W sidłach superkontroli

W ciągu pierwszych czterech lat rządów PiS nie uruchomiło systemowych procesów naprawy państwa, a w wielu dziedzinach wzmocniło jego wady i utrudniło jakąkolwiek naprawę w przyszłości. Skompromitowało też wiarę, że partie polityczne są w ogóle w stanie naprawić państwo.

Znaleźliśmy się w martwym punkcie, i to nawet nie ze względu na poziom konfliktu politycznego albo złe rzeczy, które PiS zrobił z Trybunałem Konstytucyjnym i wymiarem sprawiedliwości. Przede wszystkim dlatego, że nic nie zapowiada zmian w funkcjonowaniu państwa, które wzmocnią jego zdolność reagowania na poważniejszy kryzys i powstrzymają powolną utratę sterowności. PiS uwierzył w to, w co wierzyli poprzednicy: że sprawy same idą w dobrą stronę, więc państwu nic złego stać się nie może.

To, dlaczego Prawo i Sprawiedliwość poszło złą drogą, znakomicie pokazuje „reforma sądownictwa”. Nie tylko w tych punktach, za które krytykowano ją najmocniej – czyli za lekceważenie konstytucji czy nadmierny pośpiech i brutalność w jej forsowaniu. Chodzi także o fakt, że jej istotą miała być wymiana kadr. Od lat – jeszcze od czasów Porozumienia Centrum – wśród liderów PiS dominowało myślenie, że błędy III RP to wynik dominacji jej elit i powiązanej z nimi części obozu solidarnościowego. Kaczyński i jego otoczenie byli przekonani, że odsunięcie „ludzi starego układu” od władzy odblokuje pozytywne procesy społeczne. Z czasem zaczęto mówić także o konieczności budowy własnej elity. Z natury rzeczy ściśle powiązanej z partią, dyspozycyjnej wobec jej bieżącej taktyki politycznej.

I choć w roku 2015 możliwe było korygowanie polityki państwa „metodą Gowina” – zastosowaną w odniesieniu do szkolnictwa wyższego – to poza wicepremierem nikt z niej nie skorzystał. Metoda ta – skoncentrowana na zmianie mechanizmów i instytucji, a nie na wymianie kadrowej, zakładała też mechanizm konsultacji i gotowość do ustępstw. Warto przy okazji zauważyć, że odbiegała nie tylko od tego, co robili Zbigniew Ziobro, Jan Szyszko czy Anna Zalewska, ale także stanowiła kontrast do działań wielu ministrów poprzednich rządów.

Metoda rządzenia bywa często równie istotna co przyjmowane lub odrzucane w jej wyniku rozwiązania merytoryczne. A wykluczanie z procesu decyzyjnego wszystkich, którzy aktualnie nie znajdują się przy władzy, jest dla państwa zawsze destrukcyjne. Czyni z niego łup rządzącej partii.

Elity? Nie, dziękuję

Hasło tworzenia nowej elity też jest pozorem, przynajmniej jeżeli przez elitę rozumiemy jakąś grupę o względnej autonomii i niezależnym od władzy politycznej statusie. Takiej nowej elity Jarosław Kaczyński z pewnością nie chce. Natura ruchów kadrowych prowadzonych przez PiS polega na utrzymywaniu u wszystkich, którym powierzono nowe stanowiska, znaczącego stopnia zależności od centrali na Nowogrodzkiej. Wyjątki to sytuacje, w których bariery konstytucyjne uniemożliwiają odwołanie z funkcji – jak w przypadku prezydenta, prezesa NBP czy prezesa NIK.

Postulat tworzenia nowych elit ma przede wszystkim pokazać siłę zwolennikom rządu i wywołać bezradny protest przeciwników. Im większy sprzeciw dawnego establishmentu, tym większa pewność wśród swoich, że zadajemy skuteczne ciosy. Chodzi też o pobudzenie apetytów tych, którym udział w sprawowaniu władzy – choćby nikły – zaproponowano.

Czytaj także: Rafał Matyja: Nasza plemienna demokracja

Zastanówmy się jednak, czy z perspektywy czterech poprzednich lat rzeczywiście uruchomiono jakieś procesy elitotwórcze, w innym niż partyjne ścieżki awansu wymiarze? Póki PiS rządzi, może być z tego chleb. Mogą być nawet jakieś luksusy. Ale czy w ten sposób da się budować jakieś trwałe pozycje? Sam mechanizm uzależniania kariery od lojalności wobec władzy blokuje taką możliwość.

