Innego państwa nie będzie

Kiedy opadną emocje wywołane uruchomieniem przez Parlament Europejski procedury sprawdzającej stan praworządności na Węgrzech, warto się zastanowić, dokąd ta droga może prowadzić. Można bowiem ukarać „reżim Orbána”, tak samo jak można ukarać rząd PiS. Ale co to da, poza satysfakcją?

W procedurze tej, opartej na artykule 7. Traktatu o UE, chodzi o powstrzymanie kraju członkowskiego, który buduje państwo policyjne, znosi niezależność sądownictwa albo prześladuje mniejszości lub opozycję, oraz skłonienie go do przywrócenia praworządności i demokracji. Zakłada ona jednak, że taki rząd może się cofać. Problem w tym, że PiS i Fidesz przeprowadzili reformy niemożliwe do odwrócenia.

Cóż bowiem powinni zrobić Orbán albo Kaczyński, aby zadowolić Komisję Europejską, Parlament Europejski i Radę Europy? Dopuścić trzech wybranych jeszcze w 2015 r., ale niezaprzysiężonych polskich sędziów TK do orzekania? Co by to zmieniło, jeśli prezes Trybunału nadal mógłby manipulować składami sędziowskimi tak, aby wyroki zapadały po myśli władzy? W tej chwili wśród 15 sędziów TK jest 12 wybranych z poparciem PiS, w tym 10 wybranych tylko i wyłącznie przez posłów PiS. Według ustawy zasadniczej mają oni dziewięcioletnie kadencje. Aby „odzyskać Trybunał Konstytucyjny”, trzeba by powtórzyć zabieg PiS i z pogwałceniem konstytucji wybrać nowych sędziów, skracając kadencję obecnych. Jak to zrobić, skoro część „pisowskich” sędziów została wybrana zgodnie z konstytucją, a część wbrew niej? Na Węgrzech sprawa jest jeszcze bardziej zagmatwana, bo tam nowi sędziowie (też z dziewięcioletnimi kadencjami) zostali wybrani zgodnie z konstytucją, którą po prostu wcześniej zmieniono.

A co mogliby Kaczyński albo Orbán zrobić, by zapobiec niekorzystnemu dla nich wyrokowi Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości? Ściągnąć z powrotem sędziów Sądu Najwyższego, których właśnie wysłano na emeryturę, i przerwać (konstytucyjne) kadencje nowo mianowanych sędziów – o czym, jak ostatnio doniesiono, rozmawiał premier Mateusz Morawiecki z prezes Małgorzatą Gersdorf? Czy Komisja Europejska mogłaby poważnie żądać (a ETS zaakceptować), aby rząd, który wielokrotnie naruszył własną konstytucję i prawo europejskie, naprawił to naruszając konstytucję i prawo europejskie jeszcze raz?

To, czy Orbán i Kaczyński chcieliby pójść na ustępstwa, jest już w tej chwili obojętne: obaj stworzyli sytuację, w której po prostu nie mogą się cofać, nawet jeśli grozi im odebranie głosu w Radzie UE i utrata funduszy europejskich. W tym sensie Jarosław Gowin miał rację, kiedy sugerował, że rząd mógłby zignorować niekorzystny wyrok ETS. Nie jest w najlepszym interesie władzy, aby w tej chwili mówić o tym publicznie – ale tak się urządziła, że nie zostaje jej nic innego. Zresztą ignorowanie odpowiedzi ETS na zapytania prejudycjalne i tak będzie stosunkowo łatwe, bo ETS tylko wyda zalecenia, które Sąd Najwyższy (albo sądy powszechne, które złożyły zapytania) musi wcielić w życie. Przy dobrym dla rządu obrocie spraw zalecenia ETS zostaną wcielone w życie już przez Sąd Najwyższy zdominowany przez nominatów PiS – czasu się nie cofnie.

Miecz obosieczny

Skoro procedura rozpoczęta przez Komisję Europejską i Parlament Europejski nic nie zmieni, nasuwa się pytanie o jej sens. Czy może chodzić o obalenie rządów Fideszu i PiS? Szkopuł w tym, że to też niekoniecznie przywróciłoby status quo ante, to znaczy demokracji, pluralizmu i praworządności.

