Kto ma prawo mówić w imieniu innych?

Dialog z różnymi organizacjami: od grup interesu przez korporacje zawodowe aż po organizacje pozarządowe, służy zwykle administracji publicznej do zapewnienia warunków harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego. Do niedawna najbardziej znaną jego formą był dialog społeczny, czyli współpraca rządu, związków zawodowych i organizacji pracodawców (nazywanych partnerami społecznymi), podejmowany, by zająć się warunkami zatrudnienia i innymi sprawami socjalnymi. I choć ta forma uzgodnień ma najdłuższą tradycję i jest najmocniej zakorzeniona w praktyce większości nowoczesnych państw (a na pewno wszystkich państw członkowskich UE), nie jest to jedyny rodzaj dialogu. Zależnie od tego, kto jest partnerem administracji publicznej w uzgadnianiu strategii czy kierunków rozwoju, można mówić albo o dialogu społecznym, ograniczonym do wskazanych wyżej stron, albo obywatelskim, w którym uczestniczą obok partnerów społecznych inne podmioty, najczęściej organizacje pozarządowe.

Na poziomie definicji sprawa wygląda klarownie. Komplikacje pojawiają się, kiedy przychodzi czas na realizację. Czy uczestnicy sformalizowanego i uporządkowanego procesu, jakim jest dialog, kogoś reprezentują, a jeżeli tak, to kogo? Tutaj partnerzy społeczni w porównaniu z organizacjami pozarządowymi dokonali znaczącego postępu. Istnieją bowiem szczegółowe wytyczne, określone ustawowo, jakie kryteria spełniać musi czy to związek zawodowy, czy organizacja pracodawców, by mogła zostać uznana za reprezentatywną, a co za tym idzie włączona w uzgadnianie kluczowych decyzji społeczno-gospodarczych. W konsekwencji nie każdy zarejestrowany związek zawodowy (i tak samo nie każda organizacja pracodawców) ma np. prawo uczestniczenia w pracach Komisji Trójstronnej stanowiącej zinstytucjonalizowaną formę dialogu społecznego.

W odniesieniu do organizacji pozarządowych kryteria reprezentatywności nie zostały nigdzie określone, co jedni uznają za zjawisko pozytywne, inni - negatywne. Znacznie ważniejsze jest jednak to, że ze względu na trudności z określeniem, kto kogo w sektorze organizacji pozarządowych reprezentuje, są one często pomijane przy konsultacjach, uzgadnianiu i podejmowaniu decyzji tak w strategicznych, jak szczegółowych sprawach. Oznacza to, że głos części społeczeństwa - zorganizowanych obywateli - nie jest po prostu słyszalny.

Rozwiązanie tego węzła gordyjskiego leży w interesie sektora pozarządowego i wszystkich, którzy podzielają jego punkt widzenia. Zaś pomocną dłoń mogliby wyciągnąć doświadczeni w tej mierze partnerzy społeczni.

W jakim kierunku mogą pójść zmiany?

Oto bowiem wraz z rosnącą złożonością problemów gospodarczych i społecznych, wielokrotnie wykraczających poza kwestie zatrudnienia (choć integralnie z nimi związanych), tradycyjnie rozumiany dialog zaczął dotykać także zagadnień wchodzących w zakres polityki gospodarczej. Stronę rządową zastąpiła administracja publiczna, a co za tym idzie dialog społeczny zaczął być prowadzony nie tylko na poziomie centralnym, ale i wojewódzkim. Partnerzy dialogu nie zastąpią ani rządu, ani parlamentu w podjęciu decyzji - pozwalają jednak na znalezienie porozumienia i uspołecznienie decyzji organów państwa. Wszystko po to, by ludzie łatwiej je zaakceptowali.

Czy jednak tradycyjnie określony dialog społeczny, w którym uczestniczą przedstawiciele związków zawodowych i pracodawców, jest - na obecnym etapie rozwoju państw, w tym Polski - wystarczającym instrumentem do osiągania stawianego przed nim celu? Czy mówiąc o dialogu na temat wielu spraw gospodarczych i społecznych, wystarczy odwołać się do reprezentacji interesów pracowników i pracodawców, czy też należałoby brać pod uwagę całą rozmaitość organizacji tworzonych i prowadzonych na zasadzie dobrej woli i zainteresowania sprawami publicznymi? Jeśli tak, czym miałby być ten szerszy, obywatelski dialog? Luźnymi konsultacjami, gdzie każdy ma prawo głosu, czy raczej formą negocjacji, którego uczestnicy reprezentują swoje interesy, ale też potrafią przyjąć na siebie pewne zobowiązania?

Jak to jest w Unii?

