Kim są sędziowie pokoju i czy naprawią polskie sądy?

W Sejmie dobiegają końca prace nad projektem ustawy, który zaadaptował jeden ze sztandarowych postulatów Pawła Kukiza. Ma on stanowić odpowiedź na przewlekłość postępowań w polskich sądach, a także poczucie odseparowania wymiaru sprawiedliwości od społeczeństwa. Idea ta zyskała przychylność Andrzeja Dudy, a Pałac Prezydencki stał się miejscem, w którym przekuto ją na inicjatywę legislacyjną w wyniku prac zespołu kierowanego przez prof. Piotra Kruszyńskiego, znanego adwokata i specjalisty od prawa karnego.

Podczas prezentacji projektu Andrzej Duda podkreślał, że sędziowie pokoju staną się nadzieją na zwiększenie szacunku do wymiaru sprawiedliwości, uproszczą procedury i przyspieszą załatwianie spornych spraw. Jako „czynnik bliski polskiemu społeczeństwu”, zajmą się sprawami „dnia codziennego”, które niekoniecznie powinny w ogóle trafiać do sądów.

Mniej niż 10 tysięcy

Prezydencka propozycja zakłada, że sędzią pokoju będzie mogła zostać osoba w wieku od 29 do 70 lat, legitymująca się wykształceniem prawniczym, a także posiadająca co najmniej trzyletnie doświadczenie w wykonywaniu czynności prawnych. Sędziowie pokoju w pierwotnym zamyśle mieli być wybierani w wyborach powszechnych na sześcioletnią kadencję, jednak w toku prac sejmowych pojawił się pomysł, by trwała ona 5 lat, a ich wyłanianie odbywało się wraz z wyborami do Parlamentu Europejskiego.

Po ogłoszeniu woli narodu kandydat na sędziego pokoju byłby powoływany na urząd przez prezydenta na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa. Do jego kompetencji należałoby rozpatrywanie drobnych spraw karnych oraz cywilnych, w których wartość przedmiotu sporu nie przekracza 10 tys. złotych (ostateczny katalog spraw nie został jeszcze ustalony). Jeżeli ktoś okazałby się niezadowolony z decyzji podjętej przez sędziego, mógłby się odwołać do sądu rejonowego.

Pomysł wprowadzenia instytucji sędziów pokoju nie został z góry odrzucony przez opozycję. Swoje projekty ustaw przedstawiła Lewica, PSL w ramach klubu parlamentarnego Koalicja Polska, a także Koalicja Obywatelska. Konkurencyjne propozycje wyraźnie pokazują, że sama idea wywołała ogromne zainteresowanie polityków oraz ożywioną dyskusję, co stanowi swego rodzaju ewenement.

Tymczasem rozpatrywany w parlamencie projekt prezydencki wzbudza wiele kontrowersji. Wprowadzenie nowej instytucji wymaga bowiem nie tylko mądrego rozważenia, jakimi sprawami powinni zajmować się sędziowie pokoju, ale także jak sprawić, by pasowali do już istniejących elementów wymiaru sprawiedliwości. Tu niestety zaczyna się pole minowe.

W pierwszej kolejności pojawiają się zarzuty natury konstytucyjnej. Zasadnicze wątpliwości ze strony wielu prawniczych ekspertów dotyczą artykułu 182 Konstytucji. Ustawa zasadnicza przewiduje, że udział w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości przez obywateli określa ustawa. Użyto słowa „udział”, nie ma natomiast sformułowania o samodzielnym sprawowaniu władzy sądowniczej. Zdaniem części konstytucjonalistów wprowadzenie zasady niezawisłości wyroków wydawanych przez sędziów pokoju (wybieranych bezpośrednio przez obywateli, ale też gorzej wykształconych niż sędziowie zawodowi) wymagałoby zmiany Konstytucji.

– Wymiar sprawiedliwości w Polsce, w oparciu o zasadę podziału władzy, sprawują sądy. Są to sądy wymienione w Konstytucji: Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Konstytucja nie wymienia nigdzie sądów pokoju, a przecież będzie to osobna instytucja, różniąca się od sądu powszechnego swoją strukturą oraz warunkami działania – zwraca uwagę prof. Andrzej Zoll z Uniwersytetu Jagiellońskiego, były prezes Trybunału Konstytucyjnego, a później rzecznik praw obywatelskich.

Gdzie te różnice?

Równie gorącą dyskusję wywołuje proponowany model instytucji sędziego pokoju. Wymóg posiadania wykształcenia prawniczego oraz trzyletniej praktyki w stosowaniu prawa oznaczać może pomoc prawną, doradztwo, a także doświadczenie w pracy w ramach administracji rządowej lub samorządowej. Tymczasem, aby zostać sędzią sądu powszechnego, należy nie tylko ukończyć studia prawnicze, lecz także odbyć trzyletnią aplikację w ramach Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury oraz zdać wymagający egzamin sędziowski.

