Sprzątanie po katastrofie

Każdy, kto domagał się opuszczenia Unii albo Europy „pod dyktatem z Brukseli”, mógł się w połowie marca przekonać, jak by to wyglądało. Wielu Polaków pamięta sceny z lat 80., kiedy chcący wyjechać za granicę koczowali przed zachodnimi ambasadami, a potem, w latach 90., po zniesieniu wiz, sterczeli w kolejkach na granicach, poniewierani przez celników. Być może w Polsce poparcie dla Unii jest wysokie także z powodu tych wspomnień. Na granicy niemiecko-francuskiej już tylko najstarsi pamiętają, kiedy trzeba było mieć paszport, aby wyjechać. Zasieków nie pamięta nikt.

Jakby Unii nie było

Teraz to wszystko wróciło. Przez trzy miesiące granice były zamknięte, wspólny rynek wyhamował, a rządy państw członkowskich robiły swoje, często bez oglądania się na sąsiadów. Ministrowie jednego kraju dowiadywali się z mediów o ograniczeniach, jakie wprowadził rząd kraju sąsiedniego. Kiedy mieszkańcy miast na pograniczach budzili się rano, zauważali, że jedna dzielnica była odcięta od drugiej. Granica, której przez ostatnie dekady nikt nie traktował poważnie, nagle oddzieliła pracowników od ich miejsc pracy, mieszkańców od swoich domów, rodzin i ­działek.

Wtedy zaczęło się szukanie kozłów ofiarnych. Winni byli więc „ci Francuzi” i „ci Niemcy”, to znaczy ci, którzy pierwsi zamknęli granice, a potem, kiedy zrobiła tak też Polska, „ci Polacy”, których jeden z moderatorów publicznej telewizji oskarżył o irracjonalne zachowanie, zapominając, że dzień wcześniej pochwalił niemiecki rząd za zamykanie granic. W minionym tygodniu w Niemczech kozłami ofiarnymi okazali się pracownicy z Bułgarii i Rumunii, którzy (wedle słów premiera Nadrenii Armina Lascheta) „przywieźli chorobę”, rzekomo powodując lokalny wybuch infekcji w dużym zakładzie mięsnym.

W marcu, kiedy państwa członkowskie zaczęły po omacku i chaotycznie reagować na zbliżającą się katastrofę, szybko znalazł się winowajca, który faktycznie w tej fazie pandemii nie odgrywał znaczącej roli – Unia Europejska. Nagle się okazało, że Unia, jak napisał wtedy „The New York Times”, jest lepiej przygotowana na wybuch epidemii zwierząt niż pandemii, która zagraża ludziom. Także przez media europejskie przetoczyła się fala krytyki UE, która rzekomo „nic nie robiła”, albo jak później twierdził premier Mateusz Morawiecki, „eurocenta nie dała na walkę z koronawirusem”.

Paradoks polega na tym, że Unia Europejska faktycznie zawiodła w kilku kwestiach – ale akurat nie wtedy i nie tam, gdzie jej to wytykano. Kiedy się dokładnie przyjrzymy najbardziej popularnym zarzutom, szybko okaże się, że są one de facto skierowane wobec (niektórych) państw członkowskich i ich rządów – nie dotyczą natomiast instytucji UE.

Państ jważniejsze – ale zawiodło

Kiedy Włochy jako pierwsze zamykały granicę dla samolotów z Chin, wirus już dawno był w Europie. Kiedy Austria zamknęła granice z Włochami, wirus już szerzył się w krajach skandynawskich, bo władze kilku austriackich miejscowości narciarskich lekceważyły ostrzeżenia, a ich goście, którzy się tam zarazili, bez przeszkód wracali do domu. Były to działania i zaniechania poszczególnych państw, nie instytucji unijnych. Wszystkie te państwa miały i mają ośrodki badawcze monitorujące wydarzenia na świecie, a także przedstawicielstwa dyplomatyczne w Chinach, które pisały raporty o rozwoju epidemii i otrzymywały raporty WHO.

