Do kogo należą nasze miasta

Najprościej byłoby napisać, że miasto należy do tych, którzy w nim żyją – o często rozbieżnych potrzebach i interesach. Mieszkając w jednej strukturze o jasnych granicach w przestrzeni, powinni mieć wpływ na jej kształt – bezpośrednio, w nieformalny sposób lub poprzez reprezentantów wskazanych w wyborach. Miejskie instytucje, wyposażone w narzędzia do zarządzania tym skomplikowanym tworem, dbają wówczas o utrzymanie go we względnej równowadze: dostosowują się do oczekiwań użytkowników, by każdy czuł się w nim dobrze, a zarazem nie zdominował pozostałych.

To tylko teoria. W praktyce polskimi miastami rządzą kulawe prawo i pieniądz.

Jako towar

Zacznijmy od pieniądza, choć w polskim przypadku oba czynniki są ściśle ze sobą powiązane. Publicyści w Europie Zachodniej i Stanach Zjednoczonych od dłuższego już czasu zwracają uwagę, że w tamtejszych miastach dochodzi masowo do prywatyzacji przestrzeni. Gdy spojrzeć na mapę, inwestycje różnych korporacji – czy to w postaci biurowców, centrów handlowych, czy kwartałów nowych budynków mieszkalnych – zaczynają przeważać nad przedsięwzięciami realizowanymi ze środków publicznych czy spółdzielczych. Wyróżniają się też skalą, „wysysając” coraz większe połacie terenów dostępnych dotąd dla wszystkich użytkowników.

Zjawisko to, przybierające na sile, bo przecież nie całkiem nowe (wystarczy przypomnieć, skąd wzięła się choćby nazwa Times Square), widać również w Polsce. Wystarczą dwie historie z Warszawy.

Pierwsza dotyczy rewitalizacji placu Grzybowskiego. Oto zaniedbany i pusty plac, dzięki inwestycji z publicznych środków odzyskuje blask, przemieniając się w skwer pełen atrakcji dostępnych zarówno dla mieszkańców sąsiadujących z nim bloków z wielkiej płyty, turystów, jak i pracowników okolicznych firm. Miejsce zyskuje na atrakcyjności, przyciągając nowe inwestycje. Tych ostatnich, w postaci biur i apartamentowców, wyrasta jednak dookoła tak wiele, że zaczynają nadawać ton okolicy.

Symbolem kolejnej fazy przemian staje się wyburzenie siedziby Teatru Żydowskiego pod kolejny wieżowiec. Wraz z teatrem zniknęła część żydowskiego mikroświata, związanego z placem Grzybowskim od powojnia. Przyrasta za to enklawa bogactwa. Sklepy z luksusowym asortymentem i drogie restauracje wypierają staroświeckie sklepiki z narzędziami, stanowiące część tożsamości rejonu dawnego Grzybowa, całkowicie zmieniając jego charakter.

Inny przykład to poprzemysłowe tereny na dawnym warszawskim „Dzikim Zachodzie”, czyli rejon ronda Daszyńskiego, gdzie jeszcze do niedawna utrzymywała się aura opisywana w „Złym” Tyrmanda – kamienice-ostańce, rozpadające się warsztaty, resztówki niegdysiejszych zakładów. Teren owiany nie najlepszą sławą, lecz otwarty dla każdego. Teraz rudery już nie odstraszają, jest równo i czysto, ale wstęp na terytorium szklanych wież przysługuje tylko nielicznym, wyposażonym w kody i karty magnetyczne – pozostali muszą nadkładać drogi.

Skutki podejścia, zgodnie z którym prywatne, dysponujące odpowiednim kapitałem i siłą przebicia, dyktuje warunki publicznemu, widać zresztą w każdym mieście. To galerie handlowe w rejonach śródmiejskich, korki na prowadzących doń ulicach i puste witryny po działających jeszcze do niedawna w sąsiedztwie mniejszych sklepach i lokalach usługowych. Szpecące krajobraz wielkie banery reklamowe i szyldy. Poranny i popołudniowy tłok na drogach dojazdowych do osiedli stawianych w szczerym polu i pozbawionych podstawowej infrastruktury, bo ta nie jest już domeną inwestora. Powietrze zanieczyszczone od spalin.

