Znów na państwowym garnuszku

Gdy 12 lat temu wprowadzano reformę emerytalną, jej główne hasło brzmiało "Bezpieczeństwo w różnorodności". Choć niezbyt zgrabne, oddawało jednak istotę zmian: przyszłe emerytury miały zależeć już nie tylko od państwa, ale też od efektów inwestycji na rynkach finansowych. Po zabraniu Otwartym Funduszom Emerytalnym części składki, zakres tej różnorodności wyraźnie się kurczy.

Minister pracy Jolanta Fedak twierdzi, że dzięki tej decyzji przyszłe emerytury będą większe. Zwolennicy reformy, w tym liczni ekonomiści, dowodzą, że będzie na odwrót. Czy ta zmiana rzeczywiście wpłynie na wielkość naszych dochodów na starość? I czy możemy się przed tym jakoś zabezpieczyć?

Rządowych zakusów na OFE nie sposób zrozumieć bez przypomnienia, po co w 1999 r. zreformowano system ubezpieczeń społecznych. Nie po to, żebyśmy mieli większe emerytury: od początku było wiadomo, że - biorąc przeciętnie - w stosunku do ostatnich zarobków będą one mniejsze niż w starym systemie. Ważniejsze były obawy, że w dłuższej perspektywie państwu może zabraknąć pieniędzy na emerytury. W "klasycznym" systemie finansuje się je bowiem wpływami z bieżących składek, a różnicę budżet dopłaca z podatków. Na państwie ciąży wówczas obowiązek zagwarantowania wypłat świadczeń. To zobowiązanie nazywa się ukrytym długiem emerytalnym (bo nie figuruje w oficjalnych zestawieniach zadłużenia): jego wielkość rośnie wraz ze starzeniem się społeczeństwa. Tak zresztą jest nie tylko w Polsce, ale w większości krajów rozwiniętych.

Skutki manka w ZUS

Taki był punkt wyjścia. Zamierzone zmniejszenie przyszłych zobowiązań państwa następowało dwoma torami: poprzez zerwanie związku między emeryturą i zarobkami bezpośrednio przed zakończeniem pracy - i poprzez przesunięcie części składki z ZUS do OFE.

Pierwsza z tych zmian (fachowo określana jako zastąpienie zasady zdefiniowanego świadczenia zasadą zdefiniowanej składki) oznaczała, że przyszła emerytura zależeć będzie od tego, ile pieniędzy każdy z nas uskłada w obydwu filarach. Budżetu nic to nie kosztuje: skutki odczują jedynie przyszli emeryci, zwłaszcza ci, którzy zarabiają niewiele.

Druga - że w przyszłości państwo będzie bezpośrednio gwarantować jedynie wypłaty z ZUS, a w przypadku wypłat z OFE jego odpowiedzialność ogranicza się do nadzoru nad tymi instytucjami. Przesunięcie części składek do OFE oznaczało jednak utratę przez ZUS dużych kwot (w 2010 r. - 22 mld zł) i konieczność większych wydatków z budżetu na finansowanie bieżących wypłat emerytur. Dopłaty do OFE powiększają zatem deficyt budżetowy. Brano to pod uwagę przy reformie, uważając jednak, że to konieczny koszt zmian, które zaowocują w przyszłości: zakładano, że te dopłaty będą z czasem maleć, aż ZUS stanie się samowystarczalny.

Tymczasem luka między wpływami i wydatkami systemu ubezpieczeń społecznych stale rośnie. Wprawdzie złożyło się na to wiele przyczyn - utrzymywanie rozmaitych przywilejów emerytalnych, możliwość wczesnego kończenia pracy, emigracja zarobkowa, upowszechnienie zatrudnienia na podstawie umów zlecenia i o dzieło oraz zmniejszenie składki rentowej - ale w efekcie budżet musi coraz więcej dorzucać do bieżących świadczeń. I to akurat w momencie, gdy na skutek kryzysu jego sytuacja drastycznie się pogorszyła. Deficyt sięga niemal 45 mld zł, a dług publiczny ociera się o konstytucyjny limit, którego przekroczenie obliguje rząd do drastycznych cięć wydatków.

Nic więc dziwnego, że minister Jacek Rostowski już od dłuższego czasu łakomym okiem spoglądał na pieniądze w OFE. Wzorował się zresztą na innych państwach (Argentynie, Węgrzech, krajach bałtyckich), które też pokryzysowe dziury w budżecie łatają środkami z funduszy emerytalnych.

