W stronę pata

ADAM PUCHEJDA: Jarosław Gowin nie wyklucza, że rząd nie uzna orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu. Może to zrobić?

WŁADYSŁAW CZAPLIŃSKI: Politycy mogą wiele, ale byłoby to poważne naruszenie prawa unijnego.

Prawica twierdzi, że reforma sądownictwa w Polsce nie podlega ocenie z punktu widzenia prawa unijnego.

Tyle że to nieprawda. Po pierwsze, w momencie, gdy weszliśmy do UE, zobowiązaliśmy się, że będziemy przestrzegali porządku prawnego Unii, a w tym porządku istotną rolę odgrywa sądownictwo. Po drugie, sądy krajowe są sądami unijnymi, w tym sensie, że znakomita większość spraw dotyczących stosowania prawa unijnego jest rozstrzygana przez sądy krajowe. Udział Trybunału Sprawiedliwości w unijnym obrocie prawnym jest niewielki. Większość spraw sądzona jest na poziomie krajowym. Kraje członkowskie mogą, oczywiście, decydować o takich kwestiach jak organizacja czy właściwość sądów itp., ale przestrzeganie zasad dotyczących statusu sędziów i funkcjonowania sądownictwa jako pewnej całości reguluje – jak najbardziej – prawo unijne.

Jaką rolę odgrywa więc TSUE?

Po pierwsze, rozpatruje skargi związane z naruszeniami prawa unijnego przez państwa. Po drugie, decyduje o ważności aktów prawnych UE. Po trzecie, zajmuje się sprawami odszkodowawczymi za bezprawne działania instytucji. Po czwarte – to nas w tej chwili interesuje najbardziej – rozpatruje tzw. pytania prejudycjalne.

Czym one tak naprawdę są?

W mniemaniu ojców założycieli UE miała tworzyć jednolity obszar gospodarczy i prawny. A skoro tak, to musimy mieć pewność, że wszystkie sądy w państwach członkowskich UE będą interpretowały prawo w taki sam sposób. Zapewnieniu jednolitości funkcjonowania prawa unijnego służą właśnie pytania prejudycjalne. Sądy krajowe, które mają tu wątpliwości, mogą, a w pewnych sytuacjach muszą zapytać Trybunał w Luksemburgu o sposób rozumienia prawa unijnego.

W obecnej sytuacji Sąd Najwyższy, działając jako sąd krajowy, ale rozpatrując sprawę, która jest związana z obowiązywaniem i funkcjonowaniem prawa unijnego, uznał, że jest to materia na tyle poważna i niejasna, że konieczna jest wykładnia TSUE. Zapytał więc Trybunał, co prawo unijne ma do powiedzenia na temat zasady niezawisłości sędziowskiej i zasady nieusuwalności sędziów.

I mógł zawiesić prawo krajowe?

Z punktu widzenia prawa unijnego – oczywiście tak. Z punktu widzenia ministra sprawiedliwości – najwyraźniej nie, ale to świadczy albo o złej woli, albo o tym, że minister nie rozumie, jak funkcjonuje prawo unijne. Jest zasadą, że sąd krajowy musi zapewnić skuteczną ochronę prawną obywateli danego kraju. Elementem tej ochrony jest zaś zapobieżenie sytuacji, w której jednostka w wyniku działania prawa krajowego, mogącego zostać uznanym za niezgodne z prawem unijnym, poniosłaby jakąś niepowetowaną szkodę.

W związku z tym sąd krajowy musi mieć możliwość przeciwdziałania takiej sytuacji. TSUE w całym szeregu orzeczeń wielokrotnie stwierdzał, jakie warunki muszą spełniać przepisy krajowe, które stanowią podstawę tzw. ochrony tymczasowej. To wcale nie musi być środek prawny, używając języka technicznego, to nie musi być jakaś instytucja, która jest stworzona specjalnie na potrzeby UE. W prawie krajowym są pewne reguły, które pozwalają na tymczasowe zabezpieczenie postępowania. A nawet jeśli ich nie ma – na co też mamy przykłady – dane państwo (jego sąd) – musi, jeśli chce pozostawać w zgodności z prawem unijnym, znaleźć jakieś sposoby zabezpieczenia.