Unia Europejska już w styczniu 2020 r. ostrzegała państwa członkowskie przed nadejściem epidemii, ale do marca włącznie rządy bardziej emocjonowały się grożącą powtórką kryzysu uchodźczego w Grecji i Włoszech. Wiadomo też, że 3 marca Francja zaczęła przejmować maski i ubrania ochronne dla pracowników medycznych, wywołując obawy w innych państwach, że może ich zabraknąć. To z kolei skłoniło władze niemieckie do zakazania (na krótko) eksportu takich zasobów. Przez następne tygodnie państwa ścigały się w zakupach sprzętu ochronnego i środków do dezynfekcji na rynkach światowych, podbijając w ten sposób ceny, zamiast korzystać z siły przebicia, jakie ma Unia jako największy blok gospodarczy świata.

Prawdą jest też, że nikt się nie odezwał, kiedy pod koniec lutego Włochy uruchomiły wewnątrzunijny mechanizm obrony cywilnej, aby otrzymać dodatkowe wyposażenie dla personelu medycznego. Szkopuł w tym, że ten mechanizm nie rodzi prawnych obowiązków, lecz polega na całkowicie dobrowolnych dostawach. Kiedy nikt nie zgłasza dostaw, Komisja Europejska nie ma co koordynować.

Potem Chiny i Rosja zaczęły dostarczać Włochom maski. Był to sprytny i – sądząc po zmianach we włoskich sondażach – bardzo skuteczny zabieg public relations, który miał małe znaczenie dla pandemii, ale duży efekt psychologiczny: w chwili największej zapaści pomoc przyszła nie z Europy, lecz z Rosji i Chin.

Jak okazać Włochom miłość

Unia, która własnych zapasów masek i ubrań ochronnych nie posiada, nie mogła uczestniczyć w wyścigu o duszę Włoch i opinii publicznej. Kiedy w państwie wybucha kryzys, premier lub ­prezydent nakłada mundur, przylatuje helikopterem, wygłasza stanowcze orędzie i wspiera swoje służby, klepiąc strażaków i żołnierzy po ramionach. Unia Europejska takiej możliwości nie ma; nie wiadomo nawet, kto miałby ­wystąpić w jej imieniu w takiej roli: Ursula von der Leyen, przewodnicząca Komisji, Charles Michel, szef Rady Europejskiej, czy Andrej Plenković, premier Chorwacji, która Unii przewodniczyła? Żaden z nich nie ma europejskiego munduru, który mógłby przywdziać, stacji telewizyjnej, z której mógłby przemawiać do Europejczyków, ani wojska czy nawet obrony cywilnej, której funkcjonariuszom mógłby uścisnąć dłoń przed kamerą.

Jest to problem strukturalny. Unia Europejska nie może występować jako pan­europejski superrząd, ponieważ wiele krajów nie życzyłoby sobie tego nawet w wymiarze symbolicznym. Unia ma tyle kompetencji, ile państwa jej nadawały w trakcie kolejnych zmian traktatowych. A kompetencji w obronie cywilnej, polityce zdrowotnej, zarządzaniu granicami nigdy jej nie przekazano. Nie mogła zarządzać kryzysem bez łamania traktatu i konfliktu z państwami członkowskimi oraz Trybunałem Sprawiedliwości UE, który mogłaby tylko przegrać.

Nie mogła nawet dokonać tak widowiskowych akcji jak uroczyste odbieranie masek importowanych z Chin na lotnisku, bo nie ma ani swojego lotniska, ani pieniędzy, aby kontraktować maski. W najgorętszym momencie pandemii brytyjski dziennik „The Guardian” zastanawiał się wręcz, czy nie ma sposobu, „w jaki Europa mogłaby okazać Włochom miłość”. Być może Europa ma taki sposób. Ale instytucje Unii muszą działać w ramach prawa, a traktaty nie przewidują kompetencji Wspólnoty w szerzeniu ciepłych uczuć. Te ostatnie zastrzegły państwa członkowskie dla siebie.

Właśnie dlatego Unia nadaje się perfekcyjnie na kozła ofiarnego dla rządów państw członkowskich – im bardziej one same zawodzą, tym chętniej obarczają potem winą Europę, Unię albo Komisję Europejską. To dobrze znany mechanizm: premier jedzie do Brukseli, aby tam zapobiec niekorzystniej dla jego kraju decyzji, ale z braku poparcia (albo dlatego, że nie umie zmontować koalicji blokującej) zostaje przegłosowany i wraca do kraju, winiąc „dyktat Unii” za swoje niepowodzenia. Teraz ten mechanizm wzbogacił się o nowy element: rządy państw członkowskich, które nie przekazały Unii kompetencji do skutecznego działania, oskarżają ją potem o… brak skutecznego działania.

