dla ubogich (Medicaid). Są to programy kosztowne - pochłaniają blisko 20 proc. budżetu federalnego i - jeśli rząd nie podejmie reform - w 2050 r. sięgną 33 proc. Oddzielnie funkcjonuje system ubezpieczeń od bezrobocia.

Amerykański system emerytalny, wypłacając 500 mld dolarów rocznie z tytułu świadczeń, jest największym programem ubezpieczeń społecznych na świecie. Prawo do świadczeń zależy od opłacania składek i odpowiednio długiego stażu pracy (minimum 35 lat). Wymiar emerytury jest bezpośrednio powiązany z wysokością uprzednich dochodów. Jego największą wadą jest to, że nie zapobiega w wystarczającym stopniu biedzie osób w podeszłym wieku. Zakłada się, że każdy Amerykanin w ciągu życia zawodowego będzie dodatkowo odkładał środki na starość, wykupując prywatne polisy ubezpieczeniowe. Niestety, jest inaczej. W USA ok. 12 proc. osób powyżej 65. roku życia żyje poniżej progu ubóstwa.

Co prawda republikanie forsują reformę systemu mającą polegać na częściowej jego prywatyzacji, uczyni to jednak amerykański system emerytalny mniej repartycyjnym (świadczenia są finansowane z bieżących składek płaconych przez osoby czynne zawodowo), a bardziej kapitałowym (dochodzi do kapitalizacji składek na indywidualnych kontach emerytalnych ubezpieczonych). Jak wszędzie na świecie nieuniknione reformy oznaczają cięcia w wysokości świadczeń i podniesienie minimalnego wieku emerytalnego.

Największy bałagan panuje w służbie zdrowia. Osoby w wieku produkcyjnym na wypadek choroby ubezpieczają się indywidualnie lub są ubezpieczane przez pracodawców, przy czym wiele rodzin nie ma opieki zdrowotnej. Tylko w stanie Massachusetts ubezpieczenie zdrowotne jest obowiązkowe (szykuje się do tego także Kalifornia). Koszty opieki z roku na rok zwiększają się z uwagi na postęp medyczny, podczas gdy pracodawcy w coraz mniejszym stopniu są skłonni odprowadzać składki za pracowników.

Osoby w wieku emerytalnym objęte są programem Medicare (z budżetem sięgającym blisko 2,5 proc. PKB, czyli 13 proc. wszystkich wydatków budżetowych). Emeryci mają prawo do opieki ambulatoryjnej i szpitalnej, a od 2006 r. do leków refundowanych. Rodziny żyjące poniżej progu ubóstwa mogą korzystać z opieki zdrowotnej w ramach programu Medic­aid finansowanego z budżetów stanowych i budżetu federalnego. Program powstał w 1965 r. i kosztuje ponad 320 mld dolarów rocznie, zapewniając opiekę 50 milionom Amerykanów. W ciągu ostatnich pięciu lat koszty jego funkcjonowania wzrosły o ponad 60 proc., m.in. dlatego że coraz więcej osób zagrożonych jest ubóstwem.

W 1996 r. zreformowano amerykański system ubezpieczeń od bezrobocia. Głównym wyznacznikiem jego funkcjonowania jest zasada "najpierw praca", czyli skupienie wysiłków instytucji rynku pracy na tym, by bezrobotni jak najszybciej znaleźli zatrudnienie, nawet jeśli są to niskopłatne posady dla niewykwalifikowanych pracowników (tzw. McJobs). Jednak badania pokazują, że takie rozłożenie priorytetów prowadzi do erozji, a nie budowy kapitału ludzkiego i utwierdzenia istniejących nierówności społecznych. Programy, produkując tanią i niewyspecjalizowaną siłę roboczą, podważają fundamenty rozwoju "nowej gospodarki" opierającej się na wysokich umiejętnościach i sektorze hi-tech. Programy subsydiują bowiem te firmy i przedsiębiorstwa, które skłonne są zatrudniać maksymalną liczbę pracowników po minimalnych kosztach, "wypierając" z rynku firmy zaawansowanych technologii. W taką strategię wpisują się np. szkolenia z zakresu opieki nad małymi dziećmi, oferowane uczestniczkom programu dla matek samotnie wychowujących potomstwo, powielające i utrwalające obowiązujący model, gdzie kobiety zajmują najniższe szczeble drabiny płac jako opiekunki czy przedszkolanki.