Czy TSUE jest Sądem Najwyższym UE?

TSUE o tyle nie jest Sądem Najwyższym UE, że tylko interpretuje prawo. Nie jest sądem odwoławczym w takim sensie jak np. polski Sąd Najwyższy. Nie rozstrzyga sporów merytorycznie. Spór rozstrzyga zawsze sąd krajowy.

Mechanizm jest taki, że sąd krajowy zadaje pytanie, TSUE odpowiada, a wtedy sąd krajowy (a nie np. rząd) ma obowiązek wziąć pod uwagę tę odpowiedź. Rozstrzygnięcie merytoryczne pochodzi od sądu krajowego. Jedyna zależność polega na tym, że sąd krajowy jest związany wykładnią prawa unijnego – tym, jak TSUE zinterpretował przepis. Bardzo często ­zdarza się jednak, że Trybunał, odpowiadając na pytania prejudycjalne, skierowane przez sąd krajowy, mówi: prawo unijne, o które pytasz, brzmi tak i tak, musimy je interpretować w taki i taki sposób, ale teraz twoim zadaniem jako sądu znającego prawo krajowe, znającego miejscową sytuację i zwyczaje, jest zastosować to, co powiedzieliśmy, do konkretnego sporu.

Może Pan podać przykład?

Słynne orzeczenie w sprawie Francovich i Bonifaci – chodziło o niewywiązanie się Włoch z obowiązku wykonania dyrektywy unijnej. TSUE orzekł wtedy, że państwo członkowskie może ponosić odpowiedzialność za niewdrożenie dyrektywy, ale żeby tak się stało, muszą być spełnione warunki A, B, C. Sprawa wróciła do sądu krajowego, który stwierdził, że warunki A i B są spełnione, ale warunek C nie, więc odszkodowanie się nie należy.

Znana jest sprawa orzeczeń Trybunału w sprawie handlu w niedzielę w Wielkiej Brytanii. To było pytanie prejudycjalne sądów angielskich związane z tym, że w różnych hrabstwach obowiązywały przepisy określające, że w niedzielę nie można było kupić Biblii, ale można było kupić whisky. I sądy krajowe zaczęły zadawać pytania na temat zgodności tych regulacji z prawem unijnym. TSUE odpowiedział: my interpretujemy prawo unijne dotyczące swobody przepływu towarów w taki i taki sposób, a to wy (sąd krajowy) rozstrzygacie, czy na waszym terenie jest zwyczaj handlu w niedzielę, czy go nie ma.

W Polsce sprawa wydaje się bardziej skomplikowana.

Jedna z kwestii dotyczy ubezpieczeń społecznych, naliczania składek i świadczeń, i tam SN pyta, czy obowiązujące ustawodawstwo, przewidujące obniżenie wieku emerytalnego, jest zgodne z zasadą nieusuwalności sędziów. Bo jeśli sędziowie – jak de facto stwierdza ustawa – nie są nieusuwalni, nie są też niezawiśli. A skoro nie są niezawiśli, to ta regulacja narusza prawo unijne – Karta Praw Podstawowych gwarantuje prawo do niezawisłego sądu. SN pyta po prostu, co mamy zrobić: czy możemy zastosować prawo, które narusza zasadę nieusuwalności sędziów?

Mówiąc o niezawisłości sądów powołuje się Pan na Kartę Praw Podstawowych. Wielu prawników przypomina jednak, że w Polsce te przepisy nie obowiązują.

To nieprawda: istnieją pewne ograniczenia dotyczące jurysdykcji Trybunału, nie znaczy to jednak, że sama Karta nie obowiązuje. Ale nawet gdybyśmy uznali – na potrzeby tej rozmowy – że Karta w Polsce nie działa, można przedstawić inne, równie mocne uzasadnienie. Zasada praworządności jest przecież sformułowana w artykule 2 Traktatu o UE, a jej elementem jest trójpodział władzy, niezależność władzy sądowniczej, a co za tym idzie: nieusuwalność sędziów.

