Polska od dołu

A więc w końcu doczekaliśmy się jakiegoś ambitnego projektu: Platforma Obywatelska, oskarżana coraz częściej już nie tylko przez opozycję, lecz także przez dziennikarzy o bezczynność i brak pomysłów - albo o mało satysfakcjonującą strategię "małych kroków" - przedstawiła wreszcie projekt "kroku wielkiego": znaczących zmian w państwie. Mowa o planie decentralizacji władzy samorządowej. Opozycja, rzecz jasna, projekt kontestuje.

Wielkich emocji w społeczeństwie sprawa nie wywołuje; nie jest łatwo wyjaśnić, o co w niej chodzi w szczegółach. Istotnie, projekt rządu Donalda Tuska nie jest tak spektakularny, jak reforma administracyjno--samorządowa przeprowadzona dziesięć lat temu przez rząd Jerzego Buzka, gdy utworzono nowe województwa, sejmiki wojewódzkie pochodzące z wyboru i powiaty. Ale nie znaczy to, że zmiana nie będzie rewolucyjna: rząd chce przekazać samorządom nowe uprawnienia i duże pieniądze.

Chodzi o to, aby jeszcze bardziej dowartościować istniejące od dokładnie dziesięciu lat struktury samorządowe [patrz też wywiad z Michałem Kuleszą w poprzednim numerze "Tygodnika Powszechnego" - red.]. A także, by prawo podążało za życiem. W przypadku wojewódzkich struktur samorządowych obecna reforma będzie w jakiejś mierze usankcjonowaniem stanu istniejącego od kilku lat, od kiedy samorządy wojewódzkie zaczęły obsługiwać na poziomie regionalnym pokaźne fundusze unijne. Inaczej rzecz wyglądała w powiatach: tu, w ciągu minionych dziesięciu lat, często panował regres, a starostwom odbierano nawet część uprawnień. Teraz ma się to zmienić.

Dekada wielkiej ewolucji

Przypominanie dziś reformy Buzka ma sens także dlatego, że - gdy spojrzy się na minioną dekadę - widać wyraźnie ewolucję. Oto bowiem po 1998 r. z roku na rok - albo raczej: z kadencji na kadencję - samorządy nie tylko coraz poważniej traktowały same siebie, ale także były traktowane coraz poważniej.

Choć początki nie były budujące. Zaraz po 1998 r. bywało i tak, że gminy, a zwłaszcza wielkie miasta podchodziły z rezerwą (by nie rzec: pogardliwie) do nowo utworzonych wojewódzkich instytucji samorządowych. Przyczyna była prosta: samorządy wojewódzkie miały początkowo rachityczne budżety. Przykładowo, w pierwszym roku po reformie Buzka budżet urzędu marszałkowskiego województwa małopolskiego był mniejszy niż wydatki na inwestycje samego tylko miasta Krakowa.

W pierwszej kadencji po reformie samorządy nie były więc miejscem zainteresowania wielkiej polityki; nie były też polem wielkiej konfrontacji - bo też i nie było się o co kłócić.

Dopiero w drugiej kadencji (2002-2006), gdy coraz większym strumieniem płynąć zaczęły pieniądze unijne, samorządy zostały dowartościowane. I nie tylko: wzrostowi ich budżetów (i znaczenia) towarzyszyła coraz większa uwaga wielkiej polityki. Równocześnie mnożyć zaczęły się problemy - dotąd, gdy w grę nie wchodziły duże pieniądze, nie aż tak widoczne - wynikające ze swoistej dwuwładzy.

Gra o wpływy także "na dole"

W 1998 r. reforma zatrzymała się bowiem w pół kroku: wiele kompetencji istniejących nadal urzędów wojewodów (tj. urzędników państwowych, z reguły odwoływanych po każdych wyborach) dublowało się - i ciągle dubluje - z kompetencjami sejmików wojewódzkich (pochodzących z wyborów powszechnych) i ich marszałków. Początkowo w konkurencji tej urzędy wojewódzkie były górą - choćby dlatego, że urzędy marszałkowskie były w powijakach. Dziś szanse się wyrównały, ale dwuwładza trwa nadal - i urzędy wojewódzkie często dublują pracę samorządów, wykonując podobne zadania.