Wspólny rynek zagrożony

Nie oznacza to, że instytucje działały bez zarzutu. Ale znowu: o uchybieniach mało kto mówi, bo dyskusja o nich znowu odkryłaby grzechy rządów państw członkowskich. Obecnie, na etapie odmrażania gospodarki, podstawowe mechanizmy kontrolne wspólnego rynku zostały de facto zawieszone. Państwa członkowskie zadłużają się w niespotykanej dotąd skali, dotując swój przemysł i stymulując konsumpcję. Najlepiej to widać na rynku lotniczym, gdzie zaczął się już wyścig protekcjonizmu. Komisja Europejska może nakładać dodatkowe ograniczenia na Lufthansę, godząc się na wielomiliardowe subwencje rządu niemieckiego, ale nie może spowodować, aby rządy innych państw dotowały swoich przewoźników w podobny sposób. Nie każdy zresztą jest w stanie: kiedy Hiszpania i Włochy zaciągają kredyty, płacą spore, jak na strefę euro, odsetki, podczas gdy niemiecki minister finansów obecnie dostaje jeszcze od wierzycieli tzw. odsetki negatywne.

W ten sposób postpandemiczny wyścig o to, kto bardziej wspiera swoją gospodarkę, zwiększa nierówności ­między państwami członkowskimi. Warto to uwzględnić przy ogólnej ocenie wielkiego „pakietu ratunkowego”, który jest obecnie negocjowany i który ma te nierówności niwelować. W obliczu faktu, że pomoc rządu Angeli Merkel dla gospodarki niemieckiej jest ponadproporcjonalnie duża w stosunku do udziału Niemców w ogólnej liczbie mieszkańców Unii, jego blask nieco blednie.

Przed pandemią Komisja Europejska zablokowała tworzenie europejskiego giganta transportowego, czyli połączenie niemieckiego Siemensa i francuskiego Alstomu, co zmonopolizowałoby produkcję szybkich pociągów w Unii. Ale w dobie depresji postpandemicznej zwolennicy tak pojętej „polityki przemysłowej” zyskali nowy argument: ochronę miejsc pracy i utrzymanie potencjału produkcji. Wtedy też pokusa jest wielka, aby w zamian za zgodę na tworzenie takich gigantów dać mniejszym i ekonomicznie słabszym państwom członkowskim okazję do eliminowania konkurencji dla swoich państwowych konglomeratów, które często już przed pandemią były nierentowne. Nikt z uczestników takiego targu nie będzie krytykować instytucji europejskich za to, że nie zapobiegają takim manewrom.

Standardy liczenia i śledzenia

Jest inna dziedzina, w której Komisja Europejska ma kompetencje, ale nie widać, aby cokolwiek z nich wynikało dla obecnego kryzysu. To ochrona danych i telekomunikacja. Dzięki tym kompetencjom mamy rozbudowany system ochrony i retencji danych, który uwzględnia prawo prywatności obywateli, prawa człowieka i interesy koncernów IT. Na podstawie tych samych kompetencji moglibyśmy też mieć jedną ogólnoeuropejską aplikację śledzącą łańcuchy infekcji koronawirusem, która w dodatku cieszyłaby się (zwłaszcza w Polsce) większym zaufaniem niż lokalne, narodowe rozwiązania.

Aplikacje najczęściej nie działają za granicą. Nie jest to tylko problem techniczny: aplikacja niemiecka cieszy się tak dużą popularnością tylko dlatego, że unika centralnego przechowywania danych (przechowuje je na smartfonie) i została opracowana we współpracy rządu z organizacjami pozarządowymi. Jeśli ta aplikacja zacznie wymieniać dane z aplikacją duńską (która dane przechowuje centralnie, ale anonimowo), polską (która dane przechowuje lokalnie) lub inną, która nie zapewnia anonimowości – utraci zaufanie klientów i przestanie być użyteczna.

