Prawo łupów politycznych

W demokratycznym państwie prawa są instytucje, które niezależnie od partyjnych układów w parlamencie powinny zostać apolityczne. Wymaga tego konieczność zapewnienia równowagi władz oraz nadzorowania rządu i instytucji publicznych. Takie powinny być sądy, w tym Trybunały Konstytucyjny i Stanu, urząd Rzecznika Praw Obywatelskich, Rada Polityki Pieniężnej, kierownictwo NBP, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Powinny, ale czy są? I czy będą jutro?.

13.02.2006

Czyta się kilka minut

Głównym problemem współczesnej demokracji jest nie tyle wybór rządzących, ile stała kontrola nad ludźmi wybranymi do sprawowania władzy. Mechanizmy kontroli wewnątrzpartyjnej dają im przewagę nad wyborcami, a dostęp do telewizji i innych mediów publicznych - nad całym społeczeństwem. To politycy decydują o zakresie debaty publicznej, oni przesądzają o jej języku i argumentach. Stąd odradzające się po każdych wyborach poczucie zawodu. Stąd coraz powszechniejsze przeświadczenie, że nie bardzo mamy kogo wybierać, a demokracja ogranicza się do możliwości usunięcia wybranych na końcu ich kadencji. To lepsze niż dyktatura, gdzie nie ma nawet takiej satysfakcji, ale i tak mamy niewielki wpływ na to, co dzieje się między wyborami. Nie jest to zresztą tylko nasz problem; borykają się z nim także starsze demokracje i Unia Europejska jako całość.

W dojrzałych demokracjach kontroli nad wybranymi służą dwa rodzaje instytucji. Jedne to organizacje społeczeństwa obywatelskiego, monitorujące działanie władzy i pilnujące (watch-dog), by urzędnicy przestrzegali prawa. W razie konieczności organizacje te występują przeciw organom władzy do sądów i trybunałów - z europejskimi włącznie. UE stworzyła nawet specjalny fundusz, do którego mogą zwracać się takie organizacje z krajów, które niedawno weszły do Unii. Przestały w nich bowiem działać te mechanizmy oceny władz pod kątem przestrzegania zasad demokracji i państwa prawa, jakie wiązały się z kryteriami akcesji do UE. Niestety, takich organizacji jest u nas niewiele, bo zamiast się samoorganizować i oddolnie, obywatelsko rozwiązywać problemy, trwamy w uzależnieniu od władz - od ich obietnic i pieniędzy. Miejmy nadzieję, że coraz bardziej widoczne zakusy sprawowania niczym niekontrolowanej władzy okażą się bodźcem do lepszej samoorganizacji społeczeństwa.

Nagła zmiana reguł

Zakusy te wyraźnie widać przede wszystkim w stosunku obecnej koalicji sejmowej do drugiego rodzaju instytucji kontrolnych. Są nimi niezależne organy państwa, takie jak sądy i trybunały, Rzecznik Praw Obywatelskich, Najwyższa Izba Kontroli, KRRiT, NBP i inne. Nowy parlament bezceremonialnie zmienił przecież ustawę o Krajowej Radzie; Jarosław Kaczyński, lider największej partii, w wywiadzie dla "Gazety Wyborczej" (4-5 lutego 2006 r.) z pogardą odniósł się do instytucji Trybunału Konstytucyjnego, a ministrowie Zbigniew Ziobro i Jerzy Polaczek - do sądów. PiS zapowiada "upakowanie" Trybunału Konstytucyjnego swoimi ludźmi, a jego koalicjanci - likwidację Rady Polityki Pieniężnej i ograniczenie samodzielności NBP. Słowem, nowa koalicja dąży do pełni władzy, demontując lub marginalizując instytucje kontrolne.

Niezależność tych instytucji dotyczy nie tylko zasad ich wyboru, ale przede wszystkim zakazu ich likwidacji bądź podporządkowania innym organom władzy oraz odwoływania ich członków w okresach między kadencjami. Sam wybór takich organów musi być związany z wolą wyborców, gdyż w ustroju demokratycznym wykluczone jest powoływanie na stanowisko publiczne przez jakąkolwiek korporację zawodową czy organizację społeczną nieposiadającą mandatu z wyborów powszechnych. W krajach, gdzie tylko parlament jest wybierany przez wszystkich uprawnionych do głosowania, on właśnie obsadza najważniejsze urzędy publiczne. Tam, gdzie i parlament, i prezydent pochodzą z wyborów powszechnych - przy ich obsadzie obie władze mniej lub bardziej zgodnie współdziałają. W obu sytuacjach rola wybierających kończy się na mianowaniu. Ingerencje w późniejszą działalność są już niedopuszczalne.