Nawet jeśli PiS w wyborach 2019 r. dozna tak druzgocącej porażki, że powstanie rząd koalicyjny bez jego udziału, Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie nadal będzie mógł blokować każdą ustawę aż do następnych wyborów, a być może nawet dłużej. I w Polsce, i na Węgrzech zresztą powstanie rządu wszystkich partii poza PiS lub Fideszem jest mało prawdopodobne: jeśli rządzący dziś Polską i Węgrami przegrają, to raczej wejdą do przyszłej koalicji, a wtedy ich wpływy na państwo i gospodarkę będą chronione nie tylko dzięki ich zwolennikom w sądach, ale też dzięki ich ministrom i posłom. O ukaraniu albo „depisacji”, o której marzą radykalni przeciwnicy obozu władzy, mowy nie będzie.

Inna sprawa, że nawet gdyby w 2019 r. w Polsce (a w 2021 r. na Węgrzech) opozycyjna wichura zmiotła PiS i Fidesz poza parlament, to opozycja odziedziczy po nich nieliberalne, autokratyczne państwo policyjne z sądownictwem, prokuraturą i policją, którymi nowy rząd będzie mógł dowolnie sterować. Dlaczego obecna opozycja, której zwolennicy będą się domagać przykładnego ukarania przywódców PiS i Fideszu, miałaby się pozbawić odziedziczonego po poprzednikach ostrego miecza? Dlaczego miałaby w tempie ekspresowym przywrócić sądownictwu niezależność i umożliwić rywalom obronę przed karą oraz ochronę swoich wpływów w organach państwa i gospodarce? Łatwiej będzie rozliczyć PiS i Fidesz w ramach państwa policyjnego niż w warunkach praworządnych.

Scenariusz Matczaka

Debata o sposobach odwrócenia reform PiS przypomina wyzwanie, jak z jajecznicy znowu zrobić okrągłe jajko. Krystalizują się w niej dwa stanowiska, które nazywam „scenariuszem Matczaka” i „scenariuszem Schetyny”. Pierwszy zakłada reformy żmudne i powolne: nowy Sejm uchwałą (która nie podlega ocenie TK) pozbawia „dublerów” władzy w TK, a potem, zgodnie z duchem i literą konstytucji, wybiera kolejnych sędziów. Jednocześnie kieruje niekonstytucyjne ustawy uchwalone przez obecny Sejm do TK, który (jeśli podzieli tę opinię) kasuje je po kolei.

Scenariusz ten ma jednak kilka wad. Po pierwsze, pomija fakt, że po wygranych przez opozycję wyborach jeszcze przez rok rządzić będzie obecny prezydent, który mógłby nie tylko część tych pomysłów blokować wetem, lecz je szachować, kierując wszystkie kontrowersyjne ustawy do TK, aby ten – w składzie wciąż zdominowanym przez PiS – mógł orzec o ich (nie)zgodności z konstytucją i w ten sposób na wieki wieków ochronić przed zabiegiem, który proponuje prof. Marcin Matczak.

Czytaj także: Marcin Matczak: Jak bronić praworządności

Po drugie, nawet przy przyspieszonym trybie pracy TK (i nawet zakładając, że nowelizacją ustawy o TK da się jeszcze dodatkowo osłabić władzę obecnej prezes Trybunału) realizacja koncepcji Matczaka będzie trwać przez lata. Pozbycie się „dublerów” spowoduje tylko, że większość 12 z 15 wybranych z poparciem PiS sędziów zmniejszy się do 9, a nienominowani przez PiS sędziowie będą stanowić większość w TK dopiero w okolicach 2020 r. Jeśli TK uzna wówczas ustawy o SN i KRS za niekonstytucyjne, to trzeba będzie usunąć niekonstytucyjnie wybranych przedstawicieli KRS i sędziów SN, uchwalić nowe ustawy o obu instytucjach i przeprowadzić nowy wybór, oczywiście zachowując prawo odwołanych sędziów do dwu- instancyjnego odwołania, bo inaczej taka nowelizacja byłaby sprzeczna z konstytucją i Europejską Konwencją Praw Człowieka. W ten sposób obecna reforma wymiaru sprawiedliwości zostanie odwrócona dopiero w okolicach 2028 r.

Pomijam tu delikatny problem, w jaki sposób traktować orzeczenia i wyroki wydane do tego czasu w niekonstytucyjnych składach TK i SN, np. z udziałem większości „dublerów” albo osób wybranych niezgodnie z konstytucją. Przewiduję natomiast, że nowy rząd mógłby liczyć na pewne zrozumienie Komisji Europejskiej i Parlamentu Europejskiego, jeśli podczas działań sanacyjnych naruszy prawo UE. Warto jednak pamiętać, że nominaci obecnego rządu w TK, SN i w sądach powszechnych też będą mieli prawo do zadawania zapytań prejudycjalnych Europejskiemu Trybunałowi Sprawiedliwości. O „depisacji” i ukaraniu winnych galimatiasu tak czy owak można będzie zapomnieć. Część potencjalnych oskarżonych nie dożyłaby procesu.