Powstanie jednej ogólnoeuropejskiej, dobrowolnej aplikacji wyjęłoby ją spod kontroli rządów i mogłoby skłonić obywateli do jej stosowania nawet w krajach o najniższym zaufaniu do państwa. Nie jest to jedyny problem pandemiczny, który można rozwiązać tylko na poziomie Unii. Wszystkie decyzje o otwarciu granic opierają się na niepełnych, często mało wiarygodnych danych dostarczonych przez poszczególne rządy. Niektóre kraje przeprowadzają przesiewowe testy bez względu na to, czy ludzie mają objawy, czy nie, inne testują tylko na podstawie ostrych symptomów. Austria liczy każdego zmarłego na COVID-19 jako ofiarę pandemii, Belgia liczy tak nawet ludzi, którzy zmarli bez potwierdzonej infekcji, podczas gdy Holandia wymaga, aby zmarły miał pozytywny wynik testu na COVID-19, zanim trafi do oficjalnej statystyki. Podobne różnice istnieją w stosunku do testów. Gdyby „Unia Zdrowotna” istniała, Komisja Europejska miałaby możliwości, aby przeprowadzić taką harmonizację standardów liczenia zachorowań i zgonów, a polityka wobec pandemii miałaby nieco bardziej racjonalne podstawy.

Pełzająca federalizacja

Nic dziwnego, że obecnie nawet najbardziej eurosceptyczne rządy nagle odkryły zalety integracji w polityce zdrowotnej. Ochrona zdrowia w wielu państwach europejskich jest w głębokiej zapaści, w niektórych krajach może być więcej ofiar właśnie z tego powodu, a nie samej pandemii.

„Uwspólnotowienie” polityki zdrowotnej pozwoli dzielić się kosztami odbudowy z tymi, którzy są mniej dotknięci albo mają więcej środków. Prawdopodobnie więc instytucje Unii zyskają te kompetencje, których państwa dotąd nie chciały im przekazać. Problem w tym, że wymagać to będzie zmiany traktatów, co może potrwać kilka lat.

Dotychczas taka pełzająca federalizacja Unii opierała się głównie na „przelewaniu się” integracji z jednej dziedziny w drugą. Niczym naczynia połączone integracja w handlu wymusiła wspólne zasady dotowania, ochrony konkurencji, standardów socjalnych i ekologicznych. Ci, którzy tym standardom podlegali, sami dbali o to, aby Komisja Europejska pilnowała ich przestrzegania, bo tylko wtedy istniały równe warunki konkurencji na wspólnym rynku. Teraz dojdzie do tego nowy mechanizm: w zamian za transfery dla odbudowy gospodarki i ochrony zdrowia eurosceptyczne rządy zgodzą się na pogłębienie integracji w polityce zdrowotnej, w dodatku sfinansowanej z unijnych podatków.

I tak Unia, która do niedawna jeszcze była „wyimaginowaną wspólnotą, która niewiele daje” (wedle słów prezydenta Andrzeja Dudy), teraz jest adresatem listu prezydenta w sprawie koordynacji polityki zdrowotnej, a polski rząd z przeciwnika podatku cyfrowego stał się jego zwolennikiem.

Unia nie jest dobrym narzędziem, aby sprawnie zapobiegać szybko rozwijającym się kryzysom, właśnie dlatego, że nigdy nie stała się tym superpaństwem, o jakim lubią mówić eurosceptyczni politycy. Ale jest najlepszym narzędziem, aby sprawnie sprzątać po katastrofie, będąc jedyną na świecie w miarę skuteczną organizacją, która redystrybuuje dużą część swojego budżetu. Strefy wolnego handlu, organizacje wzajemnego bezpieczeństwa i sojusze obronne dzielą się tylko kosztami administracji. Unia zbiera według bogactwa swoich członków i daje według potrzeb. Robi to na relatywnie małą skalę, ale większego mechanizmu dzielenia się na świecie nie ma. Powstanie funduszu ratunkowego w wysokości 750 mld euro, z którego lwia część to pomoc bezzwrotna, będzie jeszcze większą zachętą, aby „przekazać część suwerenności na rzecz organizacji międzynarodowej”, niż kiedykolwiek wcześniej. ©

EUROPĘ CZEKAJĄ największe wyzwania. Ma jednak wszystko, co potrzebne na najtrudniejsze czasy: doświadczenie bolesnej historii (to nieprawda, że nie wyciąga z niej wniosków); jest bogata, silna i w dużej mierze zjednoczona; szczęśliwie wiele jej państw ma zbieżne potrzeby, interesy i cele; od dawna panuje w niej pokój. Jeśli wciąż będzie działać razem – da radę.

Polecamy również pierwszą część z cyklu Nasza wspólna Europa. Diagnozy >>>