Urząd miasta pilnie sprzedam

Prezydent chce sprzedać urząd miasta” – gdy przed rokiem taki tytuł pojawił się w gazetach regionalnych w Kędzierzynie-Koźlu, wzbudził dyskusje nie tylko wśród urzędników, ale również wśród mieszkańców miasta. O co chodziło? Otóż prezydent wpadł na dość nowatorski pomysł, by skorzystać z tzw. leasingu zwrotnego. Za kilkadziesiąt milionów złotych chciał oddać budynek urzędu miasta w ręce prywatnej firmy, a potem spłacać raty leasingowe, by nieruchomość odzyskać. Pozyskane środki miały pójść m.in. na inwestycje w mieszkania komunalne.

Jak można się domyśleć, propozycja od razu zwróciła uwagę urzędników opozycji. „Nie wolno w taki sposób rozporządzać majątkiem gminy. Nie wyobrażam sobie, żeby miasto oddało obcej firmie budynek magistratu, a potem spłacało za niego raty” – stwierdził na łamach „Nowej Trybuny Opolskiej” Grzegorz Mankiewicz, radny SLD, ironizując, że być może prezydent zacznie niedługo leasingować samych urzędników.

Jak się dowiedzieliśmy, z planów alternatywnego pozyskania pieniędzy przez gminę nic nie wyszło. Zostały tak ostro skrytykowane, że nie zdążyły nawet stać się przedmiotem rozmów podczas posiedzenia rady miasta.

WROCŁAW PRZETARŁ SZLAK

Przykład Kędzierzyna-Koźla nie oznacza jednak, że korzystanie przez samorządy z tej formy finansowania nie jest możliwe. Dowiodły tego władze Wrocławia. W ubiegłym roku miasto ogłosiło przetargi na sprzedaż trzech budynków w centrum, gdzie siedziby mają różne wydziały magistratu. Transakcję udało się przeprowadzić, a gmina pozyskała ponad 82 mln zł. By odzyskać nieruchomości, przez kolejne 10 lat będzie spłacać raty leasingowe.

– Na mocy zawartej umowy leasingu, gmina może w dalszym ciągu korzystać z budynków, a po wygaśnięciu umowy może ponownie stać się ich właścicielem – tłumaczy Arkadiusz Filipowski, rzecznik prezydenta Wrocławia.

Stolica Dolnego Śląska była pierwszym miastem, które skorzystało z możliwości oferowanych przez instytucje finansowe. – Wrocław przetarł ścieżkę, która z reguły jest dość trudna do przebrnięcia – przyznaje Piotr Galas, dyrektor departamentu klienta sektora publicznego w banku PKO BP, którego spółka zależna (Bankowy Fundusz Leasingowy) była stroną transakcji. Przyznaje jednocześnie, że zainteresowanie samorządów taką ofertą będzie rosło. Przeszkodą, jak pokazał przykład Kędzierzyna-Koźla, może być jednak polityka, bo każda tego typu transakcja wymaga przegłosowania w radzie miasta.

CO STOI NA PRZESZKODZIE LEASINGU ZWROTNEGO?

Na problemach politycznych się jednak nie kończy. Eksperci przyznają, że tego typu projektów byłoby zapewne zdecydowanie więcej, gdyby nie niejasne przepisy, na podstawie których mogą być realizowane.

Agnieszka Kaczyńska, dyrektor pionu nieruchomości i inwestycji strukturyzowanych w BRE Leasing, wskazuje przede wszystkim na to, że – gdy mowa o leasingu nieruchomości w samorządach – kluczowym problemem jest konflikt dwóch ustaw, z którymi trzeba być w zgodzie: po pierwsze o gospodarce nieruchomościami i po drugie o zamówieniach publicznych. Formalnie sprawa leasingu zwrotnego wygląda tak, że najpierw trzeba ogłosić przetarg na sprzedaż nieruchomości zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, a potem drugi – na usługę finansową w postaci leasingu zgodnie z prawem zamówień publicznych.

– Teoretycznie możemy więc założyć, że dwa przetargi wygrają dwa różne podmioty, a to uniemożliwiałoby realizację całego przedsięwzięcia. Stąd duża ostrożność firm leasingowych w tego typu transakcjach – wyjaśnia Agnieszka Kaczyńska.

Jej zdaniem najprostszym wyjściem z tej sytuacji byłaby zmiana przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdzenie wprost, że do sprzedaży nieruchomości w ramach transakcji leasingu zwrotnego nie stosuje się jej przepisów.

Kolejny schodek: nawet gdy samorządy poradzą sobie z przetargami, to na drodze transakcji mogą stanąć jeszcze Regionalne Izby Obrachunkowe. W ich przypadku na pierwszy plan wysuwa się sprawa interpretacji tego, czy leasing zwrotny wlicza się do zadłużenia samorządu, czy też nie.

Na czym polega problem? Otóż jeżeli w umowie leasingu znajdzie się zobowiązanie do późniejszego wykupu nieruchomości, to wówczas zdaniem RIO taka transakcja powiększy dług i w ten sposób samorząd może nie uchronić się przed przekroczeniem limitu zadłużenia. Jeżeli zobowiązania nie ma (jak w przypadku Wrocławia), teoretycznie kłopot znika. Z punktu widzenia instytucji finansowej atrakcyjniejsza jest jednak umowa, która zagwarantuje późniejszy odkup nieruchomości.

