Rycerz bez broni

Współczesna demokracja boryka się z dwoma problemami: niską frekwencją wyborczą oraz koniecznością kontroli tych, którym sprawowanie władzy powierzono (pisał o tym prof. Wiktor Osiatyński, konstytucjonalista, w tekście "Prawo łupów politycznych", "TP" nr 8/06). Kontrola wewnątrzpartyjna ułatwia zaprowadzenie dyscypliny w szeregach partyjnych, dostęp do mediów publicznych może dać władzę nawet nad całym społeczeństwem. Co w takiej sytuacji może zrobić obywatel? Mieć nadzieję, że wszystko będzie dobrze, jeśli działają monitorujące działania władzy i przestrzeganie prawa przez urzędników organizacje obywatelskie oraz niezależne organy państwa, np. sądy, Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu, Rzecznik Praw Obywatelskich, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Narodowy Bank Polski oraz - Najwyższa Izba Kontroli.

Od naszego do niezawisłego

Tradycje, do jakich odwołuje się NIK, sięgają czasów I Rzeczypospolitej. Nie zabrakło w przeszłości rozwiązań, które podporządkowywały Izbę administracji, przez co właściwie pacyfikowano jej rolę - powołana jest wszak do kontroli poczynań urzędników. Tak się stało chociażby w 1952 r., kiedy w miejsce zlikwidowanego NIK-u powołano Ministerstwo Kontroli Państwowej, które pracowało w ramach rządu.

Niezależność NIK-u - naczelnego organu kontroli państwowej (jak ustala art. 202 Konstytucji RP), zajmującego pozycję nadrzędną i koordynującą tak wobec instytucji, które może swą kontrolą objąć, jak wobec całego systemu organów kontroli państwowej - w dotychczasowej praktyce, po 1989 r., na szwank narażana nie była. W dużej mierze to zasługa ustawy o NIK - jej znowelizowanej postaci z 1980 r., jak również nowej, uchwalonej w 1994 r. Obie uniezależniały Izbę od administracji, czyli rządu, a podporządkowywały Sejmowi.

Prezesa Izby, na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy co najmniej 35 posłów, powołuje Sejm bezwzględną większością głosów, za zgodą Senatu. Ten musi podjąć uchwałę dotyczącą wyboru na stanowisko w ciągu miesiąca od otrzymania uchwały sejmowej w tej sprawie. Jeśli wybór nie nastręczy niespodziewanych trudności, np. nie wywoła gorących sporów między koalicjantami czy z opozycją, kolejny prezes NIK-u może się pojawić już pod koniec sierpnia.

Nietrudno przewidzieć, że wybór może być emanacją aktualnych poglądów politycznych, bo politycy z reguły wolą wybierać "swojego". Walerian Pańko, pierwszy prezes Izby w III RP, był członkiem OKP, Lech Kaczyński (prezes w latach 1992-1995) - PC, Janusz Wojciechowski (1995-2001) - PSL, Mirosław Sekuła w chwili nominacji był członkiem AWS. Mądry ustawodawca wyliczył jednak kadencję prezesa NIK-u na sześć lat, a więc - z racji jedynie czteroletniej kadencji parlamentu - większość czasu urzędowania nowego prezesa dotyczy okresu, kiedy kontrolowani będą nie ci, którzy go wybrali. Prezes Sekuła objął stanowisko, kiedy ugrupowaniem dominującym w parlamencie była AWS, a premierem rządu Jerzy Buzek. Kilka miesięcy później do władzy doszła koalicja SLD-PSL, a premierem został Leszek Miller. Dwa ostatnie lata pracy przypadły na rządy PiS i jego koalicjantów.

Prezes Izby pozostaje niezawisły: nie może należeć do partii politycznej, posiadać mandatu posła lub senatora, zajmować innych stanowisk (poza profesurą), zajmować się inną pracą zawodową bądź działalnością publiczną nie licującą z godnością szefa NIK-u. Apolityczności sprzyja coś jeszcze: znakomita większość pracowników wykonujących lub nadzorujących kontrole jest mianowana. By otrzymać stanowisko, przeszli określoną prawem procedurę i niełatwo zwolnić ich z pracy - zwierzchnik nie może więc zagrozić pracownikowi szybkim usunięciem z pracy np. dlatego, że kontrola wydaje mu się politycznie niewłaściwa.

Izba działa kolegialnie, a w skład kolegium wchodzą w połowie pracownicy Izby, w połowie przedstawiciele nauk prawnych i ekonomicznych, powoływani przez Marszałka Sejmu. Marszałek może też wpływać na obsadę najwyższych stanowisk w Izbie, ale prawo uniemożliwia mu narzucenie prezesowi najbliższych współpracowników. Co też ważne, ustawa o NIK wiąże obejmowanie stanowisk w Izbie z posiadaniem ściśle określonych kwalifikacji. Nie każdego więc, nawet politycznie najbliższego, można na stanowisko mianować.

Kto słucha mądrych rad?

NIK kontroluje instytucje publiczne (urzędy administracji rządowej i samorządowej), a prywatne tylko w takim zakresie, w jakim dysponują groszem publicznym. W trakcie kontroli - biorąc pod uwagę legalność, gospodarność, celowość i rzetelność pracy - przygląda się wykonaniu budżetu państwa oraz realizacji prawa dotyczącego kwestii finansowych, gospodarczych i administracyjnych. Dzięki siedemnastu delegaturom wojewódzkim Izby, kontrola - na określony temat czy pod wyznaczonym kątem, np. fachowości szkoleń kierowców czy warunków wydawania pozwoleń na budowę super- i hipermarketów - może być prowadzona jednocześnie nawet w stu kilkudziesięciu jednostkach. Porównanie zebranych danych pozwala poznać mechanizmy prowadzące do powstania nieprawidłowości oraz luki organizacyjne i prawne, a dzięki temu sformułować wnioski de lege ferenda - dotyczące ustaw uchwalanych bądź nowelizowanych.