Wyboru dokonuje się jednak w określonych warunkach politycznych: jakaś partia ma przecież przewagę w parlamencie, prezydentem też nie jest osoba pozbawiona poglądów politycznych. Zakłada się jednak, jak w naszej Konstytucji, że parlament czy prezydent nie mogą pewnych urzędów obsadzać politykami. Nie mogą też mianowanego odwołać przed upływem kadencji, gdyby okazał się np. nie dość posłuszny partyjnym oczekiwaniom. Przede wszystkim jednak nie mogą zlikwidować samego urzędu lub zmienić zasady jego funkcjonowania tak, by zapewnić sobie nad nim kontrolę.

Jedną z podstawowych zasad równowagi władz jest bowiem zazębianie się kadencji organów pochodzących z wyboru i niezależnych od nich instytucji kontrolnych. Najlepsze zabezpieczenia przed nadużyciem władzy istnieją wówczas, gdy nowowybrany rząd i parlament nie mogą wymienić ludzi sprawujących urzędy kontrolne. Wymiana taka nie jest potrzebna do sprawnego rządzenia, bo te instytucje nie rządzą, lecz kontrolują rząd. To właśnie dlatego sędziowie Sądu Najwyższego w USA są wybierani dożywotnio, a członkowie sądów i trybunałów konstytucyjnych w Europie - na wieloletnie kadencje, dłuższe niż jedna kadencja parlamentu. Co więcej: ich wymiana następuje stopniowo, a nie hurtem, po wyborach.

W tej perspektywie rozwiązanie KRRiT przed upływem kadencji było sprzeczne nie tyle z literą prawa (o tym wypowie się Trybunał Konstytucyjny), co przede wszystkim z konstytucyjną zasadą niezależności urzędów publicznych. Podobnie zresztą uczynił wiele lat temu prezydent Lech Wałęsa, odwołując mianowanych przez siebie członków Rady, gdy odważyli się postąpić wbrew jego woli. Później każda ekipa robiła skok na Radę, ale zazwyczaj czekano na koniec kadencji, nie dokonując zamachu na samą instytucję przez zmianę reguł gry. To, co zrobił PiS, jest ciosem dla zasady podziału władz i niezależnych organów władzy publicznej. Można się bowiem obawiać, że następna władza zechce wykorzystać ten precedens, przy poparciu zagrożonych nowymi wyborami koalicjantów.

Demokracja pod kontrolą

Dążenie do zagarnięcia jak największych łupów przez ekipę dochodzącą do władzy jest zrozumiałe i naturalne w USA, gdzie wpisane jest ono w system. Ale już w Europie Zachodniej zakłada się, że łupem polityków nie powinna padać np. służba cywilna, pełniąca przede wszystkim funkcje administracyjne. Ona akurat powinna się opierać na kompetencji, a nie politycznej uległości, bo dzięki temu umacnia się stabilność państwa. Zrozumiałe, że administracja musi być kontrolowana i ograniczana w zapędach przeistoczenia się w samodzielny organ władzy, nie może jednak być podporządkowana jednej opcji politycznej i wymieniana po zmianie ekipy. Tymczasem złożony w Sejmie rządowy projekt zmian w ustawie o służbie cywilnej stwarza takie zagrożenie i może doprowadzić do zrujnowania mozolnie budowanego korpusu urzędniczego. Projekt ten został zresztą negatywnie zaopiniowany przez Radę Służby Cywilnej oraz NSZZ "Solidarność".

Niezależne urzędy są potrzebne po to, by kontrolować demokrację, która, jak od dawna wiadomo, może naruszać prawa mniejszości albo jednostek, może być nietolerancyjna albo może prowadzić do nieodpowiedzialnej polityki gospodarczej lub zagranicznej. Sokratesa skazano przecież na śmierć w demokratycznych Atenach za głoszenie poglądów odmiennych od tych, jakie żywiła większość obywateli. U progu nowożytnej demokracji amerykańskiej jeden z ojców-założycieli USA, James Madison, zauważył, że większość może działać pod wpływem interesu albo emocji. Historia młodych demokracji europejskich z pierwszej połowy XX wieku pokazała zaś, że ustroje większościowe są nietolerancyjne wobec mniejszości, przede wszystkim narodowych i religijnych.

