Choroba krótkiej pamięci

A wykonanie wydaje się pozornie proste: konieczna jest nowelizacja ustaw wypełniająca wskazane przez Trybunał luki prawne bądź naprawiająca błędy w prawie. Np. te, o których Trybunał pisał w wyroku wydanym ponad dziewięć lat temu, kiedy stwierdził niekonstytucyjność niektórych przepisów dotyczących majątku zlikwidowanego Funduszu Wczasów Pracowniczych. W uzasadnieniu wyroku sędziowie użyli nawet sformułowania o "konieczności pilnej interwencji ustawodawczej", tyle że ani parlamentarzystów, ani członków kolejnych ekip rządowych nie zdopingowało to do uregulowania sukcesji po FWP i udostępnienia udziałów pracownikom Funduszu.

Wyrok nie tylko miał nakłonić ustawodawcę do zmiany prawa niezgodnego z ustawą zasadniczą, ale też zapobiec dalszym niekontrolowanym tran­sferom mienia Funduszu. Z powodu jego opieszałości, w dalszym ciągu rozporządzano majątkiem FWP, a dokonane operacje ostatecznie zakwestionowała w 2004 r. Najwyższa Izba Kontroli.

Jak "zachęcić" rząd

Prof. Marek Safjan, prezes Trybunału w latach 1998-2006, wielokrotnie interweniował w sprawie czekających na wykonanie wyroków u prezydenta, premiera, marszałków Sejmu i Senatu. Wystosowując alarmistyczne w tonie pisma do najwyższych osób w państwie, wyjaśniał przede wszystkim jedną kwestię: niewykonywanie wyroków Trybunału oznacza utrzymywanie stanu niezgodności z Konstytucją, a w istocie jej łamanie. W państwie prawa takie sytuacje nie powinny występować.

Mimo składanych deklaracji, działań podjęto niewiele, m.in. zmieniono regulamin prac Senatu, który sprawami ustaw wykonujących wyroki Trybunału zdecydował się zajmować w pierwszej kolejności. Inicjatywa w tej mierze spoczywa jednak nie tyle na parlamencie, choć to on ostatecznie czyni z projektu obowiązujące prawo, ale na Radzie Ministrów. To rząd właśnie jest odpowiedzialny za przygotowanie projektów aktów prawnych, które wprowadziłyby wyroki Trybunału w życie.

- Jeżeli rząd nie uzna wykonania wyroków Trybunału za priorytet legislacyjny, nie mamy co liczyć na radykalną zmianę - mówi prof. Safjan. - Po tylu latach niepowodzeń w monitowaniu najwyższych władz nie jestem optymistą, wierzącym, że nagle coś się zmieni w myśleniu rządzących o prawie. Raczej stoimy w obliczu uruchomienia wynikających stąd konsekwencji.

To jednak nie takie proste, zważywszy że Trybunał nie ma mocy egzekwowania swoich wyroków ani nakładania sankcji na organy państwa zobowiązane do podjęcia odpowiednich działań legislacyjnych. Działa wyłącznie na mocy swojego autorytetu, a ten potrafią docenić ci, którzy zdają sobie sprawę, jak finezyjnym tworem jest system prawa. I jak ważna jest dbałość o jego spójność, logiczność czy przejrzystość. Być może potrzebne są więc dotkliwsze "zachęty", np. uruchomienie odpowiedzialności konstytucyjnej premiera przed Trybunałem Stanu za nieprzygotowanie na czas - precyzyjnie zresztą określony - projektów ustaw koniecznych do wykonania wyroków (takie konsekwencje groziłyby też w przypadku opóźniania ogłoszenia wyroku Trybunału w "Dzienniku Ustaw" - sytuacja, biorąc pod uwagę zawirowania po niedawnym wyroku w sprawie tzw. ustawy lustracyjnej, jak najbardziej możliwa).

Drugie rozwiązanie proponowane przez prof. ­Safjana wydaje się bardziej realne: w 2004 r. pojawiła się w polskim prawie możliwość pozwania przez obywateli władzy publicznej za zaniechania legislacyjne, a więc niewypełnianie przez państwo obowiązku tworzenia prawa. Uszczerbek wynikający po stronie adresatów prawa podlegałby kompensacji w drodze klasycznego odszkodowania (odpowiedzialność państwa w tej postaci wprowadzono zresztą za sprawą orzeczenia Trybunału).

