Powiedzcie prawdę

Tło, na którym toczy się emocjonalny spór nt. przyszłości otwartych funduszy emerytalnych, jest czytelne dla każdego średnio rozgarniętego ekonomisty. Sytuacja finansów publicznych jest dramatyczna. Stoimy wobec konieczności natychmiastowego ograniczenia deficytu w jednym tylko okresie rozliczeniowym, czyli w tym roku, na kwotę nie mniejszą niż 18 mld zł oraz o kolejnych ponad 50 mld do roku 2013 - wszystko po to, by zejść z deficytem sektora finansów publicznych poniżej 3 proc. O ile rząd będzie chciał zrealizować swoje dość buńczuczne zapowiedzi zejścia z deficytem poniżej 2 proc. PKB, to do 2013 r. trzeba będzie znaleźć nawet w sumie 90 mld. Czegoś takiego dotąd jeszcze nie przerabialiśmy.

Przy ścianie

Zostawmy na boku wyliczankę przyczyn, które złożyły się na zapaść finansów publicznych. Dla ekonomistów nie ma to w tej chwili większego znaczenia - choć może je mieć dla polityków, którzy będą się nawzajem okładać własnymi grzechami. Poprzestańmy jedynie na stwierdzeniu, że w oficjalnych wypowiedziach ministra finansów z ostatnich trzech lat ze świecą można by szukać ostrzeżeń przed rzeczywistą skalą stojących przed nami wyzwań. Dużo tam było za to optymizmu. Zdecydowanie za dużo. Można mieć o to do Jacka Rostowskiego uzasadnione pretensje, tym bardziej że ostrzegawcze głosy ekonomistów były lekceważone.

Teraz globalny kryzys doprowadził nas do ściany. Sięgający ponad 8 proc. PKB deficyt sektora finansów publicznych kłuje w oczy zagranicznych inwestorów. W ostatnim roku wykupili oni blisko 80 proc. nowego długu emitowanego przez polski rząd. Teraz się denerwują. Jest tylko kwestią czasu, kiedy światowe agencje obetną nam rating, co zwiększy ryzyko inwestycyjne, czyli podniesie koszty obsługi długu i finansowania. Do tego dochodzi rozpoczęcie cyklu podwyżek stóp procentowych przez NBP, które generuje straty u posiadaczy naszych obligacji. Nie sprzyja nam wewnętrzny kalendarz polityczny. Kryzys na świecie daleki jest od zakończenia. Na rynku finansowym dominuje niepewność.

W tych warunkach minister finansów musi w trzy lata znaleźć nie mniej niż 70 mld zł. Jak?

Czysta alternatywa

Dla ekonomisty sytuacja jest jasna. Rozwiązanie dające natychmiastowe efekty o wymaganej skali sprowadza się do wyboru: podwyżka podatków (dochodowych, pośrednich lub obu) albo wzrost obciążeń nakładanych na pracę, czyli podwyżka obniżonej 2 lata temu składki rentowej (wzrost klina podatkowego).

Katalog zaniedbań

Koszt reformy emerytalnej został znacząco podniesiony przez odstępstwa od jej zasad, jakich dopuściły się kolejne rządy w minionych 12 latach. Jakie to były odstępstwa? Ile kosztują i będą kosztować?

W 1998 r. zakładano, że na refundację składek do OFE budżet przeznaczy przychody z prywatyzacji w łącznej wysokości 14 proc. PKB;

Nie podwyższono minimalnego wieku emerytalnego kobiet;

W 2003 r. wyłączono z powszechnego systemu emerytalnego osoby rozpoczynające pracę w służbach mundurowych. W 2005 r. wyłączono z systemu górników. W 2008 r. koszty wcześniejszych emerytur służb mundurowych wyniosły ok. 5 mld, a górników ok. 6,5 mld zł. Wedle szacunków MPiPS z 2005 r. całkowity koszt wcześniejszych emerytur górniczych w latach 2005-2020 wyniesie 70 mld zł;