I wojna światowa miała entuzjastyczne poparcie większości w swoich krajach - i to aż do czasu, gdy zaczęła pochłaniać miliony ofiar. Faszyzm włoski, niemiecki nazizm oraz autorytarianizm krajów Europy Środkowej były wyraźnym dowodem nietolerancji większości. Odtąd zaczęto myśleć o granicach władzy demokratycznej. Bo w demokracji, zwłaszcza tej posługującej się mediami elektronicznymi, przywódcy łatwo mogą pozbawić wyborców możliwości kontroli swoich poczynań i nadużyć okazanego im zaufania. Trudno wszak zapomnieć, że wielu tyranów i oligarchów otrzymało władzę na drodze demokratycznych wyborów. Poza drastycznym przykładem Adolfa Hitlera, przypomnieć można choćby Władimira Putina. Zapewne w łagodniejszej formie może to też spotkać nas, jeżeli będziemy zezwalać na pełzające przejmowanie państwa przez aparat partii, na którą oddało głosy mniej niż 15 proc. wyborców.

W państwie prawa mandat nie uprawnia władzy do wszelkich poczynań. Co więcej: organy władzy - w odróżnieniu od obywateli - nie mają praw, lecz ograniczone pełnomocnictwa. Mogą zrobić tylko tyle, ile przewidziano dla nich w konstytucji. Poza ustawą zasadniczą, demokrację ograniczają moralne standardy postępowania - w krajach o wysokiej kulturze politycznej zachłanne zagarnianie kolejnych obszarów władzy uważa się za coś nieprzyzwoitego. Rolę do odegrania mają też Kościoły i związki wyznaniowe oraz inne autorytety moralne i profesjonalne. Bezdyskusyjnie respektuje się pewne zasady, np. że wypowiedzi padające w sferze publicznej podlegają kontroli społecznej. Nie do przyjęcia jest więc sytuacja, w której rząd lub prezydent uzasadnia swoją decyzję niejawną ekspertyzą, do czego doszło w trakcie niedawnych sporów o termin przyjęcia przez Sejm ustawy budżetowej. Ekspertyzy nie mają mocy demokratycznej - są wyrazem poglądów grona specjalistów. Z natury rzeczy powinny więc podlegać sprawdzianowi środowiskowemu - koniecznie trzeba poznać ich autorów, treść i zawarty w niej sposób rozumowania, a także rodzaj użytej argumentacji, by można było z nią polemizować. Takie postępowanie to standard strzegący jakości demokracji.

Pełzająca destrukcja

Sto dni nowego rządu i kilka miesięcy działalności parlamentu pokazują konkretne zagrożenia dotyczące większości niezależnych organów władzy.

Oczywistym był sposób wyboru KRRiT. Dokonana w ekspresowym tempie zmiana prawa, a później pospieszny wybór nowych członków Rady - mimo skierowania ustawy do Trybunału Konstytucyjnego - nie pozostawiają wątpliwości co do intencji. Radę zmieniono, by z kolei wybrać lojalnych członków rad nadzorczych mediów publicznych i zapewnić rządzącym kontrolę nad umysłami społeczeństwa.

Co do samej Rady, praktyka pokazała, że jest ona nie tylko niepotrzebna, ale może się okazać destrukcyjna. W myśl Konstytucji, ma ona chronić wolność słowa, prawo do informacji oraz interes publicznej radiofonii i telewizji. Jak się skończyło, wszyscy wiemy: Rada zajęła się przydzielaniem częstotliwości, a interesy np. reklamodawców okazały się na tyle potężne, że obecnie o doborze i poziomie programów wieczornych w TVP decyduje mentalność producentów piwa. Niemniej, jakieś kompetencje Rada posiada, a ostatnio jeszcze je powiększono. Biorąc pod uwagę, że nie zanosi się na odpolitycznienie tego urzędu, obawiam się, że Rada stanie się organem manipulacyjno-destruktywnym albo wręcz ograniczającym wolność słowa.