Dyskusja nie dotyczy tylko Polski. Doceniając rolę organizacji pozarządowych, Unia Europejska próbuje włączyć zorganizowanych na poziomie europejskim obywateli w system konsultacji i podejmowania decyzji. Ale i tu wcześniej czy później pojawia się wspomniany problem reprezentatywności. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, gdzie obok przedstawicieli związków zawodowych i pracodawców siedzą reprezentanci "innych interesów" ze wszystkich krajów członkowskich, wielokrotnie podkreślał, że "jedynie jasno określona reprezentatywność może nadawać podmiotom społeczeństwa obywatelskiego prawo do efektywnego udziału w procesie kształtowania polityk i przygotowywania decyzji wspólnotowych. Oprócz podstawowej zasady demokratycznej, wymóg reprezentatywności jest również odpowiedzią na wysiłki zmierzające do zapewnienia większej czytelności i zwiększenia wpływu organizacji społeczeństwa obywatelskiego na płaszczyźnie europejskiej". Podjęto nawet próby stworzenia kryteriów reprezentatywności dla organizacji działających na szczeblu europejskim. Ich wypracowanie na poziomie unijnym, choć może pomóc, nie oznacza jeszcze, że znajdzie się sposób ich łatwego przeniesienia na szczebel krajowy czy lokalny. W tej kwestii bowiem państwa członkowskie (jak sami zainteresowani) mają sporą dowolność.

Co to jest reprezentatywność?

W dialogu społecznym, a w przyszłości może i w dialogu obywatelskim, szuka się sposobów na wybór partnerów reprezentatywnych. Ponieważ istnienie związku zawodowego skupiającego wszystkich pracowników jest w systemie demokratycznym właściwie niemożliwe, siłą rzeczy przyjmowane rozwiązania zawierają element umowny. Stąd też, w wyniku długotrwałych ustaleń, określono tak dla związków zawodowych, jak dla organizacji pracodawców dolne granice liczby członków (skrupulatnie sprawdzane), od których można mówić o reprezentatywności organizacji.

Z organizacjami pozarządowymi sprawa przedstawia się inaczej. Często występują one nie w imieniu swoich członków (a w każdym razie, nie tylko), ale i osób (czy zwierząt), które same głosu z różnych względów nie zabiorą, np. dzieci, osób upośledzonych umysłowo, bezdomnych. Tak więc sama liczba członków organizacji nie musi być rozstrzygająca. A przecież ustalenie, kto może usiąść do stołu, by wypracować rozwiązania, jest ważne zarówno dla podejmujących decyzje (czyje stanowisko jest wiążące?), jak reprezentowanych (kto ma pilnować naszych interesów?).

Z braku lepszych rozwiązań często stosuje się metodę, którą trudno uznać za przejrzystą i bezdyskusyjną - wybiera się partnera akceptowalnego dla decydentów i niekwestionowanego przez reprezentowanych. W istocie oznacza to zamianę kryterium reprezentatywności na kryterium akceptowalności lub uznaniowości. Takie rozwiązanie nie jest i nie może stać się systemowe czy długofalowe. Akceptacja partnera przez pozostałe strony tylko po części niweluje trudności - jeśli bowiem traktować prowadzone rozmowy (lub negocjacje) poważnie, trzeba mieć pewność, że wypracowane efekty nie zostaną zakwestionowane nie tylko przez uczestników debaty, ale także tych, którzy w niej nie uczestniczyli.

Czym różnią się konsultacje od uczestnictwa w decydowaniu?

Gdy instytucje publiczne traktują udział organizacji pozarządowych jako istotny, a czasem wręcz konieczny warunek "dobrego rządzenia", szczególnie ważne jest podkreślenie wagi debaty w funkcjonowaniu społeczeństwa obywatelskiego. Bez zachowania przestrzeni obywatelskiego dyskursu o wartościach, swobodnej artykulacji interesów i sporów, nie ma mowy o takim społeczeństwie. Ma to kapitalne znaczenie - jeżeli bowiem społeczeństwo obywatelskie nie będzie spełniać swojej roli w ścieraniu się poglądów, nie będzie miejscem sporów i tworzenia się nowych idei, będziemy mieli reprezentację sprawną, ale pod względem merytorycznym mizerną.

Nowoczesne tendencje w zarządzaniu sprawami publicznymi mają na uwadze zagwarantowanie większego wpływu obywateli i organizacji obywatelskich na dotyczące ich decyzje władz. Może być on jednak rozumiany różnie: od zablokowania uznawanych za niekorzystne decyzji administracji po działania na rzecz wprowadzania pożądanych zmian; widoczny jest też na różnych poziomach. Na najniższym znajduje się informowanie - kiedy administracja informuje o decyzjach lub procedurach; przez konsultacje - kiedy administracja proponuje rozwiązania i zbiera opinie na ich temat; aż do najwyższego poziomu - współdecydowania, kiedy mamy do czynienia z autentycznym partnerstwem w wypracowywaniu rozwiązań. Widać więc, że zależnie od poziomu różny jest nie tylko zakres zaangażowania uczestników, ale - co ważniejsze - ich odpowiedzialność.