- Szkoda, że są one brane pod uwagę w mniejszym stopniu, niż byśmy oczekiwali - żałuje Jan Dziadoń, szef krakowskiej delegatury NIK. Stanowisko piastuje od 1993 r., pracuje więc w towarzystwie piątej już ekipy rządowej, a wybór nowego prezesa jest czwartym, jaki obserwuje z tego miejsca. - Jak dotychczas jest to przypadłość każdego rządu i parlamentu. Nie bez przyczyny kilka lat temu pojawił się pomysł ustawy obligującej rząd do ustosunkowania się do wniosków de lege ferenda.

Pomysłu - jego autorem byli posłowie partii wówczas opozycyjnej, Prawa i Sprawiedliwości - nie zrealizowano, a Najwyższej Izbie Kontroli pozostaje siła argumentacji. Podobnie jak w Wielkiej Brytanii, gdzie Narodowy Urząd Kontroli, nie zajmując w strukturze instytucji państwowych wysokiej pozycji, może liczyć na posłuch dzięki poparciu Komisji Rachunków Publicznych Izby Gmin. I ponad 90 proc. zaleceń Urzędu jest branych pod uwagę. Jak zauważył w jednym z wywiadów prezes Sekuła: "Mądrych rad słucha się także wówczas, gdy ich wykonanie nie jest zagrożone sankcją". Na początku wieku liczba wniosków NIK, które rządzący brali pod uwagę, oscylowała między 60 a 70 procent.

Skontrolować i nauczyć

Izba nie jest częścią władzy wykonawczej, nie może więc wyciągać konsekwencji wobec tych, u których kontrola wykazała niegospodarność czy nierzetelność. "Rycerz bez broni" - jak zwykło się z tego powodu nazywać NIK - może jednak skierować zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do prokuratury oraz zgłaszać wnioski do sejmowej komisji finansów publicznych.

W jaki sposób NIK realizuje swoje zadania, widać najlepiej na przykładach z ostatnich miesięcy. Jak ustaliła Izba, do jesieni 2006 r. niegospodarnie i z naruszeniem prawa wydano 53 mln złotych przy budowie nowej siedziby TVP. W trakcie restrukturyzacji Poczty Polskiej w 2005 r. odwołano 451 osób ze stanowisk kierowniczych, zachowując im jednak po 10 tys. złotych brutto dyrektorskiej pensji i powołując 790 nowych kierowników, co kosztowało 20 mln złotych. Niewłaściwie wydano pieniądze unijne na reformę rybołówstwa morskiego. W gorzowskim oddziale Agencji Mienia Wojskowego sprzedawano mienie bez przetargów, zaniżano ceny nieruchomości, zalegano z podatkami. W ciągu 15 lat budowy autostrady A1 urzędnicy państwowi wykazali się niekompetencją, nieudolnością i nieskutecznością. Towarzystwo Budownictwa Społecznego w Poznaniu zmarnotrawiło 142 mln złotych. NIK potrafi jednak także docenić, chociażby prywatyzację banku PKO BP - jedynym zarzutem była nieco zbyt niska cena akcji.

Z ostatnich dni warto przypomnieć dwie sprawy. NIK szykuje wniosek o wszczęcie postępowania wobec ministra skarbu Wojciecha Jasińskiego, który niezgodnie z przepisami przekazał Polskiej Agencji Prasowej 4 mln złotych (za co grozi mu - rzecz znamienna - biorąc pod uwagę, że chodzi o ministra skarbu, zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem pieniędzmi). I druga sprawa: Izba wykryła zaginięcie dokumentów dotyczących finansów Wojskowych Służb Informacyjnych z ostatniego roku ich funkcjonowania. Niewykluczone, że dokumenty zaginęły w trakcie przekształcania struktur służb specjalnych przez Antoniego Macierewicza. Konsekwencje obu wydarzeń świadczą aż nadto dobitnie o apolityczności najważniejszej instytucji kontrolnej w państwie.

- Urzędnicy się uczą - pociesza Jan Dziadoń. - Obserwowałem to na początku lat 90., gdy kontrolowaliśmy przekształcenia własnościowe przedsiębiorstw, w tym prywatyzację. Na początku obowiązywania przepisów tego dotyczących popełniano masę nieprawidłowości, potem było ich coraz mniej. Teraz widzę to w trakcie wykonywania ustawy budżetowej - świadomość obligatoryjnej kontroli NIK-u i narażenia się na nasze zarzuty studzi zapały niezgodnego z prawem wykorzystania pieniędzy.

Bywa jednak i tak, że pieniądze co do grosza bądź centyma wydano zgodnie z prawem, ale skuteczność ich wykorzystania okazuje się znikoma.

Dziadoń: - Kiedy NIK sprawdzał sposób wydania pieniędzy unijnych przeznaczonych na rewitalizację centrów małych miast (chodziło o Małopolskę), rozpisaliśmy ankietę wśród ich mieszkańców i prowadzących tam działalność przedsiębiorców. Wyniki nas samych zaskoczyły: np. w Niepołomicach bardzo pozytywnie odebrano zmiany, jednak były też miasteczka, gdzie nikt nie sprzeniewierzył nawet grosza, ale zmiany mało kto zauważył. Na tym nie poprzestaliśmy: zaprosiliśmy wszystkich burmistrzów na dyskusję i wymianę poglądów.

Okazja do nauki była wyborna, a NIK powołano przecież i do takich zadań