Lepiej wydać za dużo

MAREK RABIJ: 109,3 mld zł – tyle wyniesie tegoroczny deficyt budżetowy. Ubiegły rok zamknęliśmy zaledwie 13,7 mld zł pod kreską. W tym po raz pierwszy Polska miała się cieszyć budżetem bez deficytu.

WOJCIECH PACZOS: Przywołuje pan zapowiedzi z innej epoki.

Oczywiście. Ale nie dziwi Pana ton polskiej dyskusji o długu publicznym? Uwaga koncentruje się na jego wielkości, a nie na tym, dlaczego i po co się zadłużamy.

Myślę, że rozeszły się nam dwie perspektywy – pierwsza to ta wiosenna, kiedy cały świat się zatrzymał, żeby walczyć z pandemią, a potem ruszył do ratowania gospodarek. A druga to dzisiejsza, w której już nie chcemy pamiętać, co się działo wiosną. Proszę przypomnieć sobie kampanię prezydencką. Wątek pandemii, wymuszonego przez nią zamrożenia gospodarki i wreszcie konsekwencji lockdownu był w niej praktycznie nieobecny. Śledziłem to, przyznaję, z dużym zażenowaniem, bo kampania, w której tak ostentacyjnie lekceważy się kluczowe wyzwania, wydawała mi się chwilami wręcz nieprzyzwoita. W marcu prawie jedna trzecia polskiej gospodarki przestała funkcjonować dosłownie z dnia na dzień. Rząd początkowo stał na stanowisku, że to gospodarka, a dokładniej pracodawcy, pracownicy i klienci mają sobie z tym sami poradzić. Na szczęście szybko zmienił strategię.

Inaczej się nie dało?

Przede wszystkim trzeba było działać szybko i na wielką skalę. Także po to, żeby uniknąć fatalnego wrażenia, że Polska to spory i całkiem już zamożny kraj, który w obliczu pandemii pozostawia obywateli i podatników bez wsparcia. Pamięta pan słowa prezydenta Macrona, który obiecywał, że Francja nie pozwoli upaść z powodu pandemii ani jednej rodzimej firmie? Londyn, w którym u władzy jest obecnie konserwatywny rząd, uważający dyscyplinę budżetową za jedną z politycznych wizytówek, również zapowiedział największy pakiet stymulacyjny w dziejach kraju. Powiedzmy to dobitnie: dobrze, że do tej zmiany doszło. Działania rządu z wiosny były rodzajem kosztownej kroplówki, która jednak pozwoliła wielu firmom przetrwać najtrudniejszy czas. Część z nich być może nie przeżyje kolejnych trudnych miesięcy, ale dzięki pomocy państwa mogły przynajmniej zacząć przygotowania do tej batalii.

Słowem – cel uświęcał środki. Ale rachunek będzie wysoki.

Wielkość deficytu nie jest żadnym zaskoczeniem! Już w kwietniu ocenialiśmy, że efektywna pomoc dla sparaliżowanej polskiej gospodarki powinna kosztować ok. 10 proc. PKB – mniej więcej tyle, ile kosztowała faktycznie. Był to zresztą – na całym świecie – specyficzny moment dla relacji na styku rządzący–ekonomiści. Bo zazwyczaj my tam sobie coś mówimy, publikujemy, doradzamy, ale wpływ naszych analiz na decyzje polityczne jest, delikatnie mówiąc, symboliczny. Tym razem, być może z braku alternatywy, a może po prostu pod wpływem powagi sytuacji, politycy w większości krajów rozwiniętych posłuchali ekonomistów i bez ociągania wdrożyli w życie ich recepty.

Słabością polskiego pakietu stymulacyjnego nie była wielkość, lecz podporządkowanie propagandowym celom władzy. Rząd wspierał w ten sposób kampanię Andrzeja Dudy.

Zaangażowanie całego sektora publicznego, od premiera przez telewizję publiczną po strażaków, w kampanię kandydata partii rządzącej było skandaliczne. Oczekuję, że w przyszłości opozycja to rozliczy – bez tego trudno będzie utrzymywać zaufanie obywateli do instytucji państwa.