– Osoba wybrana na stanowisko sędziego pokoju będzie powoływana przez prezydenta na wniosek KRS. Czym w takiej sytuacji będą różnić się sędziowie pokoju od sędziów sądów powszechnych? – zastanawia się prof. Andrzej Zoll. – W pierwszej kolejności tym, że nie mają potwierdzonego wykształcenia do stanowiska sędziowskiego, że nie muszą mieć aplikacji, nie muszą zdać egzaminu. To znaczy, że sędziami pokoju staną się ludzie gorzej przygotowani do orzekania. Protestowałbym przeciwko temu. Jeżeli ktoś pragnie odciążenia sądów rejonowych, powinien w pierwszej kolejności pomyśleć o zwiększeniu liczby sędziów w tych sądach. Wzmocnijmy je kadrowo, ale nie zmniejszajmy wymagań wobec przedstawicieli tego zawodu – dodaje prof. Zoll.

Twórcy projektu zamierzają oprzeć instytucję sędziów pokoju na innym fundamencie niż długotrwała edukacja prawnicza. W zamyśle autorów ustawy byłaby nim legitymacja uzyskiwana przez kandydata w wyborach powszechnych. Autorzy nowego prawa wychodzą z założenia, że skuteczność działania sędziego pokoju powinna opierać się na autorytecie, jakim darzy go lokalna społeczność. Właśnie dzięki temu wydawane wyroki byłyby akceptowane społecznie i mogłyby przekładać się na szybsze rozwiązywanie lokalnych konfliktów. Poważne wątpliwości co do takiego sposobu myślenia ma sędzia Izby Karnej Sądu Najwyższego prof. Włodzimierz Wróbel.

– Wątpię w to, że obywatele, otrzymując możliwość wybierania sędziów pokoju, będą traktowali sądy bardziej jak swoją instytucję. Niestety, dzisiejszy obraz systemu polityczno-społecznego w Polsce powoduje, że wybory pełnią nie tylko funkcję porządkującą rzeczywistość, ale wprowadzają również głęboki podział. Nie jest to zresztą jedynie polski problem, Stany Zjednoczone są tego świetnym przykładem. W efekcie ci, których kandydaci przegrali, niechętnie traktują zwycięzców jak swoich przedstawicieli. W tej perspektywie wprowadzanie wyborów na takie ­stanowisko bardziej podkopie, niż wzmocni autorytet sędziego. Taki system legitymizacji sędziów jest kontrskuteczny – uważa sędzia Wróbel.

Brak odpowiedniej legitymizacji sędziów pokoju w oczach obywateli przyniesie zapewne skutek w postaci częstego kwestionowania ich wyroków i jedynie dołoży pracy sądom rejonowym. Poza tym ubieganie się o takie stanowisko oznacza prowadzenie kampanii wyborczej, to zaś może budzić wątpliwości związane z niezależnością, niezawisłością oraz apolitycznością. W założeniu kampania ma mieć co prawda charakter czysto informacyjny, ale czy w naszym silnie podzielonym kraju jest to w ogóle realne? Czy nie będzie oznaczało wybierania kandydatów nie tylko na podstawie kompetencji, ale też np. poglądów politycznych albo stosunku do aborcji?

W trakcie prac legislacyjnych pojawiały się także pytania o kompatybilność planowanych rozwiązań z forsowanymi przez Ministerstwo Sprawiedliwości projektami dotyczącymi spłaszczenia struktury sądownictwa, co zdaniem krytyków ma prowadzić do zmniejszenia wpływu na wymiar sprawiedliwości sędziów niechętnych obecnej władzy. Biorąc pod uwagę, że to kolejna reforma rozmontowująca stary system, w dodatku w ramach instytucji, do której tak naprawdę nie dotarła informatyzacja (którą przeszło wiele instytucji państwowych, jak ZUS czy NFZ) – można spodziewać się kolejnego etapu chaosu. Nie sposób również zapomnieć o tym, że hybrydowa konstrukcja, łącząca wybory powszechne z aktem prezydenckiej nominacji i udziałem niedemokratycznie wybranej KRS, rodzą poważne obawy, iż będzie to kolejny krok w procesie uzależniania władzy sądowniczej od polityki i polityków.

