Lex populi

Ustawa o izolacji groźnych przestępców to typowy przykład nieumiejętności przewidywania. Przyszłość nie jest najważniejszą domeną polskich ustaw.

20.01.2014

Czyta się kilka minut

 / il. Zygmunt Januszewski
/ il. Zygmunt Januszewski

PRZEMYSŁAW WILCZYŃSKI: – Jest optymistyczna wiadomość: politycy uchwalają ostatnio – albo zapowiadają wprowadzenie – prawo, które ma nas chronić przed niebezpieczeństwami...

WIESŁAW STAŚKIEWICZ: – Rozumiem, że mówi pan o ustawach, które zapobiegają podsłuchom, poszerzają sferę wolności, chronią naszą prywatność. To trudne regulacje.

Miałem na myśli ustawę o izolacji groźnych przestępców (będzie można ich umieścić w specjalnym ośrodku już po odbyciu kary, jeśli sąd uzna, że jest ryzyko recydywy), a także zmiany mające nas chronić przed pijanymi kierowcami.

Ustawa o izolacji dotyczy obawy przed kilkunastoma osobami, a zwłaszcza przed Mariuszem Trynkiewiczem, który wyjdzie na wolność w lutym. To wynik niedoregulowania po likwidacji w Polsce kary śmierci: Trynkiewiczowi zamieniono ją na 25 lat pozbawienia wolności, bo nie przewidziano dożywocia. W efekcie ustawa o izolacji przyjęła postać lettre de cachet (posłużył się nim król Francji, zamykając w Bastylii potwora, jakim był markiz de Sade), z wszystkimi tego następstwami. To typowy przypadek, w którym posłowie nie myśleli przewidująco. Przyszłość nie jest domeną polskich ustaw.

Rzadko też się myśli o przeszłości. Zaskoczył w ubiegłym tygodniu Stefan Niesiołowski, który – będąc przecież tylko jednym z kilkuset posłów – przeprosił publicznie za brak wyobraźni w latach 90.

Ale czy słowo „przepraszam” należy do kanonu zwrotów polskiej kultury politycznej? Odpowiedzialność ponoszą też ówcześni eksperci. Odnoszę wrażenie, że przeszłość jest jednak istotą myślenia większości polskich polityków, którzy ciągle próbują wykorzystać prawo do rozliczeń politycznych.

Tak czy inaczej, jest problem. I mamy prawo czuć się zagrożeni.

Tak, ale nie demonizujmy – każdy aparat suwerennego państwa powinien sobie poradzić z takim przypadkiem w ramach prewencji. Mówimy o człowieku niebezpiecznym, który odbył karę. Ustawowe przedłużanie jego odosobnienia z jednej strony przekreśla wyrok sądu i funkcje kary, z drugiej jest niebezpiecznym precedensem.

Prawnicy alarmują, że to złamanie zasady niedziałania prawa wstecz.

To słuszne zastrzeżenia. Takie regulacje nie powinny się zdarzać w państwie prawa.

A propozycja nałożenia na obywateli obowiązku wożenia alkomatów?

Tutaj z kolei wchodzimy już w sferę czystej hipokryzji. 50-procentowy wzrost wykrywalności przestępstw przez polską policję w ostatnich latach można wyjaśnić prawie w całości faktem kryminalizacji dwóch typów zachowań: jazdy pod wpływem alkoholu i posiadania narkotyków. Statystyki się poprawiły m.in. dlatego, że obniżyliśmy pułap dopuszczalnej ilości alkoholu we krwi do 0,2 promila. Efekt? Sytuacja zupełnie niespotykana: między rokiem 1990 a 2007 rejestrowana przestępczość komunikacyjna związana z jazdą pod wpływem alkoholu i narkotyków wzrosła z 1105 czynów rocznie do ponad 231 tys.!

Idźmy dalej. W Polsce, Szwecji i Norwegii norma dopuszczalna to 0,2 promila. W pozostałych krajach przeciętnie 0,5. Szwecja, Norwegia i Polska mają podobny model picia i podobne doświadczenia, jeśli chodzi o problem alkoholowy. Tyle że u nas alkohol można kupić wszędzie.

A gdzie hipokryzja?

Nie dostrzegamy prostej rzeczy: problem nie zaczyna się, gdy ktoś pijany wsiądzie do samochodu. Zaczyna się od pewnego stylu życia, przyzwolenia na picie, wręcz zachęcania do niego, o czym świadczą reklamy piwa.

 Można by nawet powiedzieć tak: skoro młodzież pije – na co ma przyzwolenie – to jakoś się musi przemieszczać z dyskotek czy imprez. Alkomat w samochodzie niczego nie rozwiązuje.