Dogmat prywatnego

Traktowanie przestrzeni miejskiej jako towaru nie ogranicza się w naszym kraju do korporacji, piętnowanych w roli głównych winowajców przeobrażeń miast na Zachodzie. Ma różne oblicza. Początek tego zjawiska wyznacza transformacja ustrojowa; dopiero wówczas mogło zaistnieć. Administracja przystawała na ograniczenie swojej roli z pragmatycznych powodów: w kasach miast brakowało środków na inwestycje, środki unijne były jeszcze pieśnią przyszłości, zakładano więc, że część problemów rozwiąże prywatny kapitał, wprowadzając przy okazji na polskie ulice jakże pożądany element nowoczesności.

Podejście to nie budziło kontrowersji także wśród mieszkańców. Przeciwnie, cieszyło się społecznym poparciem i aprobatą opinii publicznej. Prywatna własność była czymś pożądanym przez obywateli zmęczonych systemem, który stawiał na wymuszoną wspólnotowość. Odzyskiwanie, przejmowanie, wykupywanie – w tym gruntów i kamienic – wydawało się wręcz rodzajem dziejowej sprawiedliwości.

Na to nałożyły się inne czynniki, które można nazwać kulturowymi: tendencja do indywidualizmu, wyrażana powiedzeniem „szlachcic na zagrodzie równy wojewodzie”, niechęć do instytucji państwa, utożsamianego przez stulecia trudnej historii z obcą siłą. I wreszcie brak konieczności współdziałania, jak np. w Holandii, której mieszkańcy pod presją stałego zagrożenia ze strony wodnego żywiołu musieli nauczyć się współgrać ze sobą mimo różnic.

Stąd też również inne podmioty obecne w mieście wykazują zakusy przejmowania kontroli nad jego poszczególnymi obszarami. Poszczególne wspólnoty mieszkaniowe, dysponujące atrakcyjnymi nieruchomościami w ścisłym centrum, arbitralnie decydują o sposobie remontowania poszczególnych budynków, nierzadko pogłębiając estetyczny chaos. Albo uniemożliwiają innym użytkownikom korzystanie z publicznej przestrzeni, stawiając weto kawiarnianym ogródkom przy rynkach.

Władze miast, które – jak Opole – sprzedały domy i bloki wspólnotom i spółdzielniom – mają związane ręce, choć formalnie administrują danym obszarem. Z tego względu trudno porównywać jeden do jednego zjawiska zachodzące w polskich miastach do innych krajów, np. Niemiec, gdzie nie jest tak, że część lokali jest spółdzielcza, a część prywatna. Miasto ma też w spółdzielniach część udziałów, co umożliwia mu ingerencję w kształt i zasady przekształceń całych kwartałów.

Bywa też i na odwrót – prywatni właściciele kamienic w sercu miasta dobierają najemców wyłącznie pod kątem przyszłego zarobku, a urzędnicy zmuszeni są borykać się z konsekwencjami i szukać sposobów na ograniczenie takiego procederu (poznański Stary Rynek opanowany przez kluby go-go). W skrajnych przypadkach może dojść do odwrócenia hierarchii – potrzeby tych, którzy żyją w mieście na co dzień i płacą tam podatki, zostają podporządkowane oczekiwaniom turystów i tymczasowych rezydentów. Logika zysku skłania do podwyżek czynszów; to najłatwiejszy sposób na znalezienie miejsca dla nowych, zamożniejszych lokatorów i przeistoczenia kwartałów w twory z turystycznych wyobrażeń, które udają coś, czym nigdy nie były.

Za model może służyć krakowski Kazimierz lub poznańska Śródka. Pół biedy jeszcze, gdy tak zwana gentryfikacja dotyczy tylko ścisłego centrum i zabytkowych starówek. Gdy rozlewa się na coraz dalsze obszary miasta, można spodziewać się rychłego buntu mieszkańców, wściekłych, że zaczyna brakować dla nich miejsca, jak w Barcelonie czy Berlinie. W stolicy Niemiec doprowadzili oni do tego, że władze ograniczyły krótko- terminowy wynajem lokali w ramach sieci Airbnb.