Gdzie więcej przybywa

O ile jednak podejście szefa resortu wynika z potrzeby chwili - odpowiada on za stan budżetu dziś, a nie w dalszej przyszłości - to minister Fedak swoje stanowisko wobec OFE uzasadnia dobrem przyszłych emerytów. Uważa, że na przynależności do funduszy ludzie tracą: zgromadzą mniejszy kapitał niż wówczas, gdyby ich składki trafiały w całości do ZUS, a więc emeryturę będzie się im wyliczać od mniejszej kwoty. OFE nie inwestują bowiem całej otrzymywanej składki (potrącają opłaty i prowizję za zarządzanie), a przyrost wartości zgromadzonego w nich kapitału był od 1999 r. mniejszy niż skala rewaloryzacji środków rejestrowanych w ZUS. Zdaniem minister pracy podważa to sens reformy, bo przecież zakładano, że inwestowane przez OFE pieniądze będą przyrastać szybciej niż kapitał na kontach w ZUS i że wskutek tego udział wypłat z obu filarów systemu z czasem się zrówna.

Czy te zarzuty są zasadne? Pierwszy był - i OFE same nań zasłużyły. Do 2009 r., gdy dopuszczalna opłata od składki wynosiła od 4 do 7 proc., większość funduszy pobierała ją w maksymalnej wysokości: z każdych stu złotych składki inwestowały tylko 93 zł. Od zeszłego roku maksymalną opłatę obniżono jednak do 3,5 proc., ten argument stracił więc na sile. Co do drugiego zarzutu, to z wyliczeń Ministerstwa Pracy wynika, że do 2007 r. przyrost kapitału w OFE był generalnie szybszy niż w ZUS. Potem światowy kryzys finansowy sprawił, iż ponosiły one straty, z których w zeszłym roku sporo odrobiły. Jak na bieżąco wygląda zestawienie przyrostu kapitału w OFE i ZUS - nie wiadomo, bo nie ustalono jeszcze wskaźnika waloryzacji środków w ZUS za 2010 r. (nastąpi to w maju). Warto również pamiętać, że na tempo przyrostu kapitału w OFE wpływa ustawowe ograniczenie ich możliwości inwestycyjnych: większość środków muszą lokować w bezpiecznych (ale i mniej dochodowych) obligacjach skarbowych, a tylko 40 proc. w akcjach, obowiązują je także limity inwestowania za granicą.

Nic pewnego

Jak będzie w przyszłości? Czy szybciej będzie rósł nasz kapitał w OFE, czy raczej ten w ZUS? Jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie nie udzieli najlepszy nawet aktuariusz, bo wszystkie perspektywiczne wyliczenia opierają się na założeniach, z których część traci z czasem aktualność. Nikt się nie spodziewał finansowego tsunami, jakie przeszło ostatnio nad światem, nadwyrężając portfele funduszy inwestycyjnych. Ale też jeszcze kilka lat temu nikomu na myśl nie przychodziło, że państwu członkowskiemu UE może grozić bankructwo i że ratując się przed nim, będzie ono - jak Grecja czy Irlandia - obniżać emerytury.

Choć więc nie da się osiągnąć całkowitego bezpieczeństwa oszczędności na starość, to zróżnicowanie lokat powinno mu sprzyjać, m.in. dlatego że kłopoty budżetu i rynków finansowych występują w różnym czasie. Za funduszami emerytalnymi przemawia przykład podobnych instytucji zachodnich, które w długim okresie - dłuższym niż istnieją OFE - radzą sobie z załamaniami na rynkach finansowych i sporo zarabiają dla swoich uczestników. Na ich rzecz działa też inny argument: kapitał zgromadzony w OFE - lepiej czy gorzej inwestowany - jest rzeczywisty. Tymczasem kapitał w ZUS, choć przypisany do konkretnych osób, stanowi jedynie zobowiązanie państwa, które - nawet przy najlepszych chęciach! - może nie być w stanie wywiązać się z niego w pełni. Sytuacja finansowa może je zmusić np. do ograniczenia wskaźnika waloryzacji albo - w czarnym scenariuszu - do arbitralnej obniżki świadczeń. To niebezpieczeństwo rośnie wraz z wielkością emerytalnych zobowiązań państwa, a "odzyskanie" przez ZUS (a pośrednio - budżet) części składki znów je powiększa.

Na własną rękę

Zmiana ma nastąpić od 1 kwietnia, choć może się opóźnić wskutek kłopotów ze zmianą systemu informatycznego ZUS. Tak czy owak już niedługo z wynoszącej 19,52 proc. naszych zarobków składki emerytalnej do OFE wpływać będzie nie 7,3 proc., a tylko 2,3 proc. Reszta, czyli 17,22 proc., zasili ZUS.