Jak to się robi na świecie

W uzasadnieniu prezydenckiego projektu podparto się przykładami funkcjonowania sądów pokoju w krajach anglosaskich, takich jak Wielka Brytania czy Stany Zjednoczone, a także w systemach prawnych osadzonych w kontynentalnej tradycji. Kłopot w tym, że sądy pokoju różnią się w zależności od kraju rodzajem rozpatrywanych spraw, wymogami, jakie stawiane są kandydatom na sędziów pokoju, oraz stopniem profesjonalizmu w zakresie wiedzy prawnej. Bywa też, że są mocno krytykowane, jak w przypadku Portugalii, która niedawno obchodziła 20-lecie wprowadzenia tej instytucji do systemu prawnego.

– W Portugalii sądy pokoju mogą rozstrzygać sprawy cywilne, w których wartość przedmiotu sporu wynosi mniej niż 15 tys. euro. Do takich spraw należą m.in. kwestie sąsiedzkie, konflikty wynikające z umów konsumenckich czy sprawy czynszowe, ale z wyłączeniem eksmisji – wylicza adwokat Ernestyna Niemiec, specjalizująca się w prawie portugalskim. – Są też kategorie spraw, które są wyłączone spod jurysdykcji sądów pokoju: rozwody, sprawy alimentacyjne czy spadkowe. Tym, co wyróżnia tę instytucję, jest możliwość skorzystania z mediacji. Dzięki niej strony mają w teorii realny wpływ na zarządzanie konfliktem. Zachętą są także niskie koszty, bo całkowita opłata sądowa wynosi 70 euro. A jeżeli postępowanie zakończy się porozumieniem na etapie mediacji, koszty spadają do 50 euro. Jeśli mediacja się nie uda, sprawa trafia do sędziego pokoju. W przypadku wydania wyroku, przegrywający zobowiązany jest pokryć całość kosztów procesu.

Ernestyna Niemiec w rozmowie przyznaje, że Portugalczycy niezbyt chętnie korzystają z możliwości, jakie dają im sądy pokoju. W zeszłym roku rozpoznano ok. 6 tys. spraw, a w całym 20-letnim okresie działania – niecałe 140 tys. Mało tego, wedle ustawy sądy pokoju są powoływane na mocy porozumienia między rządem a samorządami. Nie wszędzie jednak instytucja ta spotkała się z zainteresowaniem lokalnych społeczności i tylko część gmin skorzystała z możliwości jej wprowadzenia.

– W Portugalii powstało 25 sądów pokoju, które funkcjonują w ramach pięciu regionów, obejmujących zasięgiem 70 gmin, co przekłada się na ok. 3,4 mln mieszkańców. Istnieją zatem całe połacie kraju pozbawione dostępu do tej instytucji. W przeważającej mierze nie skorzystają z tej możliwości m.in. mieszkańcy południa Portugalii czy też archipelagu Azorów. Mogą co prawda udać się do innego sądu pokoju, ale tylko w celu przeprowadzenia mediacji. Sędzia nie rozstrzygnie merytorycznie sprawy. Dodatkową barierą jest też niski poziom świadomości obywateli o samym istnieniu tej alternatywnej ścieżki rozwiązywania sporów – podsumowuje adwokat.

Polscy zwolennicy sądów pokoju wskazują, że nie musimy sięgać tylko i wyłącznie do przykładów i nauki płynącej z wdrażania tej idei w innych krajach. Również w historii naszego prawa można znaleźć przykłady rozwiązań nawiązujących do tego pomysłu, jak sądy kompromisarskie w okresie I Rzeczypospolitej i podczas zaborów, sądy pokoju w Księstwie Warszawskim czy pewne doświadczenia w tym zakresie w II Rzeczypospolitej. Pochodzą one jednak z odległych czasów, niemających wiele wspólnego z obecną rzeczywistością.

Ławnicy przechodzą do historii

Jednym ze sztandarowych argumentów za ustawą jest przekonanie, iż w ten sposób zwiększy się zaufanie obywateli do sądów – to przecież jedna z głównych bolączek polskiego wymiaru sprawiedliwości. Sędziowie pokoju mają rzekomo stanowić w tym zakresie rewolucję, choć przecież równocześnie w polskim systemie prawnym funkcjonuje instytucja ławnika.

– Nie wykorzystujemy instrumentu współpartycypacji obywateli w wymiarze sprawiedliwości, który jest znany od lat, a w dodatku ma oparcie w Konstytucji. Wręcz przeciwnie, instytucję ławnika od lat się ogranicza. Zresztą pod ciekawym hasłem, że ławnicy stanowią obciążenie dla wymiaru sprawiedliwości, bo powodują przedłużanie się postępowań, bo czasem chorują lub zapominają przyjść, bo najczęściej są to starsi ludzie, bo ciężko ich znaleźć. Tej partycypacji nie mamy ochoty rozszerzać. A właściwie przywrócić, bo wiele spraw w przeszłości było rozstrzyganych w składach z udziałem ławników, a teraz nie. Budujemy za to strukturę równoległą, bardzo kosztowną, z niewielką legitymacją społeczną – uważa prof. Wróbel.