Jeśli ktoś pyta więc dziś, po co cała ta reforma, odpowiedzieć można krótko: po pierwsze, aby ograniczyć tę dwuwładzę, a po drugie, by wzmocnić samorządy, które - jak wynika z badań opinii - są wyraźnie doceniane przez społeczeństwo (mimo że nie są one przecież bytem idealnym; i tu zdarzają się błędy, nadużycia itd.). Powiaty i duże województwa znalazły już miejsce w świadomości mieszkańców - są ważną składową tożsamości. Za tym jednak nie nadąża możliwość rzeczywistego, samodzielnego wpływu na rzeczywistość - ciągle zbyt wiele zadań samorządu sprowadza się do lobbowania w różnych instytucjach administracji rządowej.

Przy czym pojęcie "wzmocnienie" ma trochę odmienne znaczenie na różnych poziomach. W przypadku województw chodzi o wspomniane już ograniczenie dwuwładzy, a w przypadku powiatów o nadanie im nowych, większych uprawnień - zresztą, jak zapowiada wicepremier Grzegorz Schetyna, także kosztem samorządu wojewódzkiego.

Warto być bowiem świadomym, że spór o kompetencje toczy się nie tylko na linii: władza centralna w Warszawie kontra samorządy, ale również w obrębie województw - tu między gminami, starostwami i urzędami marszałkowskimi. Tyle że stawka w tej grze jest inna - a zarazem bliższa konkretnym problemom lokalnym. Powiat, województwo i miasto mogą się więc spierać np. o to, w czyjej gestii są sprawy drobniejsze (jak muzeum czy kino), ale także większe, jak np. regionalne lotnisko. Pole do dyskusji jest tutaj szerokie - bo kto powinien zarządzać przykładowo Operą w Krakowie, wcale nie jest takie oczywiste.

Spór o reformę

Czy projekt rządowy wywoła w społeczeństwie jakąś gorącą dyskusję? Można wątpić. Raczej nie powtórzą się wielkie emocje, które dziesięć lat temu towarzyszyły ustalaniu granic nowych województw i powiatów. Było to zrozumiałe - chodziło wszak, w gruncie rzeczy, o określanie lokalnych tożsamości, a także o prestiż niektórych miast. Jak nośny był to temat, najlepiej świadczy fakt, że dyskontowali go politycy - choćby ówczesny prezydent Aleksander Kwaśniewski, który doprowadził do zwiększenia liczby województw z planowanych dwunastu do szesnastu.

Co nie znaczy, że nie będzie dziś sporu politycznego: rządowy projekt już wywołał krytykę opozycji, choć właściwie tylko PiS. Najostrzej zareagował Jarosław Kaczyński - mowa była o perspektywie "landyzacji" Polski (tj. podziału na wzór niemieckich landów), o groźbie "rozpadu kraju", wreszcie o wydawaniu Polski na żer lokalnym sitwom.

Paradoksalnie, tak ostra reakcja prezesa Kaczyńskiego stoi w pewnej sprzeczności z innymi reakcjami polityków PiS-u. Ponieważ takie przedsięwzięcie zaprzecza linii dotychczasowego ataku na rząd Tuska, sprowadzającej się do zarzutu "nicnierobienia", sekretarz generalny PiS Jarosław Zieliński próbował sprawę zbagatelizować, mówiąc: "Wokół hasła decentralizacji nie ma co robić wielkiego szumu, ponieważ nie jest to aż tak wielka zmiana". Z jeszcze jednej strony, politycy PiS wywalczyli rozszerzenie listy metropolii, wyróżnionych nowymi regulacjami prawnymi, o miasta wschodniej części kraju. Jeśli to nic nie zmienia, po co o to walczyć? Jeśli to takie groźne, to może warto było ocalić tych parę miast... Zostawiając sarkazm: w kwestii samorządów PiS zawsze miał - i chyba ma nadal - pewien kłopot z określeniem swojego stanowiska i nie ma dziś jednolitej strategii. Z jednej strony Jarosław Kaczyński znany jest jako zdeklarowany zwolennik centralizacji Polski; z drugiej - większość działaczy PiS, poza niewielką grupą "warszawiaków", to ludzie, którzy albo mają za sobą doświadczenia samorządowe, albo działają w samorządach. Będąc jeszcze u władzy, sam PiS zapisał w strategii rozwoju kraju jego dalszą decentralizację.