O dwa lata (2007-2008) opóźniono ograniczenie możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury. Dodatkowo, umożliwiono przechodzenie na wcześniejsze emerytury mężczyznom, którzy w 2008 r. mieli 60-64 lata (wykonanie wyroku TK, który zakwestionował nierówne prawa kobiet i mężczyzn do wcześniejszych emerytur). W latach 2006-2008 liczba nowo przyznanych wczesnych emerytur w systemie pozarolniczym wynosiła odpowiednio 84 tys., 177 tys. i 292 tys. Skumulowane koszty wpuszczenia do systemu 100 tys. nowych wczesnych emerytów to ok. 8,5 mld zł (1,5 mld zł rocznie). Zatem w 2009 i 2010 r. koszty opóźnienia likwidacji wcześniejszych emerytur o 2 lata wyniosą odpowiednio 2,5 mld i prawie 7 mld zł;

Z systemu emerytur pomostowych wyłączono nauczycieli. Stworzenie świadczeń kompensacyjnych oznacza dla budżetu koszt rzędu 1,3 mld zł rocznie;

Od 2007 r. wszystkie świadczenia społeczne, w tym emerytury, wypłacane przez ZUS, są corocznie waloryzowane o wskaźnik inflacji powiększony o 20 proc. realnego wzrostu przeciętnych wynagrodzeń w gospodarce. Oznacza to nieplanowane koszty w wysokości 1 mld zł rocznie;

Do dziś nie wprowadzono bezpiecznych funduszy emerytalnych typu B, przewidzianych pierwotnie w planie reformy od 2005 r.. Chcąc łagodzić skutki tego zaniechania dla osób, które przystąpiły do OFE i przejdą na emeryturę w ciągu najbliższych 4 lat, rząd umożliwił występowanie z OFE i przejście na tzw. emeryturę mieszaną. Dodatkowe koszty dla budżetu z tytułu rezygnacji z OFE to ok. 0,45 mld zł;

Do dziś nie dostosowano systemu rentowego do nowego sposobu wyliczania emerytur - zamiast tego obniżono składkę rentową, doprowadzając fundusz rentowy od nadwyżki do 17 mld deficytu. To zaniechanie oprócz namacalnego już wymiaru finansowego oznacza, że w przyszłości emerytury mogą być niższe od rent z tytułu niezdolności do pracy;

Koszt reformy emerytalnej miał być z założenia pokrywany przez przychody z prywatyzacji. To założenie nigdy nie zostało zrealizowane, bo przychody prywatyzacyjne były zużywane na inne niecierpiące zwłoki cele. Jest to właściwość przynależna polskiemu budżetowi (patrz przypadek rezerwy demograficznej i nie tylko). Albo - zwyczajnie - prywatyzacji nie było, więc i nie było przychodów (jak za rządów PiS). W terminologii budżetowej na dobre ugruntowało się pokrętne pojęcie "ujemne saldo przychodów z prywatyzacji". Ten dziwoląg przełożony na ludzki język znaczy: tyle właśnie zabrakło na pokrycie kosztów ubytku składki emerytalnej dla ZUS. Między styczniem 1999 a październikiem 2010 r. skumulowane przychody z tytułu prywatyzacji wyniosły 97 673 mln zł. W tym czasie składka przekazana przez ZUS do OFE to 152 058 mln zł. Wskaźnik pokrycia kosztów reformy emerytalnej w Polsce wyniósł więc do tej pory 62 proc. Realny koszt reformy to 36-38 proc. przekazanej składki.

Z takiej alternatywy ekonomista wybrałby oczywiście podniesienie podatków konsumpcyjnych, jako rozwiązanie systemowo najczystsze i najmniej szkodliwe dla gospodarki w dłuższym okresie. Wiąże się ono jednak z wysokim kosztem politycznym. Pozostałe możliwości, czyli podatki dochodowe i wzrost klina podatkowego, są ekonomicznie znacznie bardziej dotkliwe, bo pociągają za sobą wzrost bezrobocia i ostre spowolnienie tempa wzrostu gospodarczego, a są równie kosztowne politycznie.