Referendum Schetyny

Drugi scenariusz, który snuł Grzegorz Schetyna w wywiadzie dla CrowdMedia, jest bardziej radykalny: aby ominąć i prezydenta, i TK, nowa większość w Sejmie ogłasza referendum dotyczące pakietu ustaw, które przywracają status quo ante. Lider PO nazywa to referendum mianem „ustrojowego”. Faktycznie, przecięłoby ono węzeł gordyjski, ale wiąże się z wysoką ceną polityczną.

Po pierwsze, takie referendum można przegrać i wtedy ustrój PiS otrzyma największą legitymizację, o jakiej partia Kaczyńskiego może marzyć, i nawet większą, niż jest sam sobie w stanie zapewnić. Ma to zresztą swój urok: nowy rząd też będzie mógł się posługiwać autorytarnym państwem policyjnym i skierować jego ostrze przeciwko PiS, a przy tym powołać się na wolę narodu. Cenę zapłacą obywatele, którym przyjdzie żyć w „państwie PiS”, tyle że rządzonym przez PO i jego koalicjantów. O to chodziło?

Jeśli jednak takie „referendum ustrojowe” zakończy się delegitymizacją reform PiS, to na naszych oczach powstanie nowa Polska, której wszyscy prawicowi populiści na świecie mogą pozazdrościć. Oto państwo będzie rządzone za pomocą demokracji bezpośredniej, w którym „zwycięzca bierze wszystko” i gdzie obywatele co cztery lata wybierają nie tylko nowy parlament, a potem dostają nowy rząd, ale też otrzymują od razu nowy ustrój.

„Scenariusz Schetyny” ma bowiem to do siebie, że może go stosować każdy polityk, który wygra wybory. Jeśli z punktu widzenia PO wszystko pójdzie dobrze, to po 2019 r. Polacy będą żyć znowu w liberalnej demokracji, mieć niezależne sądownictwo, ochronę mniejszości i dobre stosunki z UE, ale po kolejnych czterech latach – po następnym „referendum ­ustrojowym” – mogą dostać znów „państwo PiS” (albo „państwo Razem” lub „państwo Nowoczesnej”, które będą dobre i przyjazne dla zwolenników Razem czy Nowoczesnej, ale dla nikogo poza tym). Łatwo sobie wyobrazić, co oznacza takie rozhuśtanie państwa, prawa i emocji dla gospodarki, dla stabilności i przewidywalności prawa, dla pozycji międzynarodowej Polski, a jakie szanse otwiera dla demagogów, populistów i ugrupowań skrajnych.

Innymi słowy: obojętne, jak się skończy „referendum ustrojowe” w „scenariuszu Schetyny” – później tak czy owak powstanie państwo marzeń PiS, tylko być może bez polityków tej partii.

Chichot historii

Wszystkie scenariusze zmiany władzy, zmierzające do jednorazowego obalenia i ukarania obecnych rządów Polski i Węgier, mają jeszcze jedną wadę – zmniejszają prawdopodobieństwo pokojowego przekazania władzy po wyborach. Orbán i Kaczyński dostają bowiem sygnał, że w tych wyborach rozstrzyga się nie tylko, kto stanie u steru rządu, ale też kto pójdzie do więzienia.

Płynie stąd wniosek, że opozycja najlepiej przygotowałaby grunt pod zmianę władzy, wymyślając wiarygodny dla PiS sposób, jak liderów tej partii chronić przed zemstą i przed karami w sądach. To gorzki chichot historii: taki kompromis zawierał przejściowy ład konstytucyjny Okrągłego Stołu, dający opozycji władzę, a władzy bezkarność. Zwolennicy PiS gorąco tamten „układ” potępiają, być może jednak za rok też będą musieli z niego skorzystać.

Bez takiego scenariusza (nazwijmy go „Magdalenką bis”) wybory A.D. 2019 będą przypominać eskalację konfliktu przypominającego Serbię pod koniec ubiegłego stulecia albo Ukrainę w czasach schyłkowej prezydentury Kuczmy i rządów Janukowycza: mieszankę wojny domowej, izolacji międzynarodowej i kryzysu gospodarczego.