Sami mieszkańcy też nie są wolni od pokus zaznaczania swojej władzy nad danym terytorium. Tworzą różnego rodzaju nieformalne grupy, by skutecznie odseparować się od sąsiadów, co ujawniało m.in. badanie praktyk graniczenia i dzielenia przestrzeni na polskich osiedlach mieszkaniowych, realizowane przez zespół socjologów z Uniwersytetu Jagiellońskiego pod kierunkiem dr Marty Smagacz-Poziemskiej. Co ciekawsze, zachowania takie nie dotyczą – jak mogłoby się wydawać – tylko nowych, grodzonych osiedli, utożsamianych przez media z nową, samolubną klasą średnią. Występują również wśród mieszkańców innych rejonów, jak osiedli bloków z lat 70. czy 80. Wobec braku silnych instytucji i formalnych regulacji zarządzania osiedlowym terytorium najbardziej przedsiębiorczy spośród nich organizują na własną rękę zasady dotyczące parkowania w okolicy. Pilnując ich przestrzegania, zyskują poczucie kontroli i de facto sprawują władzę nad danym terytorium.

Podziałowi na „swoich” i „obcych” służy również forma własności mieszkania – posiadacze mieszkań własnościowych czują się częścią uprzywilejowanej społeczności względem wynajmujących, którzy traktowani są często jak przelotne ptaki – nie warto nawiązywać z nimi trwalszych sąsiedzkich relacji. To właśnie takie czynniki łączą mieszkańców silniej niż kategoria osiedlowej wspólnoty, brzmiąca dla wielu z nich abstrakcyjnie.

Przekleństwo wuzetki

W Polsce tendencja do prywatyzacji przestrzeni trafiła dodatkowo na podatny grunt ze względu na kulawe prawo lub przepisy bezpośrednio ułatwiające życie silniejszym. Widać to dobrze na przykładzie handlu wielkopowierzchniowego, gdzie władze przyznały pierwszeństwo modelowi centrum handlowego, a nie innym – choćby znanym z poprzedniego ustroju domom towarowym czy spółdzielczym supersamom. Międzynarodowe sieci, których nie ograniczało ani prawo, ani silna lokalna konkurencja, szybko podbiły zarówno rynek, jak i miejski krajobraz.

Pierwszą polską ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym, przyjętą dopiero w 1995 r., też podporządkowano dogmatowi własności. Każdy właściciel nieruchomości zyskał prawo do jej zabudowy, o ile nie zakazują tego inne przepisy. Przez osiem lat jej obowiązywania zaczęła więc dominować zasada: co nie zakazane, to dozwolone. Podstawą do wydawania decyzji był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz gdy go brakowało, posiadacz terenu mógł nadal przeforsować swoje zamiary, posiłkując się decyzją o warunkach zabudowy. Tak utrwaliła się instytucja słynnej wuzetki, ogniwa przejściowego między planem miejscowym a pozwoleniem na budowę, która wkrótce miała stać się koszmarem miejskich władz, rozkładających bezradnie ręce nad potężniejącym chaosem przestrzennym.

W międzyczasie weszła też w życie reforma samorządowa, wskutek której wyjątkowo silną pozycję w gospodarowaniu przestrzenią, wobec braku programów rządowych, uzyskały gminy. Dla miast miało to katastrofalne znaczenie. Przy coraz większym rozlewaniu się zabudowy na tereny podmiejskie, czyli tzw. suburbanizacji, powiązanej z procesami, o których była mowa wcześniej (rosnące czynsze w centrum, pęczniejąca infrastruktura handlowa wyrastająca na przedmieściach), miasto i sąsiadujące z nim gminy stanowią w zasadzie jeden organizm. Tymczasem plany miejskie są częstokroć kompletnie niezborne z podmiejskimi, gdyż władza prezydenta miasta w zakresie przestrzeni kończy się na rogatkach, a każda z gmin rządzi się wedle swoich zasad.

Kolejna ustawa, przyjęta w 2003 r., zmieniła niewiele. W dodatku przesądziła o unieważnieniu planów miejscowych, które powstały przed 1 stycznia 1995 r. Dziś plany obowiązują zaledwie na 30 proc. powierzchni Polski. Wiele największych miast (Kraków, Poznań, Łódź i Warszawa) nie dysponuje nimi w przypadku najatrakcyjniejszych terenów inwestycyjnych, a to oznacza, że większość zabudowy powstaje dzięki uzyskaniu wuzetek. Teoretycznie powinny być wydawane tylko dla terenów bezpośrednio sąsiadujących z już zabudowanymi. W praktyce bywa różnie, bo to, która działka zostanie uznana za „sąsiednią”, zależy od interpretacji sądu. Rezultaty widać nie tylko na przedmieściach.