Wybór któregoś rozwiązania z czystej alternatywy ekonomicznej powinien zostać dopełniony przez działania o charakterze strukturalnym, domykające deficyt w funduszu ubezpieczeń społecznych. Wprowadzenie tych dobrze rozpoznanych rozwiązań (wydłużenie i zrównanie wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, likwidacja uprzywilejowań, ujednolicenie i upowszechnienie systemu podatków dochodowych, renty obliczane jak emerytury itd.), skatalogowanych powtórnie w dokumentacji Forum Obywatelskiego Rozwoju Leszka Balcerowicza, rozłożone na okres wieloletni, także obciążone jest dużymi kosztami politycznymi. W dodatku owocuje relatywnie niewielkimi wobec skali potrzeb oszczędnościami w krótkim okresie (do 3 lat) - a na nim skupia się w tej chwili uwaga rządu i rynku finansowego. Oszczędności rosną jednak w miarę upływu czasu, a przy tym system zostaje domknięty w sposób optymalny z punktu widzenia zrównoważonego długofalowego wzrostu.

Brudne rozwiązanie

To właśnie za sprawą relatywnie niskich, jak na potrzeby chwili, oszczędności oraz wysokich kosztów politycznych czysta alternatywa ekonomiczna została przez polityków zastąpiona "brudnym" rozwiązaniem w postaci zmian w funkcjonowaniu OFE.

Istota rzeczy sprowadza się tu do zmniejszenia kosztów refundacji ZUS-owi przez budżet składki odprowadzanej do OFE. Daje to natychmiastowe oszczędności rzędu 0,8 proc. PKB (w tym roku 15 mld zł). Oszczędności bieżące rosną z upływem czasu, podczas gdy koszty, w postaci konieczności wypłaty w przyszłości zwiększonych emerytur w systemie pay as you go z I filara, zostają przerzucone na okres późniejszy.

Inaczej mówiąc: efekty w wymaganej skali są natychmiastowe, a kosztów bieżących nie widać, bo zostają na powrót ukryte w systemie i odłożone w czasie. Politycy to lubią. Takie rozwiązanie oznacza podjęcie przez rząd w imieniu pokolenia naszych dzieci i wnuków (przyszłych podatników), w imię poprawy bieżącej pozycji fiskalnej, zobowiązania wypłaty godziwych emerytur dla ludzi dziś zawodowo aktywnych.

Nie miejsce tu, by wdawać się w egzegezę właściwie interpretowanego pojęcia "miedzypokoleniowej solidarności". Poprzestańmy jedynie na stwierdzeniu, że istota reformy emerytalnej, zapoczątkowanej przed dwunastu laty, sprowadzała się do tego, by zobowiązania naszych dzieci i wnuków poważnie zredukować. Już widać, że to się nie uda.

Teoretycznie rozwiązanie wybrane przez rząd, czyli zmniejszenie bieżących wysokich kosztów reformy emerytalnej i przerzucenie kosztów utrzymania systemu emerytalnego na okresy późniejsze, nie jest obciążone kosztami politycznymi w postaci utraty poparcia społecznego, jakie towarzyszyłyby wprowadzeniu któregoś z rozwiązań z czystej alternatywy ekonomicznej. I jest skuteczne. Tak przynajmniej zdają się sądzić adwokaci rządowej propozycji zmian w OFE.

Ci wstrętni eksperci

Opozycja ze strony środowiska ekonomistów generuje jednak pewien nie do końca oszacowany koszt polityczny (zaczyna on być widoczny w wynikach sondaży poparcia). Stąd właśnie, jak sądzę, w argumentacji strony rządowej pojawiła się retoryka "naprawy systemu emerytalnego". Jasność przekazu, co do celu proponowanych działań, została jednak tym samym zakłócona.

