Emerytura czy druga młodość?

Momenty historycznych przełomów, a takim był rok 1945, są okazją do powoływania całkiem zgrabnych konstrukcji i do nich należy Karta Narodów Zjednoczonych. Dopiero później zaczyna się ich psucie. Także ogłoszona w 1948 r. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka jest najpiękniejszym dokumentem, jaki powstał w tej dziedzinie; później było już tylko gorzej...

Podpisywanie Karty Narodów Zjednoczonych 26 czerwca 1945 r. w San Francisco - uświetnione muzyką Szopena, wykonywaną przez Artura Rubinsteina - nie wzbudziło takich nadziei i emocji, jak przyjęcie 25 lat wcześniej Paktu Ligi Narodów. Ludzkość miała już za sobą straszne doświadczenie II wojny światowej, do którego doszło mimo wcześniejszych solennych obietnic, że już nigdy więcej... Przecież Liga Narodów powstała właśnie po to, aby nie dopuścić na nowo do dramatu lat 1914-18. A jednak... A jednak nie udało się zdławić mocarstwowych atawizmów i zabójczych, a nawet samobójczych demonów zagrażających ludzkiej cywilizacji.

Marzenie o lepszym ładzie

Mimo nie najlepszej opinii, jaką po sobie pozostawiła Liga Narodów, jej sukcesorka, czyli Organizacja Narodów Zjednoczonych, została zbudowana na wzór poprzedniczki. Nic lepszego po prostu nie zdołano wymyślić.

Warto też przypomnieć, że Liga Narodów, której pomysłodawstwo przypisuje się prezydentowi USA Woodrowowi Wilsonowi, jest produktem europejskiego myślenia o lepszym porządku międzynarodowym. W słynnym artykule 14. Wilson mówił jedynie o powołaniu “ogólnego stowarzyszenia narodów" dla ochrony ich niezawisłości politycznej i całości terytorialnej. Natomiast realizacja tej idei przypomina jako żywo powstające w Europie od stuleci plany “wiecznego pokoju" lub jakiejś konfederacji narodów starego kontynentu. Ich wspólne elementy to powołanie organu przedstawicielskiego w rodzaju Rady czy Zgromadzenia, utworzenie organów wyspecjalizowanych (np. do spraw handlu), wyposażenie takiej federacji w europejską policję czy siły zbrojne, a także powołanie sądu, rozstrzygającego spory międzynarodowe.

Wszystko to, a nawet więcej odnajdujemy w konstrukcji Ligi Narodów. I nie inaczej wygląda struktura ONZ: powszechnego związku państw, którego celem pozostaje chronić ludzkość przed groźbą wojny, przywrócić wiarę w prawa człowieka, tworzyć warunki dla międzynarodowej sprawiedliwości oraz popierać postęp społeczny i gospodarczy, będący podstawą wolności.

Całość tego projektu została ujęta w detalicznym na owe czasy (bo liczącym 111 artykułów) traktacie międzynarodowym: w Karcie Narodów Zjednoczonych. Praca nad tym dokumentem trwała zaledwie dwa miesiące (od kwietnia do czerwca 1945 r.; jego założenia były wcześniej przedmiotem rozmów mocarstw). Tymczasem dzisiaj wynegocjowanie nawet skromnych protokołów do już istniejących konwencji zajmuje członkom ONZ niekiedy wiele lat...

"Równi" i "równiejsi"

Lektura kolejnych postanowień Karty nie od razu prowadzi do konstatacji, że projekt Narodów Zjednoczonych jest w istocie wizją porządku międzynarodowego ze wszystkim, co się składa na taki porządek. Poszczególne elementy jego struktury znajdują swoje odzwierciedlenie w artykułach rozsianych po całej Karcie.

Po pierwsze, członkostwo: powszechne, choć nie automatyczne. Wszystkie narody “miłujące pokój" i zdolne wywiązywać się z obowiązków nakładanych przez Kartę mogą stać się członkami uniwersalnego związku państw.

Po drugie, zasady stosunków między nimi. Wymienia je głównie artykuł drugi Karty: to m.in. suwerenna równość, zakaz użycia siły, nakaz pokojowej regulacji sporów, nieingerencja w wewnętrzne sprawy innych państw, nakaz współpracy międzynarodowej w realizacji celów związku.

Karta uwzględniała również fakt, że w realnym świecie są “równi" i “równiejsi". Dla tych “równiejszych" utworzyła Radę Bezpieczeństwa, w ramach której nie tylko mają oni zapewnione stałe miejsce (nie muszą być wybierani co dwa lata, jak pozostali jej członkowie), ale także dysponują prawem weta. To znaczy, że Organizacja (czytaj: inne mocarstwa) nie mogą podjąć decyzji naruszającej ich “żywotne interesy".