Artykuł niegroźny

Inna sprawa, że nikt nie powinien bać się sankcji wynikających z procedury artykułu 7. Gdyby natomiast Rada Europejska chciała, mogłaby ominąć zapowiadane wzajemne weta Polski i Węgier wobec sankcji poprzez jednoczesne głosowanie nad obiema sprawami. W takim głosowaniu przedstawiciele obu państw zostaliby wyproszeni i nie mogliby się wzajemnie chronić. W międzyczasie pozostałe państwa mogłyby uchwalić nową perspektywę finansową włącznie z mechanizmem wykluczającym transfery do krajów mających problemy z praworządnością. W ten sposób ani polski, ani węgierski rząd nie byłyby w stanie zablokować przyjęcia nowego budżetu i nowej perspektywy finansowej.

Z tej jajecznicy też nikt nie zrobiłby okrągłego jajka, nawet gdyby ETS uznał post factum takie postępowanie za niezgodne z prawem UE. Problem w tym, że w Radzie nie ma większości pozwalającej na przeprowadzenie podobnej operacji. Tu nie ma się czego spodziewać.

Test polski

Wszyscy natomiast powinniśmy się bać scenariusza mniej widowiskowego, ale bardziej ingerującego w nasze życie codzienne. Odkąd ETS odpowiedział na zapytanie irlandzkiej sędzi o stosowanie Europejskiego Nakazu Aresztowania, wszystkie sądy w UE mają obowiązek przeprowadzić „test polski” wobec wniosków o ekstradycję do naszego kraju: muszą ustalić, czy sądownictwo polskie jest pod kontrolą rządu, a jeśli tak, to czy fakt ten negatywnie wpływa na prawo podejrzanego do uczciwego procesu. Jeśli odpowiedź jest pozytywna, podejrzanego nie wolno przekazać Polsce.

Podstawą odpowiedzi ETS jest raport Komisji Europejskiej do Rady UE, zawierający wniosek o uruchomienie artykułu 7. ETS traktuje go jako niepodważalną prawdę na temat polskich reform sądownictwa – i tak samo będzie traktować raport posłanki do Parlamentu Europejskiego Judith Sargentini dotyczący Węgier.

Mówiąc prościej: każdy, kto teraz stoi przed sądem innego kraju UE, będzie się mógł powołać na raport Komisji o Polsce albo na raport Sargentini o Węgrzech – i to nie tylko w sprawie ekstradycji, ale też np. prawa do opieki nad dzieckiem albo tytułu egzekucyjnego wystawionego przez polski lub węgierski sąd. Dotyczy to nawet migracji, bo odtąd każdy uchodźca, któremu w ramach systemu dublińskiego grozi przekazanie do Polski lub Węgier, może argumentować, że nie będzie miał tam dostępu do niezawisłego sądu. Z tego powodu Niemcy już zaniechali transferu uchodźców na Węgry.

Czym to grozi

Zawieszenie członkostwa KRS w Europejskiej Sieci Rad Sądownictwa jest gestem symbolicznym, ale pokazuje, czym grozi dalszy rozwój wypadków: powolnym, mało spektakularnym rozpadaniem się współpracy prawniczej w UE, z negatywnymi skutkami dla innych dziedzin – dla strefy Schengen i dla Wspólnego Rynku – i tworzeniem się zamkniętego kręgu państw pracujących nad wspólną polityką migracyjną, integracyjną, azylową, a na końcu tej drogi wspólnie zarządzających swoimi granicami zewnętrznymi z państwami spoza tego kręgu.

Czytaj także: Klaus Bachmann: Reforma od kuchni

Oczywiście, Polska i Węgry mogą na to odpowiadać nieuznawaniem wyroków sądów innych państw UE i zakładać swój własny, mniej praworządny Wspólny Rynek bis w ramach Bloku Wyszehradzkiego. Nasuwa się tylko pytanie: jeśli w Polsce i na Węgrzech jest mało obywateli UE, a w pozostałych państwach UE jest dużo Węgrów i Polaków, jeśli Wspólny Rynek to 500 mln obywateli wobec 48 mln w Polsce i na Węgrzech (a relacje według PKB są jeszcze mniej korzystne), to dla kogo rozpad systemu wzajemnego uznania wyroków, rozpad Wspólnego Rynku i kurczenie się strefy Schengen będą bardziej niekorzystne?

Z tej olbrzymiej asymetrii wynika więcej presji na rządy Polski i Węgier niż z całej zawiłej i czasochłonnej procedury wynikającej z artykułu 7. ©