Skutki mogą być bolesne - przede wszystkim dla budżetu (a więc dla wszystkich obywateli), bo to stamtąd właśnie będą wypłacane sumy ewentualnych odszkodowań - tym bardziej że kwestie, o jakie może chodzić, wydają się kosztowne. Dla przykładu: wyrok z 2002 r. w sprawie tzw. lex 203, czyli wymuszonej strajkami pielęgniarek i położnych z 2000 r. podwyżek płac (parlament nakładając obowiązek wypłaty pracownikom szpitali wyższych wynagrodzeń nie wskazał źródeł finansowania, co doprowadziło do kolejnych protestów pracowniczych i licznych procesów przed sądami pracy). Wyrok nakazywał władzy publicznej określenie ustawowego mechanizmu finansowania tych podwyżek przez system finansów publicznych, a więc znalezienie jakiegoś wyjścia z sytuacji.

Do skarg odszkodowawczych doprowadziło też niewykonywanie wyroków dotyczących mienia zabużańskiego (trzy lata temu państwo polskie przegrało zresztą pierwszą sprawę, wytoczoną przez zabużan przed Trybunałem w Strasburgu), a także brak odpowiedniej reakcji ustawodawcy po stwierdzeniu przez Trybunał niekonstytucyjności prawa regulującego czynsze w prywatnych domach mieszkalnych.

Prof. Andrzej Zoll - prezes Trybunału w latach 1993-97, później, do 2005 r., Rzecznik Praw Obywatelskich - wskazuje jeszcze jedną możliwość poradzenia sobie z lekceważeniem prawa przez władze. Kryje się ona w punkcie drugim artykułu 126. Konstytucji RP: "Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji...".

Prof. Zoll: - Z tej zasady można byłoby wyczytać wręcz obowiązek prezydenta, w sytuacji zaniechania parlamentarzystów czy rządu, występowania z inicjatywą ustawodawczą mającą na celu wykonanie wyroków Trybunału. Jeśli taka interpretacja okazałaby się niewystarczająca, stosowny zapis można byłoby wprowadzić jeśli nie do Konstytucji, to przynajmniej do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Bez zmiany Konstytucji nie obeszłoby się, gdyby przyjąć, że jeśli w ciągu sześciu miesięcy parlament i rząd nie zajmą się wypełnieniem luki prawnej czy wprowadzeniem właściwego rozwiązania, prezydent wydaje rozporządzenie z mocą ustawy, wykonujące trybunalski wyrok.

"Jakoś" robi wielką różnicę

Zaniedbania bynajmniej nie obciążają tylko obecnego parlamentu i rządu, które, przynajmniej pod tym względem, mają podobne podejście do władzy, jak np. koalicja SLD-PSL. Jednak od 1997 r. brak reakcji na wyroki Trybunału jest szczególnie irytujący - od tego roku właśnie wszystkie jego orzeczenia są powszechnie obowiązujące i ostateczne. Wcześniej parlament odpowiednią większością głosu mógł wyrok odrzucić.

- Brak reakcji na wyrok Trybunału to tylko wierzchołek góry lodowej - mówi prof. Ewa Łętowska, od 2002 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego, wcześniej Rzecznik Praw Obywatelskich i sędzia NSA: - Problemem nie jest np. brak mechanizmów przełożenia orzeczenia na prawo, ale brak wiedzy i chęci dialogu. Jak prawo jest i może być finezyjne, wielu polityków nie ma bladego pojęcia, a brak nowelizacji nie wydaje im się niczym złym, bo przecież wszystko jakoś trwa. I to "jakoś" robi ogromną różnicę. Coraz bardziej przyzwyczajamy się do życia z dnia na dzień, myśląc, że każda z agend państwowych jest izolowaną wyspą, także Trybunał, który wydaje orzeczenie stające się sensacją jednego dnia. Potem o orzeczeniu się zapomina, przypisując mu skądinąd najbardziej fantastyczne konsekwencje, jak to się stało po wydaniu wyroku w sprawie nowej ustawy lustracyjnej. Ilość głupstw przypisywanych temu wyrokowi ujawnia i braki w zrozumieniu, jak działa prawo, i złą wolę wywołaną irytacją.