– W innych przypadkach musiałyby to być np. bardzo atrakcyjne nieruchomości w bardzo dobrych lokalizacjach – zauważa Agnieszka Kaczyńska. – Istnieje też oczywiście możliwość umowy wieloletniego najmu, tak by instytucja finansowa miała gwarancję, że takie przedsięwzięcie się jej opłaci.

Istotnym ograniczeniem w rozwoju leasingu zwrotnego mogą być jeszcze przepisy unijne. Jeżeli miasto chciałoby skorzystać z niego w przypadku nieruchomości, która powstawała m.in. za unijne pieniądze, to z reguły również napotka na ograniczenia. Najczęstszym jest takie, że inwestycji nie wolno sprzedać przez pięć lat od jej zakończenia.

Według Kaczyńskiej, jeżeli leasing zwrotny ma się rozwinąć na większą skalę, to zmiany przepisów powinny iść w stronę nie tylko samego uproszczenia (jak w przypadku przetargów), ale również większego bezpieczeństwa dla obu stron transakcji: – Dodatkowym zabezpieczeniem mógłby być np. kodeks dobrych praktyk, który dawałby większe bezpieczeństwo w kwestii interpretacji samych przepisów.

BĘDZIE WIĘCEJ OFERT DLA SAMORZĄDÓW?

Zdaniem Piotra Galasa gminy zaczynają rozglądać się za alternatywnymi sposobami pozyskiwania środków na inwestycje, dlatego że o pieniądze z dotychczasowych źródeł jest coraz trudniej. Wiele miast nie może się bardziej zadłużać, bo już teraz balansują w okolicach dopuszczalnej przez przepisy granicy 60 proc. w relacji zadłużenia do dochodów. Jednocześnie koniec hossy na rynku nieruchomości spowodował, że coraz trudniej sprzedać budynki czy grunty po rekordowo wysokich cenach. A tak było jeszcze kilka lat temu, gdy zwłaszcza zagraniczni inwestorzy podczas licytacji wychodzili z założenia sky is the limit.

– Do tego dochodzi spowodowany spowolnieniem gospodarczym spadek wpływów podatkowych. Tymczasem w ostatnich latach miasta realizowały przecież gigantyczne projekty. Utrzymanie nowej infrastruktury jest drogie, co tym bardziej zmusza samorządy do szukania nowych pomysłów na pozyskiwanie środków – tłumaczy obecną sytuację Piotr Galas.

Co ciekawe, sami przedstawiciele rynku finansowego – chociaż bardzo powoli – zaczynają upatrywać swojej szansy w trudnej sytuacji samorządów. Miasta nie mogą przecież wstrzymywać nowych inwestycji, a na to potrzebne są pieniądze. Menedżerowie kilku banków, z którymi rozmawialiśmy, nieoficjalnie przyznają, że przygotowują nowe oferty dla samorządów. Te bowiem, z punktu widzenia instytucji finansowych, są dość wiarygodnymi klientami. Dla miast z kolei np. w leasingu zwrotnym liczy się przede wszystkim to, że – jak pokazaliśmy – w określonych przypadkach dostają gotówkę nie zwiększając zadłużenia.

– Klient otrzymuje należność z tytułu sprzedaży nieruchomości, a sama nieruchomość i tak znajduje się w jego posiadaniu i może z niej korzystać praktycznie w takim zakresie, jak przed sprzedażą – mówi Andrzej Sugajski, prezes Polskiego Związku Leasingu.

PROJEKTY SĄ Z REGUŁY SŁABO PRZYGOTOWANE?

Leasing zwrotny to nie jedyna forma alternatywnego finansowania, z której mogą korzystać gminy. W grę wchodzą też np. umowy, w ramach których firma budowlana może w kolejnych latach czerpać zyski ze zrealizowanej inwestycji. Takie projekty powstały we Wrocławiu i w Krakowie. Dzięki nim oba miasta doczekały się nowych parkingów, a prywatny inwestor będzie miał z nich zyski przez kolejnych kilkadziesiąt lat.

Jak na razie tego typu przedsięwzięcia w skali całego kraju są jednak rzadkością. „Wyłącznie w kilku jednostkowych przypadkach udało się skutecznie zakończyć postępowanie o udzielenie zamówienia i wybrać partnera prywatnego, a zdecydowana większość przetargów jest unieważniana z powodu braku zainteresowania partnerów prywatnych” – czytamy w raporcie firmy doradczej PwC na temat polskich miast, przygotowanego pod kierunkiem prof. Witolda Orłowskiego. Jako pozytywne przykłady obok wspomnianych już inwestycji w Krakowie i Wrocławiu raport podaje jeszcze budowę krytej pływalni w Oławie i zagospodarowanie terenów kąpieliska w Chełmie. „Kraków zgłasza również zainteresowanie realizacją projektów takich jak mieszkania komunalne, obiekty sportowe czy budynki publiczne oraz parkingi we współpracy z partnerem prywatnym, których realizacja, po doświadczeniach wyciągniętych z pierwszego projektu, ma szansę być bardziej efektywna” – czytamy w raporcie PwC.