Zarazem “wielcy" (USA, ZSRR/Rosja, Wielka Brytania, Francja i Chiny), aby zaspokoić ich pragnienie decydowania o sprawach świata, zostali obarczeni odpowiedzialnością za utrzymanie pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego. Posiadają specjalne prawa, lecz zarazem są ujęci w gorset odpowiedzialności, co powinno skłaniać ich do odpowiedzialnych zachowań. Obowiązek ten wielkie mocarstwa sprawować miały (i mają do dziś) z urzędu, w imieniu całej społeczności międzynarodowej. W tym celu zostały wyposażone w liczne instrumenty.

W ten sposób twórcy Karty postanowili odpowiedzieć na podstawowy problem przeszłych porządków międzynarodowych, to znaczy na zapobieganie agresji i ograniczanie stosowania przemocy w życiu międzynarodowym, która była w historii przyczyną dramatów i zniszczeń, zwłaszcza w Europie.

ONZ: sukcesy...

Ale nim jeszcze ONZ zaczęła spełniać się jako koncepcja “lepszego świata", wzięta została w kleszcze zimnowojennej konfrontacji. Konfrontacji, która objęła całokształt stosunków międzynarodowych po 1945 r., od wyścigu zbrojeń i gospodarki, aż po kwestie prawne (w tym ochronę praw człowieka). Biorąc pod uwagę jej ostrość i ideologiczne nieprzejednanie jest rzeczą zadziwiającą - muszą to przyznać najsurowsi krytycy ONZ - jak wiele Organizacja potrafiła w tym czasie osiągnąć.

Jeśli chodzi o członkostwo w ONZ, to sukcesem było doprowadzenie do jego powszechności: członkami ONZ są wszystkie państwa. Nawet Stolica Apostolska, nie będąc jej członkiem, bierze udział w jej pracach. Aby to osiągnąć, ONZ musiała patronować trudnemu procesowi dekolonizacji i czasowo administrować różnymi terytoriami przed uzyskaniem przez nie państwowej dojrzałości (ostatnio Timorem Wschodnim). Sukces ONZ wyraził się również w tym, że można było zamknąć jeden z jej organów głównych: Radę Powierniczą (i cały system powiernictwa). Tak zamknięty został niechlubny kolonialny okres w nowożytnych dziejach ludzkości.

Zarazem przysporzyło to Organizacji nowych kłopotów. Duża część z nowych państw to kraje małe, niekiedy mikroskopijne, słabe i ostatnio obejmowane kategorią “państw upadłych" (jest ich ok. 40, czyli ponad 1/5 ogółu krajów świata). One nie tylko nie są w stanie spełniać zobowiązań wynikających z członkostwa w ONZ, ale znajdują się wręcz na jej garnuszku, czyli na utrzymaniu społeczności międzynarodowej. To pochłania ogromną część budżetu ONZ, zużywa sporo energii i jest przyczyną licznych napięć. Pamiętajmy jednak, że to pozostałość po okresie kolonialnym. Jak mówi brytyjski historyk John Lloyd, nadal “żyjemy w ruinach przeszłych imperiów".

Sukcesem ONZ jest też wyposażenie społeczności światowej w tzw. infrastrukturę prawno-instytucjonalną współżycia międzynarodowego. Obok przyjęcia i zdefiniowania norm powszechnie i bezwzględnie obowiązujących (ius cogens), w ramach ONZ zostały wytworzone całe systemy prawa międzynarodowego, zwane niekiedy reżimami międzynarodowymi, regulujące różne dziedziny. Mają one zasadnicze znaczenie dla życia na naszej planecie. Obejmują m.in. takie grupy spraw, jak bezpieczeństwo międzynarodowe, prawa człowieka, ochrona środowiska czy prawne aspekty stosunków międzypaństwowych (np. prawo dyplomatyczne, prawo traktatów).

Przypuszczalnie nie ma nikogo, nawet w Sekretariacie ONZ, kto by potrafił podać dokładną liczbę konwencji międzynarodowych wynegocjowanych w ramach Organizacji i całego jej systemu, czyli powiązanych z nią kilkunastu organizacji wyspecjalizowanych (w rodzaju zajmującej się dziedzictwem kulturowym UNESCO, wyżywieniem - FAO, itd.). Jest tego z pewnością kilka tysięcy.