Poważnie zagrożona może być pozycja Trybunału Konstytucyjnego - głównego strażnika prawa w demokracji, który, orzekając o zgodności ustaw z Konstytucją, stawia jednocześnie granice politycznej dowolności ich interpretacji. To prawda, że Trybunał utrudnia większości rządzenie, ale robi to w imię pewnych wartości nadrzędnych, np. zasady, że nie można zmieniać reguł gry demokratycznej ani ograniczać praw i wolności obywatelskich. Tak jak w innych organach niezależnych, sędziów wybiera Sejm, kierując się kryteriami politycznymi, ale po mianowaniu sędziowie muszą mieć gwarancję całkowitej niezależności działania. Pewnym zabezpieczeniem przed nominowaniem sędziów posłusznych ekipie rządzącej powinien być długi i żmudny, a jednocześnie publiczny i przejrzysty proces przesłuchiwania wszystkich kandydatów tak, by każdy zainteresowany wiedział, kto do Trybunału jest wybierany. Życie kandydatów, ich kariera, dorobek sędziowski, orzekanie w konkretnych sprawach, dorobek naukowy, a także podpisywane przez kandydatów ekspertyzy i ich wartość - wszystko to powinno być przedmiotem publicznych dociekań.

Pod koniec tego roku kończy się dziewięcioletnia kadencja aż sześciu z piętnastu sędziów Trybunału - to tak, jakby w firmie wymieniono jedną trzecią kadry pracowniczej. Widać tu brak przezorności twórców Konstytucji z 1997 r., którzy postanowili jednorazowo zwiększyć liczbę sędziów Trybunału z dziewięciu do piętnastu, zamiast robić to stopniowo, co dwa-trzy lata. W rezultacie co dziewięć lat ludzie sprawujący władzę będą stawać wobec pokusy "skoku na Trybunał". Jarosław Kaczyński już oświadczył, że pokusie tej się nie oprze. Uważa on zresztą, że Trybunał "pacyfikuje życie publiczne i gospodarcze, prowadzi do imposibilizmu", zaś "prawo nie może być interpretowane w taki sposób, który godzi w państwo, w instytucje państwa". Trudno o bardziej jaskrawy wyraz pogardy dla standardów państwa prawa, w którym prawo nie jest przecież narzędziem państwa; ono może i powinno być skierowane także przeciw urzędnikom, gdy ci wykraczają poza swoje kompetencje.

Nieco mniej obaw żywię w odniesieniu do Rzecznika Praw Obywatelskich. Wielokrotnie polemizowałem publicznie z Januszem Kochanowskim w kwestii praw człowieka, możliwości resocjalizacji skazanych czy stosunku do kary śmierci. Nie sądziłem też, że człowiek wyrażający sceptycyzm wobec praw człowieka powinien być rzecznikiem tych praw. Ale skoro dr Kochanowski został wybrany, to chcę wierzyć, że nie zawiedzie zaufania, jakie zbudowali dla tego urzędu jego poprzednicy (piszę o tym, by raz jeszcze publicznie przeciwstawić się obelgom pod adresem prof. Ewy Łętowskiej i pozostałych rzeczników, jakie padały w Sejmie). Mam na myśli zaufanie obywateli, a nie władzy, bo to jest rzecznik praw obywatelskich, a nie uprawnień władzy. Wierzę, że nowy rzecznik nie pozwoli sobą kierować, nawet jeżeli ma poglądy zbliżone do poglądów braci Kaczyńskich.

Dwie pozostałe niezależne instytucje to Trybunał Stanu i Najwyższa Izba Kontroli. Trybunał Stanu jak dotąd nie miał okazji się popisać. Może to świadczyć o braku jego apolityczności, a jeszcze bardziej - o politycznym charakterze samego trybu stawiania kogoś przed nim. A może o tym, że w istocie nie było u nas zbyt wielkich naruszeń Konstytucji przez najwyższych urzędników państwowych. Warto pamiętać, że w dobrze rządzonym państwie Trybunał Stanu nie ma wiele pracy. Oby tak było i teraz.

Zgodnie z Konstytucją NIK może kontrolować działalność rządu, NBP i innych organów państwa pod kątem ich legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. To ogromne uprawnienia. Z tym że NIK podlega Sejmowi, toteż możliwości kontrolowania rządu mającego większość w Sejmie są ograniczone. Potencjał kontrolny Izby ujawnia się wtedy, gdy jej prezes (wybierany na sześć lat) reprezentuje inną opcję polityczną niż sejmowa większość. Ale ta większość może z kolei przyjąć lub odrzucić raport NIK. Tym niemniej Izba i jej raporty mogą odgrywać istotną rolę w ulepszaniu działania państwa i warto się starać, by była ona na tyle niezależna, na ile jest to możliwe.