Gdzie jednak szukać powodów małego zainteresowania partnerów prywatnych czy też ich nadmiernej ostrożności we wchodzeniu w nowe projekty z miastami? Eksperci z PwC dopatrują się ich w słabej jakości przygotowywanych projektów oraz „skłonności sektora publicznego do przenoszenia większości ryzyk na partnera prywatnego”.

Na jakość projektów zwraca też uwagę Jarosław Dmowski, partner w warszawskim biurze firmy doradczej Boston Consulting Group: – Z badań wynika, że inwestorzy są gotowi zaangażować się w projekty infrastrukturalne, zarówno prywatne, jak i publiczne. Polska mogłaby być dla nich ciekawym miejscem do inwestycji. Problemem może być to, że tacy inwestorzy mają jasno sprecyzowane oczekiwania wobec stóp zwrotu i od potencjalnych partnerów wymagają doskonałego przygotowania całego projektu.

CORAZ POWSZECHNIEJSZE OBLIGACJE SPÓŁEK KOMUNALNYCH

W takiej sytuacji miasta często decydują się na nieco prostszą drogę doraźnego rozwiązywania swoich problemów finansowych. Kluczem są dla nich spółki zależne. Mechanizm polega na tym, by przedsiębiorstwo, którego właścicielem bądź współwłaścicielem jest gmina, przejęło wykonywanie zadań publicznych. Gdy taka spółka będzie się zadłużać, nie będzie to w statystykach wliczane do długu samorządu. Jak wskazuje analiza zadłużenia miast przygotowana przez Instytut Kościuszki, gdyby liczyć ten dług ukryty w finansach gmin, okazałoby się, że niektóre miasta już dawno przekroczyły barierę 60 proc., a ich długi sięgają nawet poziomu 90 proc. w relacji zadłużenia do dochodów.

Jeszcze ciekawsze jest to, że miasta do tej pory chętnie zadłużały się nie tylko biorąc kredyty bankowe, ale również emitując obligacje, czyli papiery dłużne sprzedawane inwestorom, które trafiają m.in. do obrotu na stworzonym przez giełdę rynku Catalyst. W takim sposobie pozyskiwania środków wyspecjalizowała się Warszawa, która emituje też euroobligacje.

Co jednak stanie się, gdy również w tym przypadku skarbnicy miast dojdą do ściany i nie będą mogli emitować więcej papierów ze względu na próg 60 proc.? Do gry w większej skali wejdą wówczas właśnie spółki komunalne, które będą zaciągać nowe długi. Takiego zdania jest Konrad Mańkowski, prezes spółki działającej na rynku obligacji Corporatebonds.pl.

– W związku ze zbliżaniem się wielu samorządów do dopuszczalnej granicy zadłużenia zauważamy, że gminy coraz częściej poszukują finansowania w innej formule. To spółki celowe, a nie gminy, będą emitować obligacje – uważa Mańkowski. – Jeżeli gmina takich emisji bezpośrednio nie poręcza, to może procesować nową inwestycję, nie popadając w pułapkę limitu zapisaną w ustawie o finansach publicznych.

Dodaje jednak, że inwestorzy kupujący takie papiery będą oczekiwać większego oprocentowania niż w sytuacji, gdyby obligacje emitowała sama gmina. Inaczej mówiąc, spółka będzie musiała im zapłacić więcej za pożyczenie pieniędzy.

– Jednak w obliczu potrzeb inwestycyjnych i wyborów samorządowych nie będzie to miało większego znaczenia i ta formuła będzie coraz powszechniejsza – podkreśla Mańkowski.

EUROPA ŚRODKOWO-WSCHODNIA W OGONIE

Dla nikogo nie jest tajemnicą, że hasła typu „partnerstwo publiczno-prywatne” wśród wielu samorządowców budzą duży niepokój. Przykłady miast, gdzie udaje się realizować takie projekty, pokazują jednak, że pozyskiwanie środków z alternatywnych źródeł jest możliwe i warto się o takie projekty starać.

Jak pokazują wyliczenia Boston Consulting Group, na całym świecie zapotrzebowanie na inwestycje infrastrukturalne jest ogromne, a wartość projektów energetycznych, wodnych, transportowych czy socjalnych może wynieść nawet 4 biliony dolarów rocznie. Powodem jest rzecz jasna rozwój miast i idąca za tym gigantyczna skala potrzeb.

Jak wylicza BCG, światowymi liderami pod względem inwestycji infrastrukturalnych są kraje Azji i Europy Zachodniej. Europa Środkowa i Wschodnia zostaje natomiast w tyle. Wartość projektów infrastrukturalnych zrealizowanych w naszym regionie w latach 2008–2010 wyniosła 160 milionów dolarów, co daje 6 proc. udziału w globalnym rynku.


ŁUKASZ PAŁKA jest analitykiem portalu Money.pl, stale współpracuje z „Tygodnikiem Powszechnym”.