Szkic pewnego ideału

Obsadzanie stanowisk w instytucjach międzynarodowych ma zawsze posmak sportowej rywalizacji, bo jest to jeden z momentów w polityce zagranicznej każdego państwa, gdy jego siła ulega personifikacji. Tak jest również dziś, gdy toczy się gra o stanowisko przewodniczącego Parlamentu Europejskiego dla Jerzego Buzka.

W przypadku państw, które przez lata były pozbawione możliwości startu w tej rywalizacji, prestiż związany z objęciem ważnych funkcji jest także traktowany jako wyraz ich politycznego awansu. Bywa i tak, że emocjonalna potrzeba zobaczenia swojego przedstawiciela w gronie międzynarodowej elity potrafi przesłonić cel - i tym samym sens - samej konkurencji.

O co ten wyścig?

Śledząc dyskusję wśród polityków i dziennikarzy o szansach Jerzego Buzka na zajęcie fotela przewodniczącego Parlamentu Europejskiego - a wcześniej Radosława Sikorskiego na szefa NATO - trudno oprzeć się wrażeniu, że to właśnie kwestii prestiżu poświęca się o wiele więcej miejsca niż sprawie siły, czyli wpływu na funkcjonowanie obu organizacji. Nie bez przyczyny jednym z głównych argumentów jest przeświadczenie, że obsadzanie stanowisk w NATO i Unii to probierz politycznej akceptacji rozszerzenia tych instytucji na Wschód i dojrzałości nowych członków do kierowania ich pracami. Zdecydowanie mniej uwagi poświęca się pytaniu o "wartość dodaną": o to, czy nasi kandydaci mają szansę wywrzeć wpływ na prace gremiów, do których kandydują.

Spróbujmy zatem spojrzeć na sens rywalizacji, w której Polska bierze udział, od strony siły - czyli wpływu kandydata i wystawiającego go państwa na instytucję, którą ma kierować. Pomińmy kwestię podziału kompetencji (która powoduje, że np. przewodniczenie Komisji Europejskiej i Parlamentowi ma inny ciężar gatunkowy). Chodzi bowiem nie o zakres uprawnień, ale zdolność kształtowania polityki. I zadajmy pytanie: czy przewodniczenie gremiom międzynarodowym, których skuteczność jest w ogromnej części kwestią wsparcia przez państwa członkowskie, ma realne znaczenie? W jakim stopniu jest promocją danej osoby, a na ile dowodzi pozycji państwa?

Głosy, PKB, ludzie...

Pojęcie siły w polityce międzynarodowej jest względne. Siła państwa jest funkcją nie tylko jego parametrów, ale i kontekstu, w którym jest używana. Wielkość terytorium, populacji czy poziom PKB obrazują jedynie potencjał - i nie przesądzają o biegu wydarzeń.

W Unii Europejskiej - tworze o strukturze quasi-federalnej - w ogóle "koncepcja siły" wydaje się wręcz czymś nie na miejscu, z innej epoki. A jednak, jak przekonuje studium szwedzkiego analityka Jonasa Tallberga, siła państwa jest decydująca dla wpływu na politykę Unii. Tallberg przeprowadza swój wywód, opierając się na wywiadach z szefami państw i rządów, którzy przez lata brali udział w pracach Rady Europejskiej, a także z wysokimi urzędnikami Unii. Wśród jego rozmówców znaleźli się m.in. Francuz Jacques Delors (były przewodniczący Komisji Europejskiej), Valéry Giscard d’Estaing (były prezydent Francji), Tarja Halonen (prezydent Finlandii), Brytyjczyk Neil Kinnock (były komisarz) oraz John Major i Göran Persson (byli premierzy Wielkiej Brytanii i Szwecji).

Tallberga interesują czynniki przesądzające o hierarchii wpływów państw na kształtowanie strategicznych kierunków polityki Unii. Jego uwagi wydają się jednak na tyle uniwersalne, że można je odnieść także do interesującej nas kwestii: roli i znaczenia osób pełniących wysokie funkcje w gremiach międzynarodowych.

Ogólny wniosek badań Tallberga zamyka się w spostrzeżeniu, że siłę państwa można rozpatrywać w trzech wymiarach. Po pierwsze, przesądzają o niej wspomniane czynniki "materialne": wielkość gospodarki, populacji i wydajność administracji. Drugim niezbędnym elementem jest siła wynikająca z regulacji prawnych i kontekstu instytucjonalnego, czyli liczby głosów, możliwości weta, sposobu podejmowania decyzji. Trzeci wymiar - najbardziej nas tu interesujący - dotyczy personaliów. Wiąże się z osobowością i osobistym autorytetem polityka, jego kompetencją i pozycją w polityce wewnętrznej swego kraju.