Czy możemy jednak mówić o jednych rządach prawa, zasadzie „rule of law”, czy o różnych jej odmianach?

Nas interesuje to rozumienie praworządności, które wynika z naszego członkostwa w Unii. A to jest już określone przez Komisję Wenecką i przez wiele orzeczeń, w których TSUE daje sądom krajowym wskazówki, jak oceniać, czy państwo jest praworządne, czy też nie. Kiedy wchodziliśmy do UE, właśnie to konkretne rozumienie praworządności – moim zdaniem uniwersalne, ale to na marginesie – było u nas badane i wtedy myśmy te warunki spełniali. Dziś to już nie ma – obawiam się – miejsca. No i jeszcze, co istotne, Polska przyjmując traktat lizboński zgodziła się, że państwa członkowskie akceptują zasadę prymatu prawa unijnego w takim kształcie, w jakim ono zostało ukształtowane w unijnej praktyce, czyli zgodnie z wyrokami TSUE.

Wyrok może odbić się na sytuacji prawnej obywateli Polski w krajach Unii?

I tak, i nie. To, że rząd polski jest traktowany jako naruszający prawo unijne, z punktu widzenia prawa unijnego nie ma znaczenia dla traktowania polskich przedsiębiorstw i polskich obywateli przez instytucje UE. Możemy korzystać ze wszystkich swobód unijnych. Natomiast orzeczenia polskich sądów mogą nie być wykonywane w innych państwach członkowskich – i w tym sensie sytuacja odbije się na pozycji jednostek.

Załóżmy, że mamy odpowiedź Trybunału i że jest ona niekorzystna dla rządzących. Tyle że starsi sędziowie Sądu Najwyższego już zostali pozbawieni stanowisk, funkcjonuje nowa KRS i mamy nowych sędziów. Fakty wyprzedziły wyrok Trybunału.

W takiej sytuacji będziemy mieli podwójny system prawny. Kiedy sędziowie SN otrzymają odpowiedź Trybunału, będą musieli wydać orzeczenie w sporze merytorycznym. A skoro – jak można się domyślać – TSUE powie, że nowa ustawa o SN narusza zasadę nieusuwalności sędziów, to sędziowie nie będą mogli wydać wyroku opartego na prawie, które jest sprzeczne z prawem unijnym.

I co wtedy?

Wtedy minister sprawiedliwości pewnie powie: wszczynamy postępowanie dyscyplinarne przeciw sędziom, którzy nie chcą wydać wyroku na podstawie wadliwego prawa – a sędziowie powiedzą: chwileczkę, postępujemy zgodnie z prawem unijnym, jak wskazał TSUE, i zgodnie z konstytucją, bo art. 9 mówi, że RP przestrzega umów międzynarodowych. Minister grozi postępowaniem dyscyplinarnym za przestrzeganie przez SN prawa unijnego, zgodnie z konstytucją.

To pat. Władza wykonawcza mówi jedno, sądownicza – drugie.

Nie, ten spór będzie eskalował.

Rząd wyprowadzi sędziów siłą?

Nie wiem, ale w obecnej sytuacji ja w ogóle pewnych rzeczy nie mogę sobie wyobrazić. Jeśli sąd wyda wyrok stwierdzający, że ustawa o SN narusza prawo unijne, to nie można jej stosować. To jest nie tylko zgodne z prawem unijnym, to wręcz nakaz prawa unijnego. Nikt tego nigdy nie kwestionował. Niemcy zmieniły konstytucję z tego powodu, Francja podobnie. Tylko polski rząd się z tym nie liczy, przynajmniej w warstwie słownej.

Nie ma wyjścia z tego klinczu?

TK powiedział kiedyś, że jeżeli dochodzi do sprzeczności między prawem unijnym i prawem krajowym – a właściwie z konstytucją – są trzy możliwości: albo doprowadzić do zmiany prawa unijnego, albo zmienić konstytucję, albo wyjść z Unii. ©

WŁADYSŁAW CZAPLIŃSKI jest profesorem prawa międzynarodowego i prawa UE w Instytucie Nauk Prawnych PAN i w Centrum Europejskim Uniwersytetu Warszawskiego.