Mechanizm tworzenia elit politycznych zatem się nie zmienił, jest jednak bardziej scentralizowany. Istotną różnicą jest również wprowadzenie mechanizmów utrudniających przenikanie się „nowych” ze „starymi”; swego rodzaju mur, który nie pozwoli ludziom PiS przekuć pozycji w hierarchii własnego obozu na pozycję uznawaną także przez innych, po jego odejściu od władzy.

Podobnie niemożliwe jest mieszanie się tworzonych przez PiS nowych elit dziennikarskich, intelektualnych czy opiniotwórczych ze starymi. Zdecydował o tym Kaczyński w grudniu 2015 r., kiedy dokonał ostrego podziału w sprawach Trybunału Konstytucyjnego i połączył to z retoryką pogardy dla dotychczasowych elit, uprawianą w mediach bloku PiS. W tym momencie – paradoksalnie – zakończył się jakikolwiek spór, uruchomiono dwa monologi, wybudowano symboliczne mury, po obu stronach pojawili się liczni „rzecznicy dyscypliny”, pilnujący, by nie dochodziło do prób mediacji czy nawet intelektualnego symetryzowania.

Co z tego zostanie? Kilka tysięcy karier ekonomicznych, dających większy komfort życia ludziom związanym z tą partią, kilkadziesiąt napompowanych podmiotów, stanowiących kopie firm nomenklaturowych z lat 90. Część z nich być może skorzysta z renty władzy i utrzyma się potem przez lata, ale większość, odcięta od źródeł zasilania, podupadnie w pierwszym roku. To oczywiście jest ważne, tak jak ważne dla przetrwania PiS były SKOK-i i Radio Maryja. Ale to zaledwie w wymiarze rywalizacji partyjnej. W każdym innym – pozycja dziennikarzy, ekspertów, ludzi kultury czy naukowców, którzy pracowali dla PiS, może być cięższa niż przed 2015 r. To dodatkowo uzależnia od partii te elity. Odbiera im swobodę.

Kontrolować i nie ufać

Gdzie jest zatem istota projektu PiS? Myśl ustrojowa tej formacji zakłada jeden cel: maksymalizację kontroli przez jedyny prawomocny „ośrodek dyspozycji politycznej”. Nawet kosztem osłabienia funkcji organów państwa, związanych z koordynacją, nawiązywaniem współpracy z partnerami społecznymi, budowaniem zaufania. Państwo jest sukcesywnie osłabiane i wyjaławiane, w imię sterowności rozumianej jako zdolność podporządkowywania się taktycznym celom partii.

Było to widoczne nie tylko w motywowanych potrzebami wyborczymi transferach socjalnych, ogłoszonych w ramach „piątki Kaczyńskiego”, ale także w momencie ogłoszenia brawurowego tempa podnoszenia płacy minimalnej. Nowogrodzka nie liczyła się ani ze zdaniem ministra finansów, ani z konsekwencjami drugiej decyzji, o których mogli jej opowiedzieć liczni członkowie rządu i posłowie, mający jakie takie pojęcie o nieprzewidzianych konsekwencjach tej zapowiedzi.

W tym modelu rządzenia prezes partii dysponuje nie tylko monopolem na podejmowanie ważnych decyzji programowych i personalnych, ale wręcz monopolem na ustanawianie agendy. Może zdjąć z porządku obrad Sejmu niewygodny dla PiS punkt, nakłonić rząd do wycofania takiego czy innego projektu ustawy, wpływać na zmianę decyzji organów państwa już w trakcie ich posiedzenia, o czym przekonaliśmy się latem 2016 r. w zawirowaniu wokół odwołania z funkcji prezesa TVP Jacka Kurskiego.

Ten model wzmocnionej kontroli miał – w zamyśle władz PiS – obejmować nie tylko to, co zwykle przejmowano wraz ze sterem rządów, a zatem kierownictwo administracji rządowej i spółki, ale także telewizję publiczną, sądy, a częściowo także samorządy.

Takiemu celowi podporządkowana była zawetowana przez prezydenta Dudę nowelizacja ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych. Tworzyła łatwy mechanizm odwoływania władz samorządowych z powodu wątpliwości dotyczących finansów kierowanych przez nie jednostek. Rentę władzy poszerzono o wyższe stanowiska w administracji państwowej, zarezerwowane dotąd dla urzędników służby cywilnej, o stanowiska prokuratorów, a częściowo także sędziów.