Faktem jest, że pod adresem ławników wysuwano od dawna szereg zastrzeżeń, m.in. brak kwalifikacji do rozstrzygania coraz bardziej skomplikowanych spraw, koszty związane z ich funkcjonowaniem, brak zaangażowania oraz niewnoszenie niczego istotnego do procesu. W efekcie kolejne nowelizacje prawa karnego i cywilnego sprawiły, że ich rola stała się marginalna.

– W tym roku nie dostałem żadnego zaproszenia na rozprawę, podobnie pod koniec zeszłego – potwierdza Krzysztof Kowalik, ławnik w Sądzie Okręgowym w Lublinie. – W moim przypadku i tak nie jest źle, ponieważ jestem ławnikiem w wydziale karnym. Koledzy i koleżanki z wydziałów cywilnych obecnie w ogóle nie orzekają, w związku z pandemią ich obecność została kompletnie wyeliminowana. A przecież sędziowie korzystali z ich wiedzy i doświadczenia życiowego. Tak było chociażby w sprawach o ustalenie kwot alimentów, adekwatnych w danej sytuacji.

Zniknięcie ławników (po ogłoszeniu pandemii) z wydziałów cywilnych i umożliwienie sędziom jednoosobowego rozpoznawania spraw było symbolicznym zwieńczeniem ograniczania roli ławników w polskich sądach. Większość sądów skwapliwie skorzystała z tej możliwości, zamknęła się i ograniczyła do minimum obecność ludzi na korytarzach sądów (pisaliśmy o tym w „TP” 26/2022). Dziś, choć do wielu sądów można już bez kłopotu wejść, zostały z nami przepisy covidowe, które pozwalają na rozstrzyganie spraw za zamkniętymi drzwiami, bez udziału stron i publiczności. A sejmowa większość wraz z Ministerstwem Sprawiedliwości nie pali się do przywrócenia standardu jawności sprzed pandemii. Aktualnie procedowana nowelizacja przepisów zamierza jedynie złagodzić covidowe rygory (które całkowicie zniesiono w zdecydowanej większości instytucji) i choć jedną z korekt jest przywrócenie do orzekania ławników, nie zmienia to sedna pandemicznych regulacji. Sędziowie wciąż mają w rękach narzędzie do niejawnego procedowania szerokiego katalogu spraw.

Poszukiwany prawy człowiek

Czy faktycznie sędziowie pokoju staną się elementem naszego prawnego krajobrazu, pokaże czas. Na razie nie wiadomo, na ile atrakcyjne finansowo będą te stanowiska i to, czy znajdzie się wielu chętnych na nie. Krytycy idei obawiają się, że w naszym kraju do wyborów na sędziów pokoju mogą stanąć w dużej liczbie lokalni działacze polityczni. Z pewnością jednak wartością pozostaje szeroka dyskusja nad tym pomysłem i przede wszystkim określenie roli, jaką powinni pełnić obywatele w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. To również pytanie o to, jakimi elementami systemu chcemy uzupełnić nasze sądownictwo, by działało nie tylko szybciej, ale cieszyło się większym zaufaniem społecznym. Dziś tylko 33 proc. obywateli (według CBOS) ufa sądom, a 53 proc. – nie. To tragiczny wynik na tle Europy.

Zdaniem prof. Zolla, zamiast wprowadzać nowe instytucje, trzeba wzmocnić istniejące. I zrozumieć, jaką faktycznie rolę mają pełnić. – Ławnicy nie muszą być prawnikami, a nawet bardzo rzadko są. To nie ma być człowiek, który będzie dyskutował z sędzią o prawnym spojrzeniu na rozstrzygnięcie. Nie taka jest rola ławnika – mówi prof. Zoll.

O ławnikach mówi się, że są sędziami faktu, a nie prawa. Ich rolą jest zagwarantowanie słuszności orzeczenia w oczach społeczeństwa. Mogą pomóc w ocenie winy oskarżonego, określić wysokość kary pozbawienia wolności czy kwotę zasądzonych grzywn lub alimentów. Niezależnie jednak od tego, czy w sądach będą ostatecznie zasiadać sędziowie pokoju, ławnicy czy ktokolwiek inny, powinniśmy odpowiedzieć sobie najpierw na pytanie, co mają oni wnieść do wymiaru sprawiedliwości, oraz dookreślić, kogo szukamy jako kandydatów.

– Ja bym tę instytucję oparł na sylwetce osoby, jej charakterze, znajomości środowiska, w którym ma orzekać, a niekoniecznie na wiedzy z kodeksów – konkluduje prof. Zoll. – Nie wymagałbym, żeby to był prawnik. Niech to będzie mądry, prawy człowiek. ©