Skoro Pana nie przekonałem, wymienię jeszcze kilka przykładów troski o obywateli. „Chemiczna kastracja”, nowe prawo o dopalaczach, podniesienie kar za napaść na funkcjonariusza po głośnym zabójstwie policjanta w 2010 r.

Mogę tę listę dowolnie rozszerzać. Mieliśmy walkę z hazardem, ponad dziesięcioletnią walkę o abonament telewizyjny, sądy 24-godzinne i wiele innych.

Co te przykłady łączy?

Uzasadnione przypuszczenie, że mamy do czynienia z legislacją fasadową.

 I że podobne propozycje są raczej odbiciem świata public relations. Po prostu uchwala się rzeczy – albo przynajmniej się takie proponuje – które przynoszą w danym momencie korzyść rządzącym, ale nie rozwiązują problemów. Unika się dyskusji o sprawach społecznie konfliktowych i niezmiernie doniosłych. Efektem jest tworzenie się prawnej nierzeczywistości, w której dużą rolę odgrywają media i agencje PR.

Straszą?

Wmawiają obywatelom, że coś im zagraża albo że konieczna jest natychmiastowa regulacja jakiejś sfery życia.

 A kiedy dziesiątki dziennikarzy i kilku profesorów zaczyna też tak twierdzić, to zaczyna w to wierzyć większość obywateli. Tworzy się efekt kaskady: jeżeli tak dużo się o tym mówi, jest to pewnie ważne.

Alkomaty to na razie tylko propozycja. A propozycję można rzucić, a potem porzucić...

Są takie propozycje, które się w Polsce porzuca częściej. Z danych zebranych przez koło naukowe Uniwersytetu Warszawskiego „Ratio Legis” wynika, że np. wśród projektów ustaw w poprzedniej kadencji Sejmu kategoria „polityka socjalna” była druga co do liczebności. Ale już wśród uchwalonych ustaw – piąta. A zatem wokół spraw dotyczących polityki społecznej tworzy się największy społeczny „bulgot”, który później nie przekłada się na efekty.

Trudno wzbudzić wśród ludzi emocje wokół spraw szczegółowych, technicznych. Większość ustawodawstwa w XXI w. to są normy techniczne, o których dyskutują jedynie fachowcy i lobbyści. Z kolei sprawy polityki społecznej budzą emocje zbyt silne, by polscy decydenci poddawali je chętnie pod osąd opinii publicznej. Lepiej poddawać pod osąd sprawy obyczajowe czy odwieczny problem dobra i zła, czyli zagadnienie relacji norm moralnych i prawnych albo norm religijnych i obyczajowych.

Prawny populizm to według Pana specjalność obecnej ekipy?

To cecha polskiej polityki. Warto podzielić najnowszą historię Polski – z punktu widzenia stanowienia prawa – na okres 1994–2004 i późniejszy. W tym pierwszym odbywał się w Polsce proces harmonizacji naszego prawa z prawem Unii Europejskiej i transformacji ustrojowej – i bez populizmu było w tym okresie wystarczająco wiele kłopotów. Potem weszliśmy w etap, w którym mniej od nas zależy. W wielu sprawach polski ustawodawca po prostu nie może zabierać głosu.

Co nie przeszkadza politykom tego czynić: vide niekończące się propozycje przywrócenia kary śmierci w wykonaniu polityków prawicy.

Czyniąc to, doskonale wiedzą, że nie da się jej przywrócić, bo obowiązuje nas konwencja Rady Europy. Wiedzą też doskonale, że grają spektakl polityczny, który z prawem nie ma nic wspólnego. Na stronie sejmowej można znaleźć wiele takich projektów.

A wracając do poprzedniego pytania. Kiedy robiłem analizy ustawodawstwa z lat 2005–2009, a więc w większości okresu władzy PiS-u i częściowo PO, rzeczywistość wyglądała tak samo. Była np. komisja „Solidarne Państwo”, której propozycje były co najmniej dziwne, w następnej kadencji była z kolei komisja „Przyjazne Państwo” – obie nadzwyczajne i niemające nic wspólnego z przyzwoitą legislacją.

Ta pierwsza proponowała np. obowiązkowe mundurki w szkołach...

W okresie władzy PiS-u mieliśmy też becikowe i sądy 24-godzinne. To też było ustawodawstwo fasadowe. Pełniło funkcję ideologiczną zamiast normatywnej. Becikowe nie rozwiązywało żadnego problemu małżeństw i ich dzieci (poza chrzcinami, gdyż starczało na alkohol), a sądy 24-godzinne nie rozwiązały ani problemów przestępczości, ani „kiboli”.