...i problemy

Weryfikacji wywiązywania się przez państwa członkowskie ze zobowiązań, jakie wynikają z tych konwencji, służy ogromna maszyneria: rozmaite komitety, procedury, komisje śledcze czy arbitrażowe. Konwencję jednak łatwiej wynegocjować i podpisać (choć i to jest trudne), znacznie trudniej realizować. A zwłaszcza nakłaniać państwa, które tego nie czynią, do przestrzegania przyjętych zobowiązań.

ONZ-owski “wymiar sprawiedliwości" nie dysponuje “aparatem przymusu", który mógłby krnąbrnych przywołać do porządku i, jeśli trzeba, ukarać. Ten system opiera się na zasadzie dobrej woli. Czasem można kogoś potępić, przed czym państwa bronią się zawzięcie, nigdy jednak nie są to sankcje kosztowne materialnie. Zły przykład dają tu duże kraje, które - wykorzystując swoich popleczników - potrafią obronić się przed potępieniem, co tworzy sytuację podwójnych standardów (jednych karzemy, innych nie) i prowadzi do erozji mechanizmów kontroli. Można się na to zżymać i oskarżać ONZ o nieskuteczność i hipokryzję, lecz nie oskarżamy wówczas nikogo innego prócz nas samych, czyli państw członkowskich.

Najbardziej okazuje się to widoczne w sferze praw człowieka, które podlegają najsilniejszej ideologizacji. Pamiętamy oburzenie, gdy przedstawiciel Libii (skądinąd szykowna i miła pani ambasador) objął na rok przewodnictwo Komisji Praw Człowieka, co wynikało z rotacji regionalnej. Warto jednak przypomnieć, że rok wcześniej pani Mary Robinson - najlepszy w krótkiej historii tego urzędu (od 1994 r.) Wysoki Komisarz NZ do spraw Praw Człowieka - musiała ustąpić, gdyż swym integralnym podejściem naraziła się dziwnej koalicji złożonej z USA, Izraela, Chin i Rosji.

Zarazem postęp, jaki mamy w tej dziedzinie od zakończenia II wojny, zawdzięczamy również konwencjom, protokołom, komitetom, ekspertom i sprawozdawcom. Takim choćby jak Tadeusz Mazowiecki, który swym spektakularnym ustąpieniem po masakrze w Srebrenicy w 1995 r. [o obrachunkach prawno-politycznych w związku z tym mordem pisaliśmy w poprzednim numerze “TP" - red.] doprowadził do interwencji NATO w Bośni i Hercegowinie latem 1995 r., mającej poparcie Rady Bezpieczeństwa ONZ.

Mocarstwa i urzędnicy

Podobnie dzieje się w sferze bezpieczeństwa międzynarodowego. Najważniejsze są tu traktaty ograniczające lub zakazujące produkcji, posiadania czy sprzedaży broni masowego rażenia. Dotyczy to szczególnie broni nuklearnej. Niestety, układ wieńczący wysiłki społeczności międzynarodowej na rzecz zaprzestania wszelkich prób z tą bronią (CTBT, z 1996 r.) został odrzucony przez Senat USA i nie mógł wejść w życie. Fiasko CTBT doprowadziło do zablokowania prac Konferencji Rozbrojeniowej NZ. Tymczasem skuteczność ONZ-owskiego systemu bezpieczeństwa całkowicie zależy od współpracy mocarstw. Jeśli one nie są w stanie się porozumieć, na nic cała ONZ, artykuły Karty Narodów Zjednoczonych, lęki i wołania społeczności międzynarodowej.

W historii ONZ różnie z tym bywało, a jeśli dochodziło do paraliżu, to za przyczynę zwykło się uważać prawo weta, z którego mocarstwa korzystają, ilekroć chodzi o interesy ich własne lub ich sojuszników. Przypadków weta było już kilkaset. Z drugiej strony, jaką mamy alternatywę? Wojny? Zapewniając stały dialog między mocarstwami, Rada Bezpieczeństwa przyczyniła się jednak do tego, że do zbrojnych konfliktów nie dochodziło.

Przywódca ZSRR Nikita Chruszczow mógł śmieszyć i przerażać, gdy wygłaszając przemówienie na forum Zgromadzenia Ogólnego ONZ zdjął but i zaczął walić nim o mównicę, ale już ambasadorzy ZSRR i USA mieli się w Radzie stale “pod ręką", by szukać nieformalnie porozumienia, jak w trakcie kryzysu kubańskiego w 1962 r.

Dotyczyło to także innych podobnych sytuacji: ONZ okazywała się medium cywilizującym stosunki między mocarstwami, które nawet jeśli próbowały wyrwać się spod ograniczeń Karty (np. USA w sprawie Iraku), to wracały do Rady Bezpieczeństwa, by wspólnie z innymi szukać rozwiązania problemów (dziś ONZ wspiera aliancką koalicję w wysiłkach na rzecz stabilizacji Iraku).

