Marian Banaś: niesforny świadek koronny

Prezes Najwyższej Izby Kontroli Marian Banaś zaprezentował projekt ustawy, która ma poszerzać kompetencje tej instytucji. Chce większego budżetu, uprawnień prokuratorskich i zagwarantowania możliwości kontroli wszystkich państwowych spółek i ich fundacji. Szef z założenia apolitycznej instytucji przedstawiał swe pomysły w towarzystwie lidera Konfederacji, Sławomira Mentzena.

Konferencja była kompromitacją NIK. Izba nie jest od pisania ustaw, tylko od kontrolowania organów państwa i samorządu. Prezes Izby nie powinien występować wspólnie z politykiem, bo można to odczytać jako wyrażenie poparcia dla niego i jego partii, a nie – jak twierdzi rzecznik NIK – za przejaw wsparcia polityka dla tej instytucji i „wzmocnienie jej niezależności”. Tym bardziej że syn Banasia, Jakub, startuje w tegorocznych wyborach właśnie z list Konfederacji. Gdyby Banaś chciał rzeczywiście poprzeć zmiany w prawie, mógłby wcześniej wyrazić się przychylnie (choć to też byłoby naganne) o propozycji Lewicy, która również chce wzmocnić NIK.

Zblatowanie Banasia z liderem Konfederacji nie różni się jakościowo od postawy prezes Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej czy Adama Glapińskiego, szefa Narodowego Banku Polskiego. Różnica polega na tym, że oni wspierają władzę, a beneficjentem działań prezesa NIK jest partia opozycyjna.

PiS wybrał Banasia według tego samego klucza, co innych szefów instytucji, które mają być niezależne i patrzeć władzy na ręce. Do TK, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji czy NBP wysyła ludzi związanych od lat z partią Jarosława Kaczyńskiego. Oczywiście nigdy już tego nie sprawdzimy, ale nie jest wykluczone, że Banaś grzmiałby podczas konferencji prasowych przeciwko dawnym rządom Donalda Tuska i samorządowcom powiązanym z opozycją, gdyby nie pokłócił się ze swoim politycznym mocodawcą. A pokłócił się, gdy wyszły na jaw problemy prawne jego i jego syna, a władze PiS zaczęły domagać się jego dymisji. Osią sporu stały się również próby wpływania na nominacje personalne w NIK, na co Banaś nie chciał się zgodzić. Zauważył wtedy, że pozycja, jaką uzyskał dzięki wyborowi na prezesa Izby, daje mu realną niezależność do końca kadencji, a także – póki czuje się kryty przez opozycję – bezkarność w sprawach, w których jest posądzany o łamanie prawa. Chodzi o nieprawidłowości w oświadczeniach majątkowych z czasów, gdy był ministrem finansów.

Dobre złego owoce 

W efekcie zadziwiającego splotu okoliczności człowiek PiS stał się rzeczywiście niezależnym szefem NIK. Także dlatego, że i opozycja patrzy na niego nieufnie. Konfederacja jeszcze cztery lata temu domagała się jego dymisji, a w tzw. bloku senackim przez ostatnie lata widać było spory dystans do Banasia.

Rolę, jaką pełni w przestrzeni publicznej szef NIK, opisał obrazowo Donald Tusk, określając go mianem „świadka koronnego rządów PiS”. Określenie to jest zarezerwowane dla gangsterów, którzy w celu uniknięcia wyroku godzą się ujawniać szczegóły działalności swoich dotychczasowych kolegów. W zamian za to państwo gwarantuje im bezkarność. W przypadku Banasia, w ramach nieformalnego dealu opozycja zobowiązuje się nie zgadzać na odebranie mu immunitetu, gdyby taki wniosek stanął na obradach Sejmu. W zamian za to Banaś wykorzystuje instytucjonalne zaplecze NIK do odkrywania patologii obecnej władzy.

Jak wynika z nieopublikowanego jeszcze (ale już przedstawionego posłom z Komisji ds. Kontroli Państwowej) sprawozdania z działalności Najwyższej Izby Kontroli w roku 2022, w instytucji tej pracuje prawie 1600 osób, w tym ok. 1150 kontrolerów. To zazwyczaj wysokiej klasy specjaliści, głównie prawnicy, ekonomiści i technicy różnych specjalności. Większość z nich trafiła do NIK jeszcze zanim zaczął ją prowadzić Banaś. Tylko w ubiegłym roku przeprowadzili oni 1896 kontroli, które dotyczyły działalności rządowej i samorządowej, infrastruktury państwa oraz wymiaru sprawiedliwości i więziennictwa – i dały nam ogromną wiedzę o państwie PiS.

Najbardziej spektakularnym ruchem był wniosek o nieudzielenie absolutorium rządowi za wykonanie budżetu w 2022 r. – miało to miejsce pierwszy raz od 1994 r. Izba wykazała, że różnica między długiem publicznym wyliczanym według unijnej (1,512 mld zł) i krajowej (1,209 mld) metodyki – wyniosła 302,6 mld zł. Natomiast dysproporcja w przypadku deficytu budżetowego osiągnęła 101 mld; rząd chwali się, że wyniósł 12 mld zł, według metodyki unijnej – było to 115 mld.

To efekt przede wszystkim wypychania wydatków publicznych do różnego rodzaju funduszy celowych, takich jak Fundusz Przeciwdziałania COVID-19 czy Fundusz Patriotyczny. Czyni to finanse publiczne nieczytelnymi i pozbawia obywateli kontroli nad nimi. Sejm oczywiście rząd obronił, jednak ocena wystawiona przez NIK jest druzgocąca i na nieszczęście PiS trafiła do opinii publicznej.

Raporty NIK są szczególnie cenne w bulwersującej społeczeństwo kwestii funduszy celowych. Z informacji pokontrolnej opublikowanej w 2021 r. wynika, że w latach 2020-2021 jedynie 34 proc. wydatków z Funduszu Sprawiedliwości przeznaczono na pomoc dla ofiar przestępstw i ich najbliższych, a 4 proc. na pomoc postpenitencjarną. Wprowadzenie bardzo ogólnego celu „przeciwdziałania przyczynom przestępczości”, na co poszło 25 proc. dotacji, ułatwiało nadużycia i wydawanie pieniędzy na konferencje bądź kursy luźno związane z założonym celem lub wręcz na „promowanie kwestii światopoglądowych” zgodnych z celami PiS. W ten sposób łatwiej było przekazać środki klientom polityków kierujących Ministerstwem Sprawiedliwości oraz wesprzeć ich własną promocję. Np. kupując Kołom Gospodyń Wiejskich garnki i lodówki.

Pieniądze przy władzy 

NIK zwraca uwagę, że nie tylko fundusze celowe rozdają pieniądze osobom bądź organizacjom bliskim władzy. Kilka miesięcy temu Izba ujawniła, że Ministerstwo Edukacji i Nauki wydało niezgodnie z prawem 6 mln zł na wsparcie organizacji pozarządowych przy zakupie i remoncie przez nie nieruchomości w ramach programu ochrzczonego publicznie mianem „Willa plus”. Prokuratura nie miała innego wyjścia niż wszcząć postępowanie w tej sprawie. Nawet jeśli nie zakończy się ono aktami oskarżenia, koszty wