Nie dla polityków

Zaledwie pobieżny, przedstawiony poniżej, przegląd sztandarowych instytucji demokratycznego państwa prawa pokazuje, że kilkanaście ostatnich lat nie było wolnych od prób ingerencji polityków w działalność takich instytucji albo obsadzania ich "swoimi".

Na tę chorobę nie ma lekarstwa - pozostaje uparcie upominać się o niezawisłość i apolityczność tego, co łupem politycznym być nie powinno. Nawet odwoływanie się ministra sprawiedliwości do ideałów "prawa i sprawiedliwości" nie jest tu żadnym zabezpieczeniem. Ministerialne walki z bezprawiem doprowadziły przecież do konfliktu ze znakomitymi prawnikami, którzy przypomnieli niedawno, że "piętnowanie patologii" nie może oznaczać zawieszenia niezawisłości trzeciej władzy. Jak i niezależności któregokolwiek z urzędów.

Trybunał Konstytucyjny

Sąd Konstytucyjny powołano w 1985 r. Początkowo nie wszystkie jego orzeczenia były ostateczne - jeśli sędziowie zdecydowali, że jakaś ustawa jest z Konstytucją sprzeczna, ich stanowisko mogło być odrzucone większością dwóch trzecich poselskich głosów. Jednak zarówno niezawisłość orzeczeń, jak ranga zasiadających w Trybunale sędziów (z reguły znakomitych prawników, jak: Kazimierz Buchała, Jerzy Ciemniewski, Lech Garlicki, Ewa Łętowska, Marek Safjan - prezes z lat 1997-2006, Mirosław Wyrzykowski, Janina Zakrzewska, Andrzej Zoll - prezes z lat 1993-97) zrobiły swoje - Trybunał wypracował sobie pozycję instytucji niezależnej od zmieniających się ekip rządowych. Wyroki budziły dyskusję, np. w 1992 r. sędziowie uznali za sprzeczną z Konstytucją tzw. listę Macierewicza; pięć lat później tę samą ocenę otrzymała liberalizacja zakazu aborcji (Trybunał się podzielił po równo i przeważył głos prezesa; nie brakło komentarzy, że był to "prezent" na zbliżającą się pielgrzymkę Jana Pawła II); w 2005 r. TK uznał, że prawo wglądu do zgromadzonych w IPN teczek mają wszyscy, których dotyczą znajdujące się tam akta, a nie tylko osoby uznane przez Instytut za pokrzywdzonych.

W 1997 r., gdy zaczęła obowiązywać nowa Konstytucja, kompetencje powoływanych na dziewięcioletnią kadencję sędziów Trybunału rozszerzyły się. Już nie tylko ich orzeczenia były ostateczne, ale pojawiła się skarga konstytucyjna (każdy obywatel, którego prawa i wolności zostały naruszone, może wnieść skargę do TK na krzywdzący go akt prawny) oraz możliwość badania przez Trybunał zgodności polskiego prawa z ratyfikowanymi konwencjami międzynarodowymi. W zmienionych warunkach oczywiste było, że władza Trybunału jest tym większa, im Konstytucja jest mniej precyzyjna. Dla ochrony praw obywateli to zawsze lepiej, że TK ma szersze uprawnienia, nie pierwszy raz jednak pojawiło się pytanie, czy fachowość sędziego wyklucza posiadanie przez niego poglądów politycznych? Czy założenie, że sędzia podejmuje decyzje w zgodzie z własnym sumieniem, nie narusza zasady apolityczności członków Trybunału? Podstaw do obaw - jak dotychczas, bezzasadnych - dostarcza procedura powoływania sędziów: uchwała powołująca nowego członka zapada bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów.

Kilka lat temu obawiano się, że SLD wysunie na sędziego Trybunału kandydaturę swego prominentnego polityka, Jerzego Jaskierni. Wkrótce problemem zasiadania w Trybunale polityków, którzy mieliby oceniać przepisy przez siebie stworzone, zajmie się Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu (skargę w tej sprawie wystosował Polski Autokefaliczny Kościół Prawosławny; w TK siedmiu sędziów ma za sobą karierę urzędniczo--polityczną). By uniknąć sytuacji, jakiej życzy sobie Jarosław Kaczyński (niekryjący nadziei na bardziej przychylne dla rządu wyroki TK, gdy jesienią wymieni się ośmiu z 15 jego członków), wystarczy choćby, jak proponuje prof. Safjan, prawo wysuwania kandydatur na sędziów TK odebrać politykom, a przekazać gremiom naukowym i profesjonalnym. Sejm nadal miałby prawo ich wyboru, ale ograniczone o możliwość skierowania tam kogoś sobie powolnego.

Między bajki należy włożyć przekonania o "zawieszeniu na kołku" sędziowskich poglądów przed wejściem na salę obrad. To niemożliwe i chyba przeciwskuteczne, bo przecież nie zależy nam na wydawaniu wyroków przez komputery. Istotne, by sędziowie nie byli dyspozycyjni wobec polityków, a ich poglądy były na tyle umiarkowane, żeby nie tłumiły innych głosów sędziowskiego sumienia. ?

Rzecznik Praw Obywatelskich

Pierwszy ombudsman rozpoczął pracę w 1988 r. Obecnie powołuje go Sejm za zgodą Senatu na pięcioletnią kadencję, by m.in. stał na straży wolności i praw człowieka oraz obywatela zapisanych w Konstytucji i innych aktach prawnych, zajmował się nieprawidłowościami w funkcjonowaniu administracji i sądownictwa, a nawet parlamentu, składając wnioski do TK.

Pierwszy rzecznik, prof. Ewa Łętowska, zaczynając pracę, miała jednego podwładnego i jeden pokój w Sejmie (dziś w biurze rzecznika pracuje ponad 200 urzędników). I tysiące spraw, których załatwianie nie legitymizowało ustroju autorytarnego, lecz zapowiadało jego rozpad. Z pierwszego sprawozdania wynika, że w 1988 r. wpłynęło do niej blisko 50 tys. skarg, dotyczących spraw mieszkaniowych, emerytalnych, odmowy wydania paszportu, zastępczej służby wojskowej, zwolnienia z pracy osób politycznie niewygodnych; było sporo skarg więźniów kryminalnych, którzy w stanie wojennym otrzymali zawyżone wyroki, czy więźniów politycznych. "Możliwe, że kiedy ją powoływano - pisał o Łętowskiej prof. Jerzy Eisler - sądzono, że rzecznik praw obywatelskich będzie jeszcze jedną typową PRL-owską instytucją fasadową. Prof. Łętowska w krótkim czasie zyskała bardzo znaczny autorytet. Potrafiła tę instytucję uczynić prawdziwą, a nie pozorną. (...) To spowodowało, że kiedy zmienił się ustrój, rzecznik był jedną z niewielu osób, które spokojnie dokończyły swoją kadencję. Nie przypominam sobie głosów, żeby rzecznika odwoływać" (odwołać próbowano natomiast Tadeusza Zielińskiego, jej następcę z lat 1992-96).

Rzecznikom kolejnych kadencji obowiązków nie ubyło - administracja publiczna ciągle pozostawiała wiele do życzenia, choć rzadziej wydawała decyzje arbitralne; obywatel ponosił jednak szkody z powodu wadliwych aktów wykonawczych czy braku regulacji przejściowych. Mówił o tym wielokrotnie prof. Adam Zieliński (rzecznik w latach 1996-2000) i jego następca prof. Andrzej Zoll (2000-05), który nieraz podkreślał, że przyjmowane ustawy są mało precyzyjne, wewnętrznie sprzeczne i niezrozumiałe dla obywateli. Do prof. Zolla rocznie trafiało ok. 60 tys. spraw. Najczęstszym adresatem jego wystąpień było Ministerstwo Zdrowia i prezes NFZ; rzecznik domagał się m.in. wstrzymania likwidacji Kas Chorych, występował w sprawie warunków zatrudnienia pielęgniarek i lekarzy, finansowania nietypowych procedur leczniczych. W wielu przypadkach uzyskał pozytywne rozstrzygnięcia.

Po prawie 18 latach pracy widać, że dla ombudsmana nie ma dziś dziedzin "tabu": od 1991 r. zajął się sferą obronności i bezpieczeństwa państwa, powierzono mu też ochronę cudzoziemców. Mimo to PiS zapowiada zastąpienie go urzędem pomocy ofiarom bezprawia. Jeśli tak się stanie, utracimy jasność, czy państwo rzeczywiście gwarantuje prawa obywatelskie, a więc cofnęlibyśmy się do czasu sprzed 1987 r. Na razie jednak nie da się zmienić Konstytucji, natomiast Janusz Kochanowski, piąty rzecznik w historii urzędu, deklaruje, że w pierwszej kolejności zajmie się kwestią demonstracji, bo trzeba się zastanowić, gdzie przebiega granica między wolnością do zgromadzeń a np. ochroną moralności publicznej, "cokolwiek byśmy przez tę moralność rozumieli".

Krajowa Rada Sądownictwa

Dyskusje o konieczności powołania Rady - strażnika sędziowskiej niezawisłości - toczyły się już przy "Okrągłym Stole". Nie bez powodu: w PRL sądy nieraz były trzecią władzą wyłącznie z nazwy. W kwietniu 1989 r. pojawiła się nowela do ówczesnej Konstytucji powołująca KRS do życia, a najnowsza ustawa o Radzie pochodzi z 2001 r. Zgodnie z nią 25 wybieranych na cztery lata członków KRS ma się zajmować m.in.: występowaniem do TK z prośbą o zbadanie zgodności z Konstytucją aktów prawnych dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów; ocenianiem kandydatów na stanowiska sędziowskie; czuwaniem nad przestrzeganiem zasad etyki zawodowej; opiniowaniem projektów aktów, które dotyczą stanu sędziowskiego (taką opinię wydano np. w sprawie ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym).

Furtkę do ewentualnego upolitycznienia Rady otwarto w procedurze jej obsady. Nie bez racjonalnych powodów już w ustawie zastrzeżono, że KRS mają tworzyć przedstawiciele wszystkich władz - ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej: pierwszy prezes Sądu Najwyższego, minister sprawiedliwości, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego i osoby powołane przez Prezydenta; ponadto: 15 członków wybiera się spośród sędziów SN, sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych; czterech wybiera Sejm spośród posłów, a dwóch Senat - też ze swego grona. Przewodniczącymi Rady byli: Stanisław Zimoch, sędzia sądu apelacyjnego w Łodzi (1990-94), Adam Strzembosz (1994-98), Włodzimierz Olszewski, obecnie Rzecznik Interesu Publicznego (1998-2002), Andrzej Jagiełło, obecnie sędzia wojewódzkiego sądu administracyjnego w Kielcach (2002-04), a od 2004 r. jest nim Krzysztof Strzelczyk, sędzia sądu apelacyjnego w Warszawie. Niepisaną zasadą jest, że w skład KRS powinni być powoływani doświadczeni prawnicy albo osoby z niekwestionowanym autorytetem. Jak rozumieją to politycy, można było zaobserwować w ostatnich tygodniach: najpierw Prezydent wybrał na członka Rady sędzię Ewę Stryczyńską, która uchyliła się od konsekwencji wypadku spowodowanego w 2001 r., potem Samoobrona zarekomendowała "znakomitego radcę prawnego z wieloletnim doświadczeniem" - Alinę Gut, która, jak się okazało, pracowała nawet w wytwórni tytoniu, ale o jej karierze radcowskiej nikt nie słyszał.

Problem tkwi chyba w pozycji KRS wobec organów władzy. Czy Rada jest organem samorządu sędziowskiego? Administracji państwowej? A może najwyższym organem władzy sądowniczej? Do tego dochodzą kłopoty organizacyjno-finansowe: Rada finansowana jest z budżetu Kancelarii Prezydenta. Zamierzając zachować apolityczność tego urzędu, zmiany musiałyby jednak iść głębiej - apolityczny powinien być np. minister sprawiedliwości (z dotychczasowych większość była zawodowymi politykami, choć z prawniczym wykształceniem). Ryzyko, że apolityczny minister będzie publicznie groził sędziemu postępowaniem dyscyplinarnym (bez poznania szczegółów sprawy), byłoby chyba mniejsze. ?

Najwyższa Izba Kontroli

Na powstanie tej instytucji nie trzeba było czekać do zmiany ustroju. Istniała przez cały PRL, tyle że okresy względnej niezależności przeplatały się z latami, kiedy podporządkowywano ją rządowi. Właśnie taką sytuację - wcielenia najważniejszego w państwie organu kontroli do administracji państwowej i podporządkowania jej premierowi (co czyniło tę kontrolę fikcyjną) - zastał Sierpień 1980 r. Zaledwie kilka tygodni po zawarciu porozumień w Stoczni Gdańskiej uchwalono nową ustawę o NIK, sytuującą tę instytucję przy Sejmie i uniezależniającą ją od administracji. Taki stan prawny przetrwał do uchwalenia w 1994 r. kolejnej ustawy, kiedy Izba stała się naczelnym organem kontroli państwowej, podlegającym Sejmowi, której prezes jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na sześcioletnią kadencję. Od 2001 r. na czele NIK stoi Mirosław Sekuła (z wykształcenia chemik, wybrany na posła jeszcze z list AWS-u); w latach 1992-95 prezesem był Lech Kaczyński.

Do momentu, kiedy z NIK-u nie czyni się jednego z organów władzy wykonawczej, ryzyko upolitycznienia nie jest duże. A niezależność jest niezbędna, by bez posądzania o jakąkolwiek stronniczość kontrolować m.in. wszelkie przedsięwzięcia wykorzystujące środki i mienie państwowe czy sporządzać analizy z wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. Kryteria kontroli, biorąc pod uwagę populistyczne obietnice - nie tylko zresztą tego rządu - są miażdżące: legalność (zgodność z obowiązującym prawem), gospodarność, celowość i rzetelność (którą rozumie się tutaj jako zgodność z wymaganiami wiedzy i techniki oraz zasadami dobrej wiary). Rocznie przeprowadza się blisko 3,5 tys. kontroli (ale jedynie 70 kończy się wnioskami negatywnymi), i to w dziedzinach przeróżnych: od administracji publicznej, finansów, przez edukację i rolnictwo, po zabezpieczenie społeczne. Do fachowości raportów NIK z reguły nie ma zastrzeżeń. Nie brakło jednak komentarzy, że prezesi, mianowani przecież przez polityczną większość, "lubili" zajmować się przede wszystkim ewentualnymi nadużyciami przeciwników politycznych.

Niedawno na biurko Prezydenta trafił projekt zmian w ustawie o NIK: kontrola ma być uproszczona, a sprawdzane instytucje mają mieć więcej praw do obrony. Sama Izba ma stać się bardziej przejrzysta: osoby starające się o posadę kontrolera musiałyby wygrać publiczny konkurs i zaliczyć aplikacje, natomiast dyrektorzy departamentów NIK-u byliby wybierani na pięć lat (teraz niektórzy sprawują funkcję nawet kilkanaście lat i są posądzani o zależność od lokalnych układów).

Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji

Nie jest to modelowa instytucja III RP. Ma stać na straży wolności słowa, zabezpieczać prawo obywateli do informacji, zapewniać otwarty charakter publicznej telewizji i radia, ale bywało z tym różnie, szczególnie gdy sekretarzem Rady był Włodzimierz Czarzasty, a prezesem TVP Robert Kwiatkowski, który do telewizji publicznej trafił prosto z Rady. Jej członkowie zapominali zresztą o wzniosłych zadaniach, bo mieli poważniejsze problemy: powoływanie rad nadzorczych spółek telewizji i radiofonii publicznej, rozdzielanie środków z abonamentu radiowo-telewizyjnego i z koncesji na komercyjną działalność telewizyjno-radiową. Toteż od kwietnia 1993 r., gdy KRRiT rozpoczęła działalność, wszystko, co z nią związane, wywołuje emocje: wybór jej członków, polityka wobec mediów, służalczość wobec rządzących, związki z aferą Rywina...

Zarzewiem problemów były nominacje: członków Rady na sześcioletnie kadencje (przy czym co dwa lata zmieniała się jedna trzecia jej składu) wybierał Sejm (cztery osoby), Prezydent (trzy) i Senat (dwie). Po uchwaleniu pod koniec grudnia 2005 r. nowelizacji ustawy medialnej - którą publicyści nazwali skandalem, a rzecznik praw obywatelskich uznał za sprzeczną z Konstytucją - skrócono kadencję Rady, by pozbyć się jej dotychczasowych członków (w większości umieszczonych tam z rekomendacji SLD). Zmieniono też tryb jej powoływania i zmniejszono liczebność z dziewięciu do pięciu osób. A wśród nowych zadań znalazło się także "inicjowanie i podejmowanie działań w zakresie ochrony zasad etyki dziennikarskiej". Rzecznik praw obywatelskich uznał, że poprawa kondycji moralnej zawsze jest pożądana, ale jej standardów nie powinien ustalać organ państwowy.

Nadal jednak Krajowa Rada będzie powoływać rady nadzorcze: czy to nie sprzeczne z rolą niezależnego arbitra? Dotychczas członkowie KRRiT zapewniali swoim środowiskom politycznym kontrolę nad publicznymi mediami, zaś udzielając lub odbierając koncesje trzymali w szachu media prywatne. Problemów było co niemiara. Oto jeden z nieco już zapomnianych przykładów: Ryszard Bender, który przewodniczył Radzie od marca do lipca 1994 r., podpisał ogólnopolską koncesję dla Radia Maryja, w 2003 r. skierował do prokuratury zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez Danutę Waniek. Przewodnicząca Rady miała naruszyć dobre imię toruńskiej rozgłośni pisząc do prowincjała redemptorystów, że Radio propaguje działania sprzeczne z prawem, pobudza do nienawiści na tle rasowym, a w programach pojawiają się treści antysemickie. Waniek zagroziła Radiu karami finansowymi lub odebraniem koncesji. Skrytykował ją za to m.in. Mikołaj Lizut z "Gazety Wyborczej": "Razi nas agresja i antysemickie podteksty w rozgłośni, która sama siebie nazywa katolicką. Jednak czym innym są publiczne spory, a czym innym państwowa kontrola treści publikowanych w mediach. Wobec gróźb Danuty Waniek staję w obronie Radia Maryja, bo rzecz dotyczy podstaw demokracji - wolności słowa. Krajowa Rada ma stać na straży tej wartości, bronić niezależności mediów. Ze słowem można walczyć tylko innym słowem, a nie karami, odbieraniem koncesji, więzieniem".

Komentatorzy twierdzą, że KRRiT w maju wybierze takie rady nadzorcze publicznych mediów, by PiS mógł nie obawiać się krytyki. A potem? Potem Rada może zostanie rozwiązana...