Zdaniem prof. Łętowskiej legislator nie lubi wiedzieć, że sam może być ograniczony: - Nad chorobą upolitycznienia, kiedy m.in. prawo staje się instrumentem polityki jakiegoś ugrupowania, nie ma się co rozwodzić. Większość polityków nie traktuje serio państwa prawa - to jest główna przyczyna ignorowania tego, co mówi Trybunał. A przecież po to wydaje się wyroki, po to działają sądy, by lepiej kształtować legislację, zapewnić bezpieczeństwo obrotu prawnego oraz chronić prawa i interesy podmiotów prawa. Naprawdę trudno się zgodzić z tezą, że polska racja stanu wymaga orzekania wbrew prawu po to, by dać "lepszą" ochronę własnym obywatelom, jak to Sądowi Najwyższemu zalecają niektórzy politycy...

Niefortunna wypowiedź dotyczyła mienia autochtonów, np. Mazurów, którzy wyjechali do Niemiec w latach 70.

Marek Jurek, obecnie poseł Prawicy Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu z ramienia PiS w latach 2005-07: - W czasie marszałkowania rozmawiałem na temat niewykonanych wyroków z obecnym prezesem Trybunału, Jerzym Stępniem. Niewiele udało mi się zrobić, ale też w 80 proc. tych spraw inicjatywa ustawodawcza leży po stronie rządu, nie Sejmu. Oczywiście, utrzymywanie takich zaległości nie jest chwalebne, ale każdy rząd ma swoje priorytety i nimi przede wszystkim chce się zająć w trakcie urzędowania. Remanent zaległych spraw nie może być najważniejszy.

Podczas obecnej kadencji na niewykonywanie wyroków Trybunału, zdaniem marszałka Jurka, wpływ mogło mieć coś jeszcze: brak dialogu, a właściwie mocno polemiczne stosunki między Trybunałem a rządem.

- Wypowiedź premiera Jarosława Kaczyńskiego, że jeszcze tego brakowało, by Trybunał oceniał legalność działania partii politycznej, uważam za, delikatnie mówiąc, niewyważoną. Ale podobnie oceniam wyrok Trybunału w sprawie nowej ustawy lustracyjnej czy marszów równości - podsumowuje Jurek.

Prof. Łętowska: - Wyroki Trybunału nie opierają się na widzimisię sędziów, tylko są precyzyjnie uzasadnione. Z kolei nazywanie 80 wyroków Trybunału czekających na wykonanie remanentem z przeszłości, to przejaw pewnego rodzaju myślenia: nieważne, co było przed nami, to, co zostawili po sobie przeciwnicy, nie jest godne szacunku ani namysłu - ważne jest to, co rozpocznie się z nami. A prawo tak nie działa, ono wymaga continuum.

No i jest jeszcze opór materii parlamentarno-rządowej: konieczność ponownego sprecyzowania stanowiska, jaka musiałaby poprzedzić stworzenie nowych przepisów, ożywiłaby zadawnione spory czy chociażby różnice zdań w sprawach, których wyroki Trybunału dotyczą.

"Żywe mięso" prawa

W jednym i prof. Łętowska, i marszałek Jurek się zgadzają: brakuje dialogu - umiejętnego przekazywania pałeczki między ludźmi i instytucjami (np. między agendami państwowymi i międzynarodowymi, bo i tu nie brakuje krytycznych pod adresem Polski uwag), władzami (jakość kontaktów między parlamentem a Trybunałem jest aż nadto wymowna), a nawet, by pozostać przy temacie - między sądami.

Bo w sytuacji, kiedy rząd (Centrum Informacyjne Rządu w ciągu tygodnia nie znalazło czasu, by odpowiedzieć na pytania "Tygodnika" dotyczące niewykonywania wyroków Trybunału) i parlament wydają się traktować sprawę w kategoriach "remanentu", sądy muszą sobie radzić. W przypadku konieczności orzekania na podstawie niekonstytucyjnego prawa, można je odrzucić, odwołując się wprost do Konstytucji, można też zapytać Trybunał i zawiesić postępowanie do czasu wejścia w życie wyroku o niekonstytucyjności przepisu. Nadrzędne powinno być przekonanie, że stosowanie "kulawego prawa" jest błędem w sztuce, zaś celem każdego orzekającego jest czynienie sprawiedliwości.