Największym ryzykiem zamachu na niezależność obciążona jest gospodarka. W demokracji istnieje ogromna pokusa, by kupować głosy przez rozdawnictwo pieniędzy, dlatego tak ważna jest, zapisana w Konstytucji, zasada niezależności Rady Polityki Pieniężnej i NBP, ponoszących odpowiedzialność za wysokość deficytu budżetowego. Konstytucja stawia granice wysokości długu publicznego, który nie może przekraczać 60 proc. wartości rocznego produktu krajowego brutto. Zdaje się, że już poczynione obietnice wyborcze plus koncesje polityczne dla LPR i Samoobrony nie tylko pochłonęły miliardy złotych nadwyżki, jaką pozostawił następcom rząd Marka Belki, ale zbliżają nas niebezpiecznie do konstytucyjnego poziomu długu. Nic dziwnego, że z ław koalicji słychać pomruki o chęci zmiany ustawy o NBP, jak też nieprzedłużeniu o kolejną kadencję pracy Leszka Balcerowicza. Czy znajdzie się ktoś równie stanowczy, kto powie "nie" nadmiernym wydatkom? Zagrożenie jest niebagatelne, skoro Samoobrona chce wydać na bezrobotnych 25 mld złotych...

Nie twierdzę, że wydatki na becikowe czy ewentualne senioralne są niepotrzebne, choć mam wątpliwości, czy małżeństwo decydujące się na kolejne dziecko po to, by jednorazowo dostać 1000 złotych, kieruje się rozsądkiem. Chodzi jednak o to, by takie wydatki nie stanowiły kiełbasy wyborczej; by je planować, aktywizując ludzi do wysiłku, a nie zwiększając ich bezczynności, a niekiedy - nieodpowiedzialności. I przede wszystkim: by mieć zawsze na uwadze dyscyplinę budżetową.

***

Prawo powinno być narzędziem regulowania relacji między ludźmi oraz między ludźmi a państwem. W demokracji jest to też mechanizm ograniczania i kontrolowania rządzących. Tymczasem wiele działań i wypowiedzi przywódców rządzącej koalicji wskazuje na to, że uważają oni prawo przede wszystkim za narzędzie władzy. Tak właśnie traktowali prawo władcy PRL. Szkoda że tak szybko powróciła praktyka, przeciwko której walczyła "Solidarność" w latach 1980-81, i którą starała się ograniczyć demokratyczna opozycja podczas obrad Okrągłego Stołu. W tej perspektywie zaczynam lepiej rozumieć wrogość obecnej ekipy do porozumienia sprzed

17 lat. Wszak uchwalone wówczas - i później - zasady czy reguły mogą hamować ich zapędy do absolutnej i niekontrolowanej władzy. Nic dziwnego, że większość energii podczas pierwszych stu dni poświęcono dekonstrukcji zasady równowagi władz. W rezultacie, zaledwie kilkanaście lat po instalacji demokracji musimy znów niepokoić się o niezależność ważnych urzędów publicznych.

Na pewno popełniliśmy wiele błędów, ale do pewnego stopnia błąd wpisany jest w system demokratyczny. W 1989 r. wierzyliśmy, że demokracja rozwiąże nasze problemy. Dziś nadal jesteśmy młodą demokracją i przechodzimy pierwszą poważną chorobę. Niepokój świadczy o tym, że się budzimy. Zaczynamy przekonywać się o konieczności istnienia niezależnych instytucji kontroli wybranych, których ci chcą się pozbyć. Mam nadzieję, że już niedługo zaczniemy szukać środków ochrony - niewykluczone, że jednym z pierwszych będą kolejne wybory. A w przyszłości być może zmiany społeczne i instytucjonalne, a także zmiany w świadomości, które będą lepiej zabezpieczać niezależność ważnych urzędów publicznych.

Prof. WIKTOR OSIATYŃSKI (ur. 1945) jest prawnikiem i socjologiem, specjalistą z zakresu prawa konstytucyjnego i praw człowieka. Był doradcą komisji konstytucyjnej Senatu, a następnie Zgromadzenia Narodowego; doradzał w pracach konstytucyjnych w innych krajach, ostatnio w Kirgistanie. Wykładowca na Uniwersytecie Środkowoeuropejskim w Budapeszcie oraz na uniwersytetach w Sienie i w stanie Connecticut w USA. Jest autorem ponad 20 książek, w tym "O zbrodniach i karach" (2002) oraz "Rzeczpospolita obywateli" (2004).

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]

Artykuł pochodzi z numeru TP 08/2006