Osobowość i autorytet osobisty możemy sprowadzić do kwestii przywództwa, charyzmy czy też po prostu umiejętności perswazji, w efekcie której inni przyjmują nasz punkt widzenia jako swój. Takie cechy są nabywane przez lata, dlatego doświadczenie odgrywa kolosalną rolę. Ciągłość personalna - długie utrzymywanie się w kręgu polityki międzynarodowej i krajowej - ma zatem ogromną wartość. Przepytywany przez Tallberga wieloletni premier Szwecji Persson wprost stwierdza: "Moja pozycja w Radzie Europejskiej jest oczywiście związana z moim stażem. Miałem możliwość witania się z wieloma osobami, żegnania innych, podczas gdy ja trwałem".

Polityk skuteczny, czyli jaki?

Warunkiem skutecznego działania człowieka jest wspomniana kompetencja, która dotyczy znajomości tematu (meritum problemów), znajomości formalnych i nieformalnych procesów rządzących pracami gremiów oraz wiedzy na temat uwarunkowań i politycznych preferencji partnerów (np. kontekstu ich polityki wewnętrznej, który narzuca ograniczenia w polityce zagranicznej).

Tak rozumiana kompetencja pozwala nie tylko na sprawne, ale przede wszystkim świadome funkcjonowanie w permanentnym procesie negocjacji, którym jest praca w organizacjach międzynarodowych. Jej opanowanie wymaga nie tylko własnej wiedzy, ale i umiejętności budowania zespołów ludzkich i zarządzania nimi.

Bo im wyższa funkcja, tym wymaga ona większej kompetencji, zostawiając zarazem mało czasu (lub w ogóle go nie dając) na samodzielne przygotowywanie się i uczenie. A brak kompetencji - to brak wpływu. Dobrym tego przykładem były kiedyś obrady Konwentu Europejskiego, przygotowującego traktat konstytucyjny. Zdecydowana większość przedstawicieli krajów wówczas jeszcze kandydujących do Unii stanowiła tylko barwne tło dla - skutecznej i podporządkowanej preferencjom starych członków - gry o kształt reformy Unii.

Wreszcie, czynnikiem decydującym o sile polityków na scenie międzynarodowej jest ich pozycja w kraju. Ten warunek wydaje się na pozór nie przystawać do sytuacji osób, które obejmują stanowiska w organizacjach międzynarodowych. Ich mandat nie polega bowiem na reprezentowaniu interesów narodowych, lecz sprawnym zarządzaniu instytucjami, na czele których stoją. W rzeczywistości jednak silna pozycja w polityce wewnętrznej automatycznie przekłada się na większą siłę przebicia za granicą. Próby osłabienia pozycji takiej osoby są bowiem tożsame z osłabianiem pozycji jego państwa.

Dlatego praktykowany przez wiele państw zwyczaj wysyłania swych przedstawicieli do organizacji międzynarodowych na "polityczną emeryturę" - lub dystansowanie się do nich w wyniku przetasowań na scenie krajowej - automatycznie zawęża ich możliwości działania, a tym samym osłabia znaczenie instytucji, którą reprezentują. Prestiż staje się wówczas udziałem osoby sprawującej urząd, ale dla siły państwa niewiele z tego wynika.

Idea i praktyka

Zarysowany powyżej portret kandydata idealnego, który łączy wszystkie wspomniane cechy, rzadko znajduje odbicie w postaci konkretnej osoby. Ale na pewno największe szanse na zaznaczenie swego wpływu na funkcjonowanie podległych im instytucji międzynarodowych mają ci politycy, którym udało się odnieść sukcesy w polityce wewnętrznej.

Pod tym względem Polska bez wątpienia dysponuje osobowościami predysponowanymi do piastowania eksponowanych funkcji w instytucjach międzynarodowych. Problemem jest natomiast słabość państwa, przejawiająca się w nikłej zdolności jego struktur do tworzenia warunków pod lansowanie takich osób, budowanie politycznego poparcia dla nich, a następnie wspomaganie ich w pełnieniu przez nich funkcji. Dlatego po 20 latach wolności sukcesy pojedynczych osób nie przekładają się na stały i trwały wzrost obecności Polaków w międzynarodowych strukturach.

Być może waga, jaką przykładamy dziś do podziału stanowisk w Unii (a wcześniej w NATO), skłoni nas również do dyskusji, jak zmienić ten stan rzeczy.