Ostatnio zapanowała moda na propozycje nowelizacji kodeksu karnego. Prawica proponowała np. zaostrzenie kar dla pijanych kierowców, którzy spowodują śmiertelny wypadek.

Kodeks karny w ogóle się łatwo nowelizuje. To „samograj”, jeżeli idzie o nastroje społeczne. Obowiązujący od 1998 r. kodeks był już nowelizowany ponad sto razy. Żyjemy w kraju nowelizacji: stanowią blisko 90 proc. wszystkich projektów rozpatrywanych przez Sejm. Przeciętna polska ustawa jest zmieniana 17 razy. Rekordzistka, ustawa dotycząca PIT-ów, ma ponad 250 nowelizacji.

Brak jest w tworzeniu prawa czegoś elementarnego: planowania. Prawa nie można tworzyć w sposób żywiołowy. Tymczasem my mamy – pewnie po okresie socjalizmu – jakąś nienawiść do planowania. Uznajemy, że wszystko można robić w sposób nagły, pod wpływem emocji. Że jak media o czymś mówią, a obywatele podchwytują, to natychmiast uchwalamy.

A jak już uchwalimy, to później nie analizujemy, jak to działa?

Nie mamy czegoś takiego jak ustawy okresowe, które po kilku latach można zweryfikować. Dopiero teraz pojawiają się tego rodzaju elementy w ustawie o finansach publicznych i nowym Regulaminie Rady Ministrów. Nie liczymy kosztów, nie odpowiadamy sobie na pytanie o długofalowe konsekwencje. Mimo że oceny skutków regulacji (tzw. OSR-y) muszą być „podpięte” do ustaw rządowych – reszta regulacji znajduje się w takiej przestrzeni, że „albo się pieniądze znajdą, albo nie”.

Ma Pan – jako były dyrektor Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu – doświadczenie w kontaktach z politykami. Jakie są kompetencje prawnicze posłów?

W każdej kadencji było około 50 prawników, tylko kilkunastu z nich wykonywało ten zawód. Ale to zadaniem administracji jest znalezienie ekspertów, którzy będą tych posłów wspierać. Posłowie nie muszą się przecież znać na prawnych szczegółach. Problem dotyczy organizacji zaplecza eksperckiego, choćby tego, jak administracja parlamentarna współpracuje z ekspertami klubów parlamentarnych i asystentami poselskimi oraz kontroli celowości środków przeznaczonych na opinie prawne.

 W Polsce niestety ekspertem się tylko bywa „na zawołanie”. Większy wpływ na posłów miewają lobbyści niż bezstronni eksperci. W tym stanie rzeczy trudno jest oddzielić to, co jest interesem jakiejś grupy, od interesu publicznego. Zaniechano budowy neutralnej i niezależnej służby eksperckiej.

Rozmawiamy o zmianach prawa. Czy mamy też problem z jego stosowaniem?

O wiele istotniejszy niż z jego stanowieniem! Czy nasze ustawodawstwo jest najlepsze? Nie. Czy jest złe? Też nie. Ono jest raz lepsze, raz gorsze – ale gdyby było stosowane należycie, sytuacja w Polsce wyglądałaby zupełnie inaczej. Skończył się okres gwałtownych przekształceń, przed nami etap budowania porządku prawnego i podnoszenia poziomu kultury prawnej, a to należy do wszystkich służb państwa stosujących prawo.

70 proc. osób, które dopuściły się recydywy w prowadzeniu pojazdu po pijanemu, otrzymuje wyrok w zawieszeniu.

Ten przykład pokazuje, że można nie zmieniać prawa, lecz zmienić istniejące sytuacje. To, że np. znaleziono sól drogową w wędlinach bądź „bardzo martwe mięso” pod Łodzią, to nie kwestia regulacji prawnych – w tym przypadku dość restrykcyjnych – tylko problem funkcjonowania instytucji.

A jak ze złym prawem – albo ze złym jego stosowaniem – radzimy sobie my, obywatele?

Przekornie mówiąc: nieźle. Od czasu zaborów mamy świetnie wykształconą postawę instrumentalną wobec prawa. Państwo nie ma z nami łatwo. A mówiąc poważnie, warto oddać cześć mediom: to one najczęściej alarmują o nieprzestrzeganiu prawa. Co do obywateli – bywa różnie. Na przykład projekty obywatelskie nie mają w Polsce zbyt dobrej passy. Z tego rodzaju ustaw przeszła tylko ta o święcie Trzech Króli, a kilka innych, które zyskały aprobatę, uchwalono wspólnie z projektami rządowymi, niekoniecznie zresztą po myśli wnioskodawcy.

Ważną rolę spełniają obdarzone zaufaniem organizacje pozarządowe, zwłaszcza te – jak Helsińska Fundacja Praw Człowieka – broniące naszych praw. Są słyszalne, ich głos przekłada się często na efekty orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu.