Natomiast czy tarcza była zrobiona tylko pod wybory? Nie jestem pewien, czy ująłbym to aż tak radykalnie jak pan.

„Tylko pod wybory” – oczywiście, że nie. Oburzające moim zdaniem było już samo wmieszanie tego programu do akcji propagandowych. Nawet bon, który miał ratować polską branżę turystyczną, przeistoczył się w bon na dziecko, czyli w element polityki prorodzinnej, którą PiS wymalował sobie na sztandarach.

Skoro już o tym mówimy: bon turystyczny był w ogóle nieporozumieniem. Wspierał branżę, która nie tylko nie potrzebowała pomocy, ale wręcz zanotowała w tym roku rekordowe obroty. Ograniczenia w podróżowaniu i strach przed koronawirusem sprawiły, że ci, którzy zwykle spędzają wakacje za granicą, tym razem wybrali wypoczynek w kraju. Pieniądze, które przeznaczono na bon, powinny były zasilić branże, które ucierpiały znacznie bardziej niż polska turystyka, bo tej się zwyczajnie poszczęściło; przed wakacjami lockdown został praktycznie zniesiony. W Londynie rząd dopłacał np. od poniedziałku do środy do lunchów, żeby pomóc restauratorom, którym doskwierał brak turystów i pustki w biurach, odkąd wiele firm przeszło na zdalny tryb pracy. Tego typu ­działania nie mają nic ­wspólnego z protekcjonizmem czy rozdawnictwem. ­Dlatego też dziwią mnie głosy w Polsce, które sugerują, że gwałtowny wzrost polskiego deficytu miał związek z zakończoną kampanią wyborczą i transferami socjalnymi rządu PiS. Mieszanie tych dwóch spraw uważam za intelektualne nadużycie.

Jeśli opozycja coś rządowi w tej mierze wytyka, to raczej nadmierną ostrożność.

Ale słychać już przedsiębiorców, komentatorów, bankierów, którzy załamują ręce nad stanem finansów publicznych. Sugerują, że rząd znów pomógł roszczeniowym cwaniakom i dekownikom, a biznes jak zawsze musiał sobie radzić sam. Według mnie lepiej było się pomylić i wydać za dużo niż za mało. W skali całej gospodarki znaczenia tej publicznej kroplówki nie da się przecenić. Gdybyśmy jako państwo nie zdecydowali się wiosną na ten wydatek, musielibyśmy wspólnie wychodzić ze znacznie głębszego dołka niż ten, w którym się znajdujemy.

W tej chwili prognozy na przyszły rok zakładają recesję rzędu 3-4 proc., co po uwzględnieniu wcześniej prognozowanego tempa wzrostu naszej gospodarki oznacza hamowanie na poziomie minus 8 proc. Normalnie oznaczałoby to katastrofę, ale dziś wszyscy się z tego cieszą, bo gdy się porówna polskie dane z prognozami dla innych gospodarek, nasza sytuacja wydaje się stosunkowo łagodnym wymiarem kary. Wyobraźmy sobie, że w przyszłym roku czekałaby nas recesja na poziomie nie 4, lecz 10 proc. rok do roku. Co by to w praktyce oznaczało? Falę upadłości i gwałtowny skok bezrobocia – i to na dłużej, bo zlikwidowane miejsca pracy nie odradzają się jak feniks z popiołów, kiedy tylko w gospodarce robi się nieco cieplej.