Jaskółki zmian i roszczeniowość

Wydawałoby się – sytuacja beznadziejna. Są jednak i powody do optymizmu. Od mniej więcej dekady w polskich miastach – i to nie tylko tych największych – pojawiły się pierwsze grupy mieszkańców odmawiających zgody na obecny stanu rzeczy i podburzające do zmiany. Chodzi o powrót do myślenia o mieście jako przestrzeni wspólnej, uwzględniającej potrzeby nie tylko najsilniejszych czy najbardziej zasobnych jej użytkowników.

Ci, o których pisaliśmy wielokrotnie w „Tygodniku”, nazywając ich „nowymi mieszczanami”, są świadomi swoich praw, zorientowani w przepisach, porównują polskie realia ze zjawiskami w innych krajach. To przedstawiciele organizacji pozarządowych, aktywiści bez formalnej przynależności, członkowie ruchów miejskich, ekolodzy, architekci, dziennikarze. Niektórzy z nich angażują się bezpośrednio w lokalną politykę, wchodząc do samorządów, albo znajdują zatrudnienie w urzędach, bo pod wpływem medialnego nacisku władze też stopniowo zmieniają podejście.

Przestaje obowiązywać jako jedyna możliwa narracja, zgodnie z którą najważniejsza jest prywatna własność. Widać to choćby w podejściu do szpecących ulice reklam i niechcianych ogrodzeń – Kraków np. zamierza rozprawić się z nimi przy pomocy uchwały krajo- brazowej.

Idąc w ślad za Sopotem, który w 2011 r. pierwszy zdecydował się na taki krok, kolejne miasta (m.in. Warszawa, Bydgoszcz, Kraków, Elbląg, Gdańsk, Kielce) wprowadziły też budżety partycypacyjne. Autorzy muszą sami przygotować wniosek opisujący projekt i przekonać innych, by na niego zagłosowali.

Minusem budżetu partycypacyjnego jest niewielka ilość pieniędzy do dyspozycji (zaledwie ułamek procenta środków na inwestycje i ograniczenie zasięgu do osiedli czy najwyżej dzielnic). Krytycy wskazują też, że w jego ramach często realizowane są projekty, które należą do podstawowych obowiązków samorządu, jak np. wyposażanie bibliotek.

Teoretycznie budżet powinien służyć włączaniu w decyzje pojedynczych, „niezrzeszonych” mieszkańców, tymczasem część projektów piszą organizacje, które nie uzyskały z innych źródeł pieniędzy na swoje potrzeby. Nowym uczestnikom trudno też przebić się z pomysłami, bo po kilku edycjach konkursów wytworzyły się doświadczone grupy, wyspecjalizowane w skutecznym pisaniu projektów, które mają szansę zyskać pozytywny oddźwięk wśród urzędników (a weryfikacja wniosków jest uznaniowa).

Mimo tych jaskółek zmian przyzwyczajenie do myślenia o mieście w kategoriach prawa siły i pieniądza jest wciąż spore. Przejawia się w różnicach w traktowaniu poszczególnych grup głośno upominających się o swoje prawa i potrzeby. Te, którym udało się już wywalczyć reprezentację w strukturach samorządu i zadbać, by ich postulaty uwzględniano w ogólnych miejskich planach (jak rowerzyści), zawdzięczają awans zarówno sile nacisku, jak i aspiracjom urzędników. Ci bowiem zorientowali się, że dbałość o ścieżki rowerowe i drogi dla pieszych świadczy o nowoczesności. Zabiegi rowerzystów nie są więc już piętnowane przez władze etykietą „roszczeniowości”, jak wciąż zdarza się w odniesieniu do np. ruchów lokatorskich. Odsetek angażujących się mieszkańców jest też wciąż mikry: przykładowo w dwumilionowej Warszawie w ostatniej, czwartej edycji budżetu partycypacyjnego zagłosowało zaledwie 117 tysięcy osób.

Nie ma się co łudzić: droga do prawdziwej partycypacji jest w polskich miastach jeszcze długa. Przyglądając się realiom, w desperacji nietrudno dojść do paradoksalnego i dość smutnego wniosku, że chcąc szybko zrealizować jakikolwiek spójny koncept, należałoby przyjąć podejście zgoła przeciwne i powtórzyć zabieg zastosowany tuż po wojnie w Warszawie, Berlinie, a nawet w Rotterdamie – przejęcie gruntów przez państwo i kompleksowe, centralnie sterowane planowanie przestrzenią. Byle tylko obyło się bez formalnych błędów (w jakie obfitowały np. przepisy tzw. dekretu Bieruta), monumentalnych ekscesów socrealizmu i z ostatnim słowem przynależnym urbanistom, nie politykom. ©