To wszystko nie zmienia faktu, że w Polsce obowiązuje nadal anachroniczny, XIX-wieczny model stanowienia prawa – model patriarchalny. Nie ma dialogu.

Zbliżają się wybory. Będzie więcej populistycznych propozycji zmian prawa?

Sytuacja pod tym względem się zmieniła: do 2005 r. było tak, że pod koniec kadencji Sejmu nastawał okres legislacyjnego szaleństwa. Próbowano na szybko uchwalać, co się da, a nowi posłowie zastawali 30, 40 projektów poprzedników. Od 2007 r. nie ma takich projektów.

Skąd ta zmiana?

Może uznano, że ważniejsza jest funkcja ornamentacyjna, fasadowa stanowienia prawa.

Lepiej coś podrzucić, obiecać, a potem powiedzieć, że się nie zdążyło?

Tak. Ale problem z populizmem prawnym jest głębszy. Tkwi m.in. w naturze funkcjonowania partii politycznych. Partie w zasadzie nie mają programów. A właściwie mają takie, których zadaniem jest nikogo nie zrazić i które dzień po wyborach nadają się do wyrzucenia. Tworzenie prawa wymaga kierowania się celami i wartościami. Monopol na nie do niedawna miały parlamenty. Dynamicznie jednak rośnie rola jurystokracji, czyli sądów konstytucyjnych.

Rzecz druga to całkowity niemal brak merytorycznych dyskusji legislacyjnych. Na przykład ktoś wychodzi i mówi, że w takiej, a takiej propozycji rządowej czy poselskiej takie czy inne elementy budzą wątpliwości, ale nie mówi o celach ustawy i jej kosztach. Nasze dyskusje są ad personam – polityczne albo ideologiczne. Ideologia to zresztą nić, która przeplata tworzenie polskiego prawa od 20 lat.

Rzecz kolejna to zmieniająca się funkcja parlamentu. On jest w zasadzie od uchwalania ustaw i prowadzenia debat, a nie od pisania projektów lub ich poprawiania. W XX w. parlamenty przechodziły proces, który można nazwać racjonalizacją. Oddały część uprawnień władzy wykonawczej. Czego dotyczą dziś relacje setek dziennikarzy codziennie obecnych w głównym holu Sejmu?

Wypowiedzi polityków.

I to zazwyczaj na temat, który podano w wiadomościach o ósmej rano jako pierwszy. To wszystko tworzy wirtualny świat polityki i niewiele ma wspólnego z problemami społeczeństwa, ponadto umacnia patriarchalny model stanowienia prawa. W modelu tym obywatel nie jest traktowany jak uczestnik, ale jak widz.

Istotą tworzenia prawa powinien być dialog wszystkich zainteresowanych, jego skutkiem – efektywne, a nie efektowne medialnie prawo. Jednak w XXI w. oblicze polskiego prawa będzie zależeć nie od tworzących regulacje, ale od podmiotów je stosujących – policji, służb skarbowych, prokuratorów i przede wszystkim sędziów.


Dr WIESŁAW STAŚKIEWICZ jest prawnikiem i socjologiem. Wykłada w Katedrze Filozofii Prawa i Nauki o Państwie Wydziału Prawa i Administracji UW. W latach 1992–2006 był dyrektorem Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu.

Dziękujemy, że nas czytasz!

Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →

Dostęp 10/10

  • 10 dni dostępu - poznaj nas
  • Natychmiastowy dostęp
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
10,00 zł

Dostęp kwartalny

Kwartalny dostęp do TygodnikPowszechny.pl
  • Natychmiastowy dostęp
  • 92 dni dostępu = aż 13 numerów Tygodnika
  • Ogromne archiwum
  • Zapamiętaj i czytaj później
  • Autorskie newslettery premium
  • Także w formatach PDF, EPUB i MOBI
89,90 zł
© Wszelkie prawa w tym prawa autorów i wydawcy zastrzeżone. Jakiekolwiek dalsze rozpowszechnianie artykułów i innych części czasopisma bez zgody wydawcy zabronione [nota wydawnicza]. Jeśli na końcu artykułu znajduje się znak ℗, wówczas istnieje możliwość przedruku po zakupieniu licencji od Wydawcy [kontakt z Wydawcą]
Dziennikarz działu krajowego „Tygodnika Powszechnego”, specjalizuje się w tematyce społecznej i edukacyjnej. Jest laureatem Nagrody im. Barbary N. Łopieńskiej i – wraz z Bartkiem Dobrochem – nagrody Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich. Trzykrotny laureat… więcej

Artykuł pochodzi z numeru TP 04/2014