Złą prasę ma Sekretariat ONZ. Lecz kim są ludzie tam zatrudniani? Lepiej zapytać, kogo tam nie ma... To dyplomaci państw członkowskich, eksperci (często świetni) z całego świata, polityczni “spadochroniarze", rzadziej natomiast wybitni politycy. Niemało było w tym gronie, zwłaszcza w czasach zimnej wojny, agentów różnych służb (oficjalnie dyplomatów czy ekspertów). Są też zwykli urzędnicy i sekretarki; wśród tych ostatnich najwięcej jest Filipinek.

Znajdujemy tam więc ludzi znakomitych i nieudaczników. Różna jest ich motywacja: jedni są oddani pracy, którą traktują jak misję, inni chcą jedynie łatwiejszego życia. Jedni oddają życie w operacjach ONZ, inni kurczowo trzymają się gabinetów w Nowym Jorku i Genewie. Skład odzwierciedla kryterium geograficznej reprezentacji, politycznej siły przebicia i wielkości składki lub dobrowolnych datków, bez których ONZ nie mogłaby nic zdziałać. Roczny regularny budżet Organizacji wynosi ok. 1,5 mld dolarów (dla porównania: roczne wydatki USA na wojny w Iraku i Afganistanie to 90 mld dolarów). Łatwo domagać się od ONZ cudów, tymczasem Wysoki Komisarz ds. Praw Człowieka ma budżet mniejszy niż niejedna organizacja pozarządowa działająca w tej dziedzinie.

Wracając do Sekretariatu: zwłaszcza jego wyżsi urzędnicy pozostają pod skuteczną “ochroną" swoich rządów, gdyby miało im się przytrafić coś złego (zwolnienie czy przesunięcie na mniej odpowiedzialne stanowisko). Są kraje, które słyną ze skutecznej “dyplomacji personalnej" w ONZ. To np. Rosja (wcześniej ZSRR), wierna bolszewickiemu powiedzeniu, że “o wszystkim decydują kadry".

Chłopiec do bicia

Sam Sekretariat - a także nieskuteczność czy fiasko poczynań ONZ - pełnią jeszcze jedną ważną funkcję, nie uwidocznioną w Karcie NZ: Organizacja jest ulubionym chłopcem do bicia całej społeczności międzynarodowej.

Jeśli członkowie, korzystając ze swego forum, nie zdołają czegoś uzgodnić, jeśli jedne kraje potrafią (wykorzystując procedury) zniweczyć wysiłek innych, jeśli różnice interesów paraliżują prace różnych jej organów, jeśli gdzieś wybucha konflikt i ma miejsce dramat humanitarny, a rządy nie chcą angażować swych żołnierzy czy pieniędzy - wtedy winny jest pod ręką: to ONZ. To ONZ nie udziela wystarczającej pomocy Afryce; to ona nie powstrzymuje mocarstw przed łamaniem prawa; to ona wybiera niewłaściwych ludzi na niewłaściwe stanowiska; to ona nie zapobiegła, nie potępiła itd. To zawsze ONZ, nigdy my, jej państwa członkowskie - w których rękach znajduje się Organizacja.

Kiedy po zakończeniu zimnej wojny wydawało się, że Organizacja odzyska możność wypełniania swego mandatu, pojawiły się czynniki, które z reguły rozsadzają instytucje porządku społecznego, także międzynarodowego. Należą do nich ogromne rozpiętości w poziomie dochodów i rozwoju, co jest wynikiem nowych tendencji w gospodarce światowej, zasadnicza zmiana układu sił, nowe idee, w tym podkreślanie znaczenia odrębności cywilizacyjnej. A przede wszystkim pojawienie się nowych kategorii pozapaństwowych uczestników życia międzynarodowego - od potężnych korporacji ponadnarodowych po zagrażające naszemu bezpieczeństwu ugrupowania terrorystyczne.

Jeśli do tego dodać takie zaliczone na konto ONZ porażki, jak wojny bałkańskie w latach 90., ludobójstwa w rejonie Wielkich Jezior w Afryce czy sprawę iracką, wówczas widać, że klimat wokół Organizacji znacznie się pogorszył.

Dziś zewsząd słychać wołania o głębokie zmiany w ONZ. W odpowiedzi pojawiły się ambitne projekty reform. Od ich powodzenia zależy, czy ONZ czeka druga młodość, czy dom spokojnej starości.

ROMAN KUŹNIAR jest dyrektorem Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych. Ostatnio opublikował pracę “Polityka i siła. Studia strategiczne - zarys problematyki".

---ramka 353380|strona|1---