Bezrobocie na razie utrzymuje się grubo poniżej pesymistycznych wiosennych prognoz. Zdaniem rządu nadal znajdujemy się także bezpiecznie poniżej przewidzianego w konstytucji progu zadłużenia na poziomie 60 proc. PKB

Zgadza się, ale tylko jeśli użyjemy do obliczeń krajowej metodologii. Rządowi statystycy do długu publicznego zaliczają jedynie to, co stanowi ten dług wedle definicji zawartej w ustawie budżetowej. Jeśli coś nie jest w niej nazwane długiem publicznym, to się do niego nie zalicza – nawet jeśli w rzeczywistości nim jest, jak np. ostatnie miliardowe wydatki Polskiego Funduszu Rozwoju na tarczę antykryzysową. Politycy chętnie ukrywają rozmaite publiczne zobowiązania w funduszach celowych, bo zgodnie z ustawą budżetową nie wlicza się ich do deficytu – tym samym nie istnieje ryzyko przekroczenia konstytucyjnego limitu.

Wedle metodologii unijnej jednak go przekraczamy – i to wyraźnie.

Bo metoda obrana przez Unię bardziej odpowiada rzeczywistości. Anglosasi mawiają, że jeśli coś wygląda jak kaczka, chodzi jak kaczka i kwacze jak kaczka, to jest kaczką, nawet jeśli nazwiemy to inaczej. Podobnie traktuje się dług: jeśli władza się zapożycza, to jest to jej dług, nawet gdy podrzuci go sprytnie do zaksięgowania jakiejś podległej sobie jednostce. Efekt jest przecież ten sam: to podatnicy zrzucą się na spłatę. W tym roku dług publiczny Polski liczony sposobem unijnym przekroczy zapewne 62 proc. PKB. W przyszłym zbliży się do 64 proc. Wszyscy w Europie to wiedzą, ale na szczęście wszyscy zdają też sobie sprawę z tego, czemu ma służyć ten teatrzyk.

Dlaczego rynki finansowe mają nadal ufać polskiemu rządowi zdając sobie sprawę z tego, że uprawia de facto kreatywną księgowość?

Bo od połowy lat 90., kiedy szkicowaliśmy kształt obecnej konstytucji, w globalnej gospodarce zmieniło się nie tylko podejście do zadłużenia. Nauczyliśmy się wykorzystywać deficyt budżetowy do swoich celów, trochę tak, jak robią firmy z kredytem obrotowym. W międzyczasie kilka krajów UE przekroczyło też progi traktatu z Maastricht i okazało się, że świat się jednak nie zawalił, gospodarki nie straciły sił witalnych.

Ale przede wszystkim zmieniła się sama Polska. Dług na poziomie 62 proc. PKB brzmi inaczej w odniesieniu do gospodarki, która dopiero staje na wolnorynkowych nogach, uczy się reguł tej gry i musi zaskarbić sobie zaufanie globalnych inwestorów. Inaczej rzecz ma się z Polską dzisiaj. Jesteśmy uważani za stabilny kraj, w którym władza nie stroni, owszem, od populizmu, ale też nie łamie w rażący sposób reguł wspólnej gospodarczej gry – rząd jeszcze nie wywłaszcza prywatnych właścicieli. Nie mamy też niebezpiecznego przechyłu w stronę jednej lub kilku branż, który mógłby – jak na południu Europy uzależnionym od turystyki – pociągnąć na dno całą gospodarkę. A przede wszystkim mamy sprawnie działające instytucje państwa. Wiem, że to brzmi wciąż dziwnie dla polskiego ucha, ale to prawda: poza tym, że się zadłużamy, to potrafimy też egzekwować podatki. Kraje bankruci mają z tym zawsze problem. Ryzyko, że państwo polskie przestanie spłacać bieżące zobowiązania, jest dzisiaj bardzo niskie, nawet jeśli całkowite zadłużenie przekroczy tę magiczną granicę 60 proc. długu do PKB.

Nie boi się Pan, że wypuścimy w ten sposób dżina z butelki? Rząd PiS pokazał już, że nie waha się interpretować konstytucji tak jak mu wygodniej.

Takie ryzyko rzeczywiście istnieje, dlatego warto już dziś rozmawiać o tym, w jaki sposób powinniśmy się przed nim zabezpieczyć. Wielka Brytania, jak już mówiliśmy, uruchamia teraz największy pakiet stymulacyjny w historii kraju, ale debacie na ten temat towarzyszy od początku konsensus ekonomistów, że spłata zadłużenia powinna ruszyć dopiero po zwalczeniu pandemii. Całość ma zostać spłacona w ciągu 8-10 lat, czyli w okresie jednego cyklu koniunktury. Podobne opinie słychać także w innych stolicach oraz w Komisji Europejskiej.