A sprawy, w których Trybunał orzekał i długo czekał (lub nawet jeszcze czeka) na realizację przez ustawodawcę wyroku, są z reguły niebagatelne: przesłanki nabycia w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa (Trybunał orzekł niezgodność niektórych przepisów z ochroną praw słusznie nabytych), zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej osobom prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą, ograniczenie możliwości zwrotu osobom uniewinnionym kosztów obrony, regulacje przewidujące możliwość sporządzenia umowy o pracę w języku innym niż polski, niezgodność z Konstytucją kodeksu postępowania karnego w zakresie, w jakim pozwala na przekazanie obywatela polskiego do państwa członkowskiego UE. W wielu kwestiach Trybunał wraca po kilka razy do tych samych spraw, bo kolejne próby poprawienia sytuacji prowadzą do kolejnych konstytucyjnie wadliwych rozwiązań, jak się dzieje np. w kwestii regulacji najmów, czynszów, przekształceń praw spółdzielców.

Trybunał, orzekając niekonstytucyjność, wyrywa z prawa "żywe mięso". Sam jednak nie może "dokonstruować" czegoś w zamian - bo nie taka jego rola. A gdy ustawodawca nie działa, wówczas pałeczkę powinny przejąć sądy, które mając "kulawy przepis", orzeczenie Trybunału i Konstytucję, mogą zrobić wcale niemało.

- Pod warunkiem jednak, że sędziowie będą po tę wiedzę sięgać i będzie im się chciało narażać na niewygody - podkreśla prof. Łętowska.

Czyli, że zrezygnują chociażby z poczucia swoistej "ochrony", w jakim nie czuje się potrzeby zadania pytania prawnego Trybunałowi czy odłożenia postanowienia do czasu wydania przez niego orzeczenia co do konstytucyjności przepisów. Że odrzucą wygodną tezę o sprawdzeniu się dotychczasowego orzekania, które wszak ostawało się w apelacji, a prezes sądu nie mógł narzekać na rosnącą liczbę spraw do rozpatrzenia...

Przypomnijmy, że od osób stosujących prawo wymaga się trzech cech: wrażliwości aksjologicznej (muszą dostrzegać, że coś jest nie tak, gdy rutyna podsuwa stare i znane rozwiązanie, choć ono kłuje w oczy swoją nieadekwatnością wobec wartości i priorytetów konstytucyjnych); biegłości w sztuce orzekania (można to nazywać elegancko prawniczym "know-how" albo mniej elegancko - "cyrkowymi sztuczkami", jak się dostało sędziom od polityków po orzeczeniu Trybunału w sprawie oświadczeń majątkowych samorządowców) i wreszcie umiejętności prowadzenia dialogu (orzekanie jest wszak kolektywne, więc trzeba nie tylko uprzeć się wobec kolegów przy swojej racji, ale i umieć ich do swojego stanowiska przekonać).

***

Prawo nie jest grą zero-jedynkową, w której chodzi wyłącznie o wprowadzenie zakazów i nakazów, a wymierzanie sprawiedliwości nie da się sprowadzić do dolegliwego wymierzania kar. Mimo że takie jego rozumienie ma coraz większe poparcie społeczne, skwapliwie podchwytywane przez polityków. Trybunał nie jest zaś, jak daje do zrozumienia premier, piątym kołem u wozu blokującym reformowanie państwa. Ale takie przesłanie, wychodzące od jednego z najważniejszych polityków w państwie, nie pozostaje bez echa: urzędnicy nabierają przekonania, że mogą się wobec prawa zachowywać jak żyjący w XVII wieku pan Łaszcz, wyrokami skazującymi podbijający sobie "deliję".

Chcąc nie chcąc, między dawnymi i nowymi czasy powstała kontynuacja - podobnego braku szacunku dla prawa. Choć akurat tę tradycję powinniśmy porzucić bez żalu.

Przykłady wyroków pochodzą z opracowania "Informacja o istotnych problemach wynikających z działalności i orzecznictwa TK w 2006 r.", Trybunał Konstytucyjny - Wydawnictwa, Warszawa 2007.

Uzasadnienia wyroków Trybunału znajdują się na