Czytaj także: Rafał Matyja: Państwo dla frajerów

Nie udało się natomiast wprowadzenie jakiegoś systemu kontroli krytycznych wobec PiS prywatnych mediów. Mechanizm sterowania reklamami państwowych spółek nie działa na silniejsze podmioty. Twarde postulaty przejmowania liczących się instytucji medialnych nie zostały przekute w czyn. Oczywiście następna kadencja otwiera przed PiS pewne możliwości w tym zakresie, podobnie jak może pomóc w ograniczaniu samodzielności struktur samorządu terytorialnego czy swobody funkcjonowania uczelni, ale wynik wyborczy partii Kaczyńskiego poważnie utrudnia realizację scenariusza węgierskiego.

Wiele wskazuje na to, że zostanie on wprowadzony w jakiejś ograniczonej formie „przejęcia państwa” przez rządzącą partię. Ale ekipa PiS będzie sobie musiała zdawać sprawę, że takie przejęcie osłabia w istocie wartość tego, co zostało przejęte. Ambitne strategie państwowe można bowiem realizować tylko poszukując podmiotowych partnerów i licząc na ich zaangażowanie, a nie próbując odebrać im podmiotowość i wymuszając posłuszeństwo.

To ograniczenie wyobraźni Kaczyńskiego do jednego tylko sposobu budowania własnej siły okaże się w nowej kadencji najpoważniejszą blokadą obozu władzy. Zamiast przekuć drugie zwycięstwo w narzędzie do stabilizacji własnej pozycji i stworzenia szerszego niż w pierwszej kadencji pola kooperacji, PiS pójdzie drogą twardej kontroli i totalnego braku zaufania do podmiotów od niego niezależnych.

Reorientacja niemożliwa

Opublikowany w 2015 r. raport pod redakcją Jerzego Hausnera i Stanisława Mazura „Osiem grzechów głównych Rzeczypospolitej” wymieniał jako grzech drugi nieumiejętność posługiwania się różnymi trybami rządzenia, a w szczególności: stosowania trybów opartych na współrządzeniu, na przenoszeniu odpowiedzialności poza obszar rządu. Otoczenie traktowane jest wrogo, a wszelkie próby presji na korektę przyjętych rozwiązań ustawowych postrzegane są jako niebezpieczny lobbing lub wroga działalność. Skutkiem tego są dziesiątki nowelizacji ustaw, przepchniętych uprzednio pospiesznie przez Sejm i Senat, irytacja lekceważonych partnerów społecznych, antagonizowanie kolejnych środowisk.

Dla PiS to sprawa, którą można zrównoważyć odpowiednią taktyką wyborczą, choć wynik z 13 października pokazuje, jak wielu środków trzeba było użyć, by zachować – na poziomie minimalnym – sejmową większość. Dla państwa sprawa jest jednak dużo poważniejsza. Straty spowodowane trwałą zmianą postaw otoczenia – z jednej strony rosnących oczekiwań społecznych, z drugiej doświadczeniem lekceważenia i jałowości negocjowania kompromisów – będą ogromne.

„Na pozór najskuteczniejszym sposobem oddziaływania państwa na przestrzeń społeczną – czytamy w dalszej części przywołanego „Raportu” – jest jej władcze opanowywanie oraz kontrolowanie i podporządkowanie sobie jej uczestników.

To jednak kosztowny i zawodny mechanizm, bo prowadzi do skrępowania i paraliżu sfery społecznej, co z kolei powoduje zastój. W konsekwencji państwo traci stopniowo swoje społeczne i materialne umocowanie”. Te słowa padły jesienią 2015 r., kiedy sprawa strategii politycznej zwycięzców była jeszcze kwestią otwartą, kiedy można było przyjąć różne warianty relacji z otoczeniem. Dziś taka reorientacja jest już dla PiS niemożliwa. Także z tego powodu korzystniejszym wariantem byłoby objęcie władzy przez opozycję, nawet w stanie realnego nieprzygotowania do rządzenia, w jakim z różnych powodów znajduje się od kilku lat.