Organizacjom pozarządowym zwykle przyznaje się prawo uczestnictwa w konsultacjach, a nawet w dyskusji o problemach i proponowanych rozwiązaniach. Konsultacje społeczne są bowiem otwarte dla każdego - każdy obywatel powinien mieć prawo, jeśli tylko zechce, wziąć w nich udział. Pytanie, kto kogo reprezentuje, jest tu całkiem bezzasadne. Problem pojawia się na etapie podejmowania decyzji, kiedy, chociażby ze względu na zakres odpowiedzialności, dobrze byłoby mieć pewność, że uczestnikami procesu są podmioty, które wiedzą, co czynią i w czyim imieniu.

Organizacje pozarządowe coraz częściej przejmują od państwa zadania rozwiązywania problemów społecznych czy świadczenia nowych usług i z tego względu są zapraszane do różnego rodzaju ciał doradczo-konsultacyjnych. Nie tylko przedstawiają tam swoje racje, ale też negocjują, a co za tym idzie - podejmują decyzje. Dotyczy to tak problemów społecznych, jak gospodarczych, których rozwiązanie wymaga nie tylko debaty, ale i zmian prawnych - nawet na poziomie międzynarodowym. Obywatele w coraz większym stopniu muszą nie tylko debatować, ale też współuczestniczyć w podejmowaniu decyzji i ich realizacji. I tu znowu wraca pytanie: czy może to robić każdy? Czy wystarczy dobra wola i czyste intencje, by wziąć udział w podejmowaniu decyzji, choćby grono, w imieniu którego wypowiada się dana organizacja, liczyło kilka osób?

Jak określić kryteria?

W konsultacjach może uczestniczyć, kto chce. Nikt nie pyta, w czyim imieniu zgłaszane są uwagi czy sugestie. Inaczej jest jednak z podejmowaniem decyzji. Tutaj, choćby z racji odpowiedzialności za ich skutki, zasadne jest pytanie, kogo się reprezentuje. Ostatnio wyjątkowo dobitnie pojawiło się ono przy okazji dyskusji nad nową umową społeczną (zapowiadaną od początku funkcjonowania obecnego rządu). "Do negocjacji nad kształtem nowego, długofalowego paktu społecznego z pewnością powinna dołączyć także reprezentacja środowisk organizacji pozarządowych. Niełatwo jednak stwierdzić, w jaki sposób powinna być wyłoniona, a jednocześnie nietrudno przewidzieć, że próba uzupełnienia dialogu społecznego o dialog obywatelski mogłaby wywołać sprzeciw części środowisk partnerów społecznych" - pisał Jacek Sroka w piśmie "Dialog" (nr 1/07, wydawanym przez MPiPS). Co więcej, jak twierdzą choćby niektórzy przedstawiciele pracodawców: "Umowa Społeczna powinna też dotknąć tematów wynikających z Konstytucji: wprowadzenia prawa skargi do Trybunału Konstytucyjnego dla związków zawodowych i organizacji pracodawców czy możliwości przekształcenia Senatu RP w izbę samorządowo-społeczną, która zapewniałaby większą reprezentatywność organizacjom społeczeństwa obywatelskiego" (Marek Goliszewski, "Kaczyńscy już nie chcą Umowy Społecznej?", "Gazeta Wyborcza" z 19 stycznia 2007 r.). Znaczenie organizacji pozarządowych w systemie społeczno-politycznym Polski zależeć więc może w dużym stopniu od wypracowania zasad reprezentowania tego środowiska. Nawet jeśli miałyby one - uwzględniając specyfikę sektora - być odmienne od stosujących się do partnerów społecznych.

To jedno z podstawowych wyzwań, przed jakimi stają organizacje pozarządowe - uświadomienie sobie, że reprezentacja dotyczy ludzi, a nie instytucji. Reprezentować można społeczników, pracowników tych organizacji albo osoby korzystające z ich działalności. To ważne, kogo się reprezentuje, bo to oznacza liczbę osób, w imieniu których się mówi. Istotą działań obywatelskich są ludzie, a nie instytucje, więc i reprezentować można tylko ludzi.

Czy istnieją grupy społeczne, które mogą i powinny być reprezentowane w dialogu obywatelskim? Przecież każdy z nas chciałby, by podejmując decyzje, brano pod uwagę jego interesy. Jak stworzyć taki system reprezentacji, by każdy miał jak największe poczucie rzetelnej obrony jego interesów? To właśnie wyzwanie na dziś: dla ludzi organizacji pozarządowych, partnerów społecznych, administracji publicznej. A właściwie dla nas wszystkich.

• MARZENA MENDZA-DROZD jest członkinią Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego oraz Rady Działalności Pożytku Publicznego. Od lat zajmuje się teorią i praktyką działania organizacji pozarządowych.
• PIOTR FRĄCZAK (ur. 1960) pracuje w Fundacji Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, jest wiceprezesem Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych, autorem wielu publikacji poświęconych teorii i promocji idei społeczeństwa obywatelskiego i trzeciego sektora.

---ramka 499381|strona|1---