Osób, którym do emerytury pozostało już dwa czy trzy lata, ta zmiana specjalnie nie dotknie. Bardziej mogą odczuć ją pracownicy, którzy będą aktywni jeszcze przez kilkanaście lat, najbardziej zaś - ludzie młodzi, bo ze względu na długi perspektywicznie okres inwestowania mogli oczekiwać, że OFE dużo dla nich zarobią. Ale im młodszy pracownik, tym większe ma szanse pewnego zabezpieczenia się przed jej skutkami. Tyle że musi sam o to zadbać, fundując sobie "trzeci filar", czyli indywidualnie odkładając na starość. Im wcześniej zacznie się ten trzeci filar budować, tym większa szansa, że kiedyś istotnie powiększy on świadczenia z dwóch filarów obowiązkowych.

Jednak młodych pracowników zwykle nie stać na oszczędności: mało zarabiają, ciążą nad nimi kredyty na mieszkanie, nie chcą ograniczać bieżących wydatków. Poza tym w młodym wieku rzadko się myśli o starości. Państwo we własnym interesie powinno do tego zachęcać, ale tego nie robi: jedyny bodziec do odkładania na emeryturę stanowi u nas zwolnienie z "podatku Belki" (od odsetek). O tym, jak słabo on działa, świadczy nikła liczba Indywidualnych Kont Emerytalnych - ma je niespełna 6 proc. pracujących Polaków. Prawdziwą zachętę stanowiłoby wprowadzenie odpisu odkładanej na starość kwoty od dochodu: byłaby to finansowa (a w jakimś sensie i psychiczna) rekompensata za ograniczenie bieżącej konsumpcji.

Przezorność bez ulg

To stosowane w wielu krajach rozwiązanie jest tym istotniejsze, że na emeryturę powinni oszczędzać przede wszystkim ludzie, którzy zarabiają niewiele (ich przyszłe świadczenia będą bardzo małe), a im właśnie najtrudniej zrezygnować z bieżących wydatków. Propozycje wprowadzenia takich ulg wysuwano wielokrotnie - ostatnio w skierowanym w 2009 r. do Sejmu obywatelskim projekcie ustawy - zawsze jednak napotykały one kontrę kolejnych ministrów finansów, utrzymujących, że państwa na to nie stać.

To argument bałamutny, nawet w obecnej sytuacji budżetu. Taka ulga przynajmniej przez parę pierwszych lat nie powodowałaby dużego uszczerbku we wpływach podatkowych. Nie wszyscy uprawnieni od razu by z niej przecież skorzystali: część uznałaby, że ich na to nie stać, inni - że zrobią to później, jeszcze inni - że nie warto. Z kolei przezorni mogliby w większości odkładać miesięcznie od 50 do 250 zł (do takich szacunków skłania uważna lektura danych o strukturze wynagrodzeń i dochodach gospodarstw domowych). Utrata podatków od takich kwot z pewnością nie zrujnowałaby budżetu.

Wygląda na to, iż rząd to wreszcie zrozumiał - i zapowiedział wprowadzenie ulg. Na razie 2 proc. od dochodu do opodatkowania, w 2015 r. - 3 proc., a od 2017 r. - 4 proc. Warto jednak zauważyć, że odsetkowa forma ulgi daje fory lepiej zarabiającym. Przy zarobkach brutto 1600 zł od dochodu można będzie odpisać 312 zł rocznie, pensja na poziomie 3000 zł umożliwia odpisanie 588 zł, a gdy zarabia się 5000 zł - już 984 zł. Wydaje się, że rozsądniejsze byłoby wprowadzenie jednakowej kwoty odpisu dla wszystkich: przecież nie każdy by ją wyczerpał.

Ale dobrze, że ulga wreszcie będzie. Zwłaszcza że utrzymano zwolnienie z "podatku Belki": jego limit wynosi w tym roku aż 10 077 zł. Zapobiegliwi powinni więc co rychlej zapisać się

do IKE, stworzyć rachunek emerytalny w funduszu inwestycyjnym albo - co sugeruje rząd - wpłacać te pieniądze do OFE, poza obowiązkową składką. Żeby to jednak mogli zrobić, instytucje finansowe muszą przygotować ofertę dla osób, które będą odkładać miesięcznie bardzo małe kwoty, nawet poniżej 50 zł.

Dotychczas takiej oferty właściwie nie było. Ciekawe, jak szybko pojawi się teraz - i czy Polacy już w tym roku ruszą po nową ulgę tak gremialnie, jak kiedyś korzystali z możliwości odpisu wydatków na remont mieszkania.