Co więcej: wielu ekspertów i komentatorów podkreśla, że wprowadzane przez PiS zmiany konserwują neoliberalny model kształtowania usług publicznych. Transfery łagodzą tylko jego doraźne konsekwencje. A budowanie alternatywy – czyli szeroko dostępnych i świadczonych na dobrym poziomie usług zdrowotnych, transportowych czy oświatowych, będzie wymagało czasu i sporych środków publicznych. Obu tych rzeczy następcy PiS mogą nie mieć. Prawo i Sprawiedliwość będzie zaś broniło przede wszystkim tego, co stanowi o jego podstawowej atrakcyjności, czyli pieniędzy przekazywanych bezpośrednio różnym grupom.

Paraliż postępowy

Struktury państwa mogą słabnąć na dwa sposoby: poprzez niedofinansowanie usług publicznych i decentralizację deficytu – z budżetu centralnego do budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz poprzez osłabianie podmiotowości poszczególnych agend, niszczenie samodzielności i motywacji urzędników czy pracowników sektora publicznego przez nadmiernie szczegółowe wytyczne. Model rządzenia oparty na maksymalizowaniu kontroli premiuje lojalność i brak inicjatywy, która jest potraktowana jako działanie wbrew oczekiwaniom wyższego szczebla. Od lat obserwujemy skutki funkcjonowania tego modelu na poziomie polityki parlamentarnej, rządzonej przekazami dnia i rozbudowaną ponad miarę dyscypliną klubową.

Coraz częściej widoczne jest przenoszenie się takich postaw na poziom samorządów czy – zwykle bardziej merytoryczny – szczebel wiceministrów. Ale postawa bierności i działania na rozkaz lub – co gorsza – próba wpisywania się w oczekiwania zwierzchników będzie szczególnie groźna, gdy dotrze na poziom, na którym realizowane są polityki publiczne. Dziś obejmuje on przede wszystkim sferę legislacji i działania agend takich jak np. kuratoria oświaty, ale nie determinuje pracy dyrektorów szkół i nauczycieli.

Pod tym względem niezwykle ważne będą procesy dotyczące instytucji kultury zarządzanych przez samorządy województw, los uczelni po wprowadzeniu reformy czy przebieg procesów dystrybucji środków publicznych na poziom samorządów. Każdy z tych elementów wydaje się drobny, ale właśnie na tym poziomie państwo istnieje w sposób dostrzegalny – i czasami dotkliwy – dla obywatela.

Przyjęty model rządzenia państwem sprawia też, że w momencie, gdy negatywne procesy nastąpią, obecna władza nie będzie miała narzędzi, by im zaradzić, bowiem jedyny znany jej tryb będzie polegał na wzmacnianiu kontroli i wymuszaniu posłuszeństwa, co doprowadzi do pogłębiania istniejących i ukrywania kolejnych problemów.

Alternatywy zamiast straszenia

Odpowiedzią na procesy psucia państwa pod rządami PiS nie powinno być jednak nadmierne dramatyzowanie i tak poważnej sytuacji. Od czterech lat nasz problem polega także na tym, że znacząca część opozycji woli dyskredytować PiS i straszyć nim, niż pracować nad alternatywą. Nie nad konkurencyjnymi hasłami, ale nad alternatywnym modelem rządzenia, w którym zmiana władzy nie będzie zredukowana do zmiany rządzących i retoryki.

Każde wezwanie do zrewidowania dotychczasowej postawy i podjęcia pracy według nowych schematów odrzuca się jako niebezpieczny symetryzm. Tyle że w ten sposób zakleszczamy się w wyborze między „jest super” a „było super” – bez większej nadziei na przyszłe sukcesy.

Jest po wyborach. Zwycięski obóz zaczął nowy sezon polityczny od podważenia wyników przegranych wyborów do Senatu. To znakomicie podkreśla kontynuację polityki totalnej nieufności – także wobec swoich struktur. Jak otworzy nową kadencję opozycja, pozostaje sprawą otwartą. Warto, by zajmując się wewnętrznymi konfliktami i sporem z PiS, nie zapomniała, że w chwili przejęcia władzy po obecnej ekipie każdy obroniony i dobrze funkcjonujący skrawek państwa będzie na wagę złota. ©

Autor jest politologiem, wykładowcą Kolegium GAP Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie. W wydawnictwie Karakter ukazała się jego diagnoza stanu państwa „Wyjście awaryjne”. Stale współpracuje z „Tygodnikiem Powszechnym”.