System zasiłków dla bezrobotnych jest nieprzejrzysty i skomplikowany, a zasady ich przyznawania nierzadko diametralnie różne w poszczególnych stanach. Na przykład: osoba z Nowego Jorku rezygnująca z pracy z powodu przeprowadzki do innego stanu, spowodowanej zmianą pracy małżonka, będzie miała prawo do zasiłku w Kansas, ale już nie w Connecticut czy Massachusetts. Okres pobierania zasiłku będzie wynosić pół roku w jednym stanie, znacznie dłużej w innym; w Puerto Rico będzie to 133 dolary tygodniowo, w Massachusetts 551 dolarów tygodniowo.

Mimo ewidentnych braków w systemie ochrony socjalnej USA nigdy nie straciły swojej atrakcyjności. "W Ameryce wszystko wychodzi i nic nie ma znaczenia, podczas gdy w Europie nic nie wychodzi i wszystko ma znaczenie" - te słowa amerykańskiego pisarza Philipa Rotha potwierdzają niezliczone rzesze imigrantów z Europy, poszukujących rokrocznie za oceanem spełnienia "amerykańskiego snu". Większość biografii sławnych w USA ludzi zaczyna się mniej więcej tak: "Jego/jej rodzice przybyli do gościnnych brzegów Ameryki bez grosza przy duszy, ale...". Począwszy od Benjamina Franklina, piętnastego syna rzemieślnika, aż po Billa Clintona, półsierotę, których sukces mógł stać się udziałem każdego. Źródłem owego dynamizmu jest nieskrępowana aktywność obywateli, wolny od ingerencji państwa system społeczno-gospodarczy, niespożyta energia przedsiębiorców, społeczników, a także - na początku historii Ameryki - awanturników.

Jednakże na początku XXI wieku widać wyraźnie, że indywidualizm Amerykanów jest czasem nazbyt wybujały, a obsesyjna nieufność do państwa bywa nieuzasadniona. Trzeba wreszcie dostrzec, że brak rozwiniętej polityki społecznej odbija się negatywnie na jakości życia Amerykanów: 11 mln osób przebywających w USA nielegalnie funkcjonuje poza systemem ubezpieczeń społecznych z wszelkimi tego konsekwencjami, a 40 mln osób nie ma ubezpieczenia zdrowotnego i w razie choroby mogą liczyć tylko na siebie. Składki zdrowotne są wysokie, ponieważ - z braku powszechnego systemu opieki - zbyt duży tłok na rynku usług medycznych sprawia, że nie działa efekt ekonomii skali.

Mobilność społeczna jest coraz mniejsza. Statystycznie jedynie co szósta osoba urodzona w grupie 5 proc. najbiedniejszych Amerykanów osiągnie przeciętny dochód lub wyższy, ogromna większość będzie klepać biedę jak ich krewni. Edukacja, zwłaszcza na wysokim poziomie, stała się przywilejem najbogatszych, np. średni roczny dochód rodzin, w których dzieci studiują na Harvardzie, wynosi aż 150 tys. dolarów, czyli dużo ponad średnie wynagrodzenie w USA. W latach 1976-95 studenci z grupy najbogatszych 25 proc. społeczeństwa zwiększyli obecność na elitarnych uniwersytetach, takich jak Massachusetts Institute of Technology czy Princeton, z 39 do 50 proc. Przykłady można mnożyć. W latach 1979-2005 dochody rodziny średniozamożnej w USA wzrosły o 18 proc., podczas gdy dochody wąskiej grupy najbogatszych rodzin skoczyły o 200 proc. Niektórzy widzą w tym zagrożenie dla demokracji, głośno żądając od państwa podjęcia środków zaradczych.