Zwróćmy uwagę, że jeszcze na starcie dyskusji o OFE mowa była jedynie o oszczędnościach budżetu na kosztach reformy i poprawie efektywności otwartych funduszy emerytalnych. Ale teraz, kiedy przysłuchać się wymianie zdań między panami Leszkiem Balcerowiczem a Janem Krzysztofem Bieleckim ("Gazeta Wyborcza" z 29 stycznia br.), chodzi już o coś zupełnie innego. Nieważne w tej chwili, co to jest. Ważne, że zatracona zostaje istota rzeczy, a jest nią - powtarzam raz jeszcze - potrzeba znalezienia w 3 lata 70 mld zł, po to, by z Polski nie zrobić Grecji, a zarazem nie zniszczyć jednej z najważniejszych reform strukturalnych przeprowadzonych po 1989 r. To chyba wystarczająco poważne wyzwania, prawda?

Dla jasności przekazu trzeba jednak powiedzieć wyraźnie: to, co rząd usiłuje obecnie sprzedać opinii publicznej jako naprawę systemu emerytalnego, nie jest żadną naprawą. W kategoriach ekonomicznych jest to jedynie inne rozłożenie kosztów systemu emerytalnego w czasie: mniej dotkliwe dla obecnego podatnika i budżetu, bardziej za to dla przyszłych. Cofa nas to do modelu finansowania ubezpieczeń społecznych sprzed roku 1999, a łączna wielkość zobowiązań państwa nie ulega zmianie ani na jotę.

Kompromis?

Niekwestionowana konieczność znalezienia w finansach publicznych 70 mld zł w okresie 3 lat oraz zrozumienie dla ograniczeń politycznych towarzyszących wyborowi któregoś z wariantów czystej alternatywy ekonomicznej skłoniła część środowiska ekonomicznego do wyjścia z propozycją kompromisową. Nigdy nie była ona publicznie dyskutowana. Zamiast tego, odbywa się wymiana ciosów między przedstawicielami rządu a Balcerowiczem, czyli ścierają się skrajności.

Istota kompromisu sprowadza się do zaakceptowania w okresie przejściowym wolniejszego tempa ujawniania długu ukrytego, czyli zgody na niższe składki do OFE na 3-4 najbliższe lata. Zgody obwarowanej wszakże pewnymi warunkami. Chodzi o precyzyjny wieloletni program reform strukturalnych, domykających deficyt w I filarze, czyli o wyeliminowanie odstępstw od reformy emerytalnej z okresu ostatnich 12 lat (ich katalog zawarty jest w ramce powyżej). Chodzi też o wdrożenie wybranych przedsięwzięć, wskazanych w przygotowanym przez Radę Gospodarczą przy premierze, choć nieujawnionym, szerokim menu. Część z nich przynosi natychmiastowe oszczędności w wydatkach lub wzrost dochodów.

Wielkość czasowego obniżenia składki do OFE z obecnych 7,3 proc. wynagrodzeń zależy od tego, ile oszczędności na domykaniu deficytu w I filarze uda się uzyskać w określonym czasie, tak żeby wyjść na konieczną redukcję deficytu. O nowych proporcjach podziału składki emerytalnej można więc jeszcze dyskutować. Podział zaproponowany przez rząd: 2,3 proc. do OFE i 5 proc. do ZUS z obecnych 7,3 proc. wynagrodzenia przekazywanego OFE - nie może być ostateczny. Pole dla dialogu zanika, jeśli rząd przedstawia swoją propozycję jako rozwiązanie trwałe, a nie tymczasowe, a przy tym najlepsze dla gospodarki, podatnika i przyszłego emeryta. Kompromisu nie da się zbudować na głębokiej nieprawdzie.

Janusz Jankowiak jest głównym ekonomistą Polskiej Rady Biznesu, wieloletnim współpracownikiem i członkiem zarządu "Tygodnika Powszechnego".