Być może obecna krytyka PiS wynika z kalkulacji krótkoterminowej: skoro Platforma rządzi albo współrządzi dziś w piętnastu z szesnastu województw, a PiS rządzi samodzielnie tylko w jednym (podkarpackim), nie ma powodu, aby PiS popierał wzmocnienie struktur przez Platformę kontrolowanych.

Kto pokonał "układ"?

Jest to jednak założenie krótkowzroczne. Pomińmy już fakt, że gdyby nie obecna konstelacja polityczna, pewnie do reformy w ogóle by nie doszło - gdyby to PiS rządził w większości województw, trudno sobie wyobrazić, aby Platforma forsowała wówczas taki projekt. Fakt braku sprzeczności interesu partyjnego z interesem kraju jest okazją, którą trzeba wykorzystać, nie zaś czynić z niej zarzut. Co jak co, ale władza w samorządach nie jest wieczna.

Gdyby jednak nawet przyjąć perspektywę Jarosława Kaczyńskiego - że władze lokalne są siedzibą rozmaitych lokalnych układów - to prezes PiS powinien sobie przypomnieć, że najsłynniejszy w ostatnich latach lokalny układ został zlikwidowany nie przez centralne instytucje państwa, ale... właśnie przez samorząd. Mowa o "układzie warszawskim", który miał funkcjonować za czasów, gdy prezydentem stolicy był Paweł Piskorski. Bo "układ warszawski" pokonał nie kto inny, ale Lech Kaczyński - gdy wygrał wybory samorządowe w Warszawie w 2002 r. i został jej prezydentem. Gdyby czekać na wyniki wyborów w całym kraju, zmiana nastąpiłaby dopiero w 2005 r.

Widzą to zresztą obywatele: z wszelkich sondaży wynika jasno, że mieszkańcy - czy to Pomorza, czy Podkarpacia - są przekonani, iż ich lokalne problemy lepiej rozwiąże samorząd niż mityczna "Warszawa" - premier, ministrowie, urzędy centralne itd. Atakowanie zwiększania uprawnień samorządu - nawet przy użyciu tak (pozornie) chwytliwych haseł jak "landyzacja" - może okazać się dla PiS-u kontraproduktywne: to nie jest sposób na budowanie sobie popularności (co do samego argumentu o "landyzacji", można by zapytać przewrotnie: dlaczego podzielone na landy federalne Niemcy nie są żałośnie słabym podmiotem, lecz w geopolitycznej strategii Kaczyńskiego jawią się wręcz jako potęga zagrażająca interesom Polski?).

Do wyborów samorządowych chodzą chętniej mieszkańcy wsi niż metropolii, co tym bardziej każe spoglądać na strategię PiS ze zdziwieniem.

I wśród jednych, i wśród drugich frekwencja w roku 2006 była wyższa niż cztery lata wcześniej. Im więcej będą znaczyć samorządy, tym więcej będzie chętnych do zaangażowania się w ich sprawy. Zaangażowania znacznie bardziej budującego niż opowiadanie się po tej czy innej stronie w ogólnopolskich podziałach partyjnych. Ci, którzy tego nie rozumieją, nie powinni zarzucać PO, że tą reformą chce tylko utrwalić swą władzę. Oni sami ją utrwalają, okazując brak zaufania współobywatelom i idąc wbrew ich głębokiemu przekonaniu, że o dobro wspólne potrafi się zatroszczyć nie tylko centralny rząd.