Średnio co roku wbrew swej woli pracę traci blisko 20 milionów Amerykanów. Dzięki dynamicznemu i elastycznemu rynkowi pracy większość z nich szybko znajduje nowe zatrudnienie, ale są to często prace niskopłatne i niewymagające kwalifikacji. Na przykład: 65 proc. osób, które w latach 80. i 90. straciły pracę w zakładzie przemysłowym, w ciągu dwóch lat znalazły zatrudnienie, jednak co czwarta z nich zarabiała przynajmniej o jedną trzecią mniej niż w poprzedniej pracy.

"Masy pragnące oddychać swobodnie..."

Osławiony mit kariery "od pucybuta do milionera" ma coraz mniej wspólnego z rzeczywistością. W sytuacji, kiedy państwo pozostaje bierne, kariera człowieka jest zdeterminowana przez środowisko, z jakiego się wywodzi, zwłaszcza rodzinę. To się właśnie dzieje w USA w ostatnim czasie i sposobem na zapobieżenie społecznej dezintegracji może być - obok reform w edukacji i polityce rynku pracy - głęboka zmiana w funkcjonowaniu amerykańskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Priorytetem powinno być wprowadzenie obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego na szczeblu federalnym.

Z powodu niekorzystnych trendów demograficznych realizacja postulatu podniesienia minimalnych świadczeń emerytalnych pozostaje niemożliwa. Potrzeba regulacji, także narzuconych przez Waszyngton, które sprawią, że oszczędzanie na starość będzie się opłacać (np. subsydiowanie prywatnych kont emerytalnych). Bezrobotnym trzeba poświęcić więcej uwagi, szkolić i zmieniać ich kwalifikacje. Tylko w ten sposób będzie można zasypać przepaść między wykształconą elitą a rzeszami niewykwalifikowanych pracowników, których wejście na rynki światowe taniej siły roboczej z Chin czy Indii skazuje na marginalizację.

Na marginesie dodajmy, że starzenie się społeczeństw i rosnące nierówności społeczne wywołane globalizacją dotyczą także Europy, w tym Polski. I - podobnie jak w USA - decyzje w sprawach społecznych powinny zapadać na wyższym szczeblu. Procesy gospodarcze mają w coraz większym stopniu charakter ogólnoeuropejski, podczas gdy systemy ubezpieczeń społecznych, rodem z XIX wieku, funkcjonują w granicach państw narodowych. Powstaje nieco paradoksalna sytuacja, kiedy polityka handlowa jest wspólna, europejska (vide negocjacje w ramach Rundy Doha, które prowadziła w imieniu całej Unii Komisja Europejska), podczas gdy z jej konsekwencjami państwa muszą borykać się same (np. kłopoty branży tekstylnej w Europie prowadzące do masowych zwolnień). W rezultacie Unia, kojarzona z liberalizacją gospodarczą, która niesie ze sobą zawirowania na rynkach pracy, nie cieszy się popularnością wśród jej obywateli. Dlatego właśnie wymiar społeczny integracji europejskiej będzie stopniowo wzmacniany. Krokiem w dobrym kierunku jest uruchomiony w tym roku Europejski Fundusz Dostosowań do Globalizacji, który ma zaszczepiać w obywatelach świadomość, że UE pamięta o "przegranych" na Jednolitym Rynku.

Pewien brytyjski humorysta stwierdził kiedyś, że "w Anglii system jest życzliwy obywatelowi, ale za to ludzie są nieżyczliwi, podczas gdy w Ameryce to ludzie są życzliwi, a system brutalny". Dużo w tym stwierdzeniu przesady, choć niewątpliwie system zabezpieczenia społecznego za oceanem pęka w szwach, przypominając przykrótkie palto, z którego właściciel dawno wyrósł i któremu nie pomogą już poprawki krawca. "Dajcie mi swoich zmęczonych, biednych, wasze stłoczone masy pragnące oddychać swobodnie" - jeśli traktować poważnie słynną inskrypcję na Statui Wolności, przed amerykańskim welfare state długa i trudna droga reform.

Dr JAKUB WIŚNIEWSKI (ur. 1977) pracuje w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej. Jest stałym współpracownikiem "TP".