Tylko nie w Warszawie.

Rzeczywiście. I to mnie najbardziej niepokoi, bo może świadczyć, że także w polityce fiskalnej bawimy się już w grę „byle do najbliższych wyborów”.

Albo – jak chcą politycy opozycji – budujemy drugą Grecję.

Takimi porównaniami proponuję nie zawracać sobie głowy. Grecja straciła wypłacalność, kiedy jej zadłużenie sięgnęło 126 proc. PKB. Przede wszystkim porównujemy dwa kompletnie odmienne państwa. Wie pan, co się stało w Grecji po ogłoszeniu bankructwa? Przez dwa lata z rzędu rosła konsumpcja. Obywatele nie płacili podatków, powstałe w ten sposób nadwyżki wydawali w sklepach. A państwo, któremu Unia narzuciła drakońską kurację odchudzającą, miało na tyle słabą administrację, że nie było w stanie skutecznie pobierać danin, co osłabiało je jeszcze bardziej. Takie podatkowe sprzężenie zwrotne.

Polska administracja i służby podatkowe działają nieporównywalnie lepiej od greckich. Mamy również bardziej konkurencyjną i wydajniejszą gospodarkę, a do tego jeszcze korzystniejszą strukturę długu publicznego, bo z każdych stu złotych jakieś 75 pożyczyliśmy w krajowej walucie i od rodzimych instytucji. W Grecji te proporcje były inne – połowę długu Ateny były winne wierzycielom zagranicznym, a rodzime instytucje okazały się niewypłacalne, nie miały więc jak dostarczyć rządowi płynności.

Nie był to chyba największy problem Grecji?

Gwoździem do trumny okazało się rosnące zadłużenie połączone ze stagnacją. Kiedy rośnie PKB, dług spłaca się niejako sam, bo maleje automatycznie jego relacja do wielkości gospodarki. Mieliśmy do czynienia z tym zjawiskiem w minionych kilku latach w Polsce, kiedy rząd wciąż pożyczał pieniądze, ale w relacji do znacznie szybciej rosnącego PKB dług publiczny i tak nam malał. Za to kiedy produkt krajowy spada, działa mechanizm odwrotny – nawet gdy rząd już nic nie pożycza, dług i tak rośnie.

Czytaj także: Z powodu koronakryzysu upadł rządowy plan „budżetu bez deficytu”. Bardzo dobrze, że upadł. I oby nigdy do nas nie wrócił.

Tymczasem w greckiej gospodarce produktywność latami praktycznie stała w miejscu, szara strefa zajmowała – ostrożnie szacując – jedną czwartą PKB, a deficyt w handlu zagranicznym nie spadał poniżej 5 proc. przez 40 lat z rzędu. Tylko dług rósł systematycznie, bo dzięki cięciom budżetowym nigdzie nie wygrywa się wyborów – był co do tego konsensus wszystkich sił politycznych. Aż w pewnym momencie inwestorzy doszli do wniosku, iż ryzyko kolejnych pożyczek jest tak duże, że żądali w zamian oprocentowania, na które Greków już nie było stać. Państwo utraciło płynność i musiało odmówić spłaty kolejnych transz zadłużenia. Na mapie świata widnieje sporo krajów, które przećwiczyły ten scenariusz. Niektóre, jak Argentyna, bankrutują wręcz systematycznie.

Co zrobić, żeby Polska nie dołączyła do tego grona?

Ryzyko wydaje się dziś niewielkie, ale nie ma gwarancji, że do tego nie dojdzie. Problematyka długu publicznego jest szalenie skomplikowana. Ktoś, kto podpowiada rozwiązania streszczone w tweecie na 140 znaków, udowadnia jedynie, że jej nie rozumie. Tu proste rozwiązania okazują się zwykle prostackie. Nie da się np. wskazać krytycznej relacji zadłużenia do PKB. Parę lat temu powstało opracowanie, które szacowało ją na poziomie 90 proc. Potem okazało się, że autorzy badania pomylili się tworząc model obliczeniowy. Jak mielibyśmy to zresztą ujednolicić? Argentyna bankrutowała przy zadłużeniu o połowę mniejszym niż Grecja. Japonia ma dziś dług publiczny na poziomie 250 proc. PKB, ale 230 proc. pożyczyła od swoich obywateli. Dzięki temu obsługa długu polega właściwie na przekładaniu pieniędzy z kieszeni do kieszeni – bo to, co rząd wypłaci wierzycielom w formie odsetek, odbiera zaraz w dużej części w podatkach.

Podobnie musimy spojrzeć na dług Polski. Koncentrować się nie na samej jego wysokości, ale na planie dalszej obsługi. Tymczasem mam wrażenie, że tutaj i rząd, i część polskich ekonomistów robi dziś rodzaj zakładu, że problem rozwiąże się sam. Rzeczywiście, jeśli polska gospodarka będzie nadal rosnąć, a stopy procentowe pozostaną na niskim poziomie, część tegorocznego zadłużenia spłaci się niejako samoistnie – mówiliśmy już, w jaki sposób. Nie można jednak całej polityki fiskalnej sprowadzić do hazardu, opierając ją na założeniu, że za rok będziemy bogatsi niż dzisiaj. Uważam, że czas na rodzaj polityczno-społecznej umowy, która ustali warunki obsługi naszego zadłużenia w kolejnych latach.

A konkretnie?

Przede wszystkim umawiamy się, że nie spłacamy zadłużenia za pomocą cięć budżetowych, bo to nas zaprowadzi donikąd. Polska zasługuje na wysoką jakość usług publicznych, od których zależy rozwój kraju. Po drugie czas na poważną rozmowę o reformie polskiego systemu podatkowego, który obecnie najsurowiej traktuje najbiedniejszych. Nie może być tak, że praca na etacie jest objęta zwykłą progresją podatkową, a jednoosobowa działalność gospodarcza korzysta z absurdalnego przywileju, jakim jest podatek liniowy. I po trzecie – spłata zadłużenia nie może się rozpocząć przed zakończeniem walki z pandemią i jej skutkami.

Czyli część rachunków zostawiamy jednak kolejnym pokoleniom.

I pan, i ja spłacamy dziś rachunki sprzed dziesięciu, dwudziestu, nawet trzydziestu lat. A jednak żyjemy na nieporównywalnie wyższym poziomie, niż żyło się wtedy. Dług publiczny nie jest „obciążeniem”, jeśli służy sensownym celom – np. ratowaniu gospodarki przed dotkliwą recesją. Nie ma nic gorszego od zafundowania kolejnym generacjom startu w dorosłość w warunkach głębokiego kryzysu. Mamy wiele badań, które pokazują nie tylko to, że ci, którzy weszli na rynek pracy podczas recesji, zarabiają gorzej od tych, którzy zadebiutowali w okresie hossy. Więcej – tych różnic nie można już nadgonić. W USA absolwenci tych samych kierunków, którzy pierwszą pracę podjęli pod koniec 2008 r., czyli w szczytowej fazie kryzysu finansowego, nadal zarabiają statystycznie mniej od kolegów z rocznika, który wszedł na rynek pracy zaledwie rok wcześniej.

To nie o deficyt budżetowy roku 2020 przyszłe pokolenia będą miały do nas pretensje. ©℗

DR WOJCIECH PACZOS jest ekonomistą, obecnie pracuje na uniwersytecie w Cardiff. Specjalizuje się w badaniach długu publicznego i polityk fiskalnych.

2878 zł

w przeliczeniu na jednego obywatela – pożyczy do grudnia państwo polskie, żeby pokryć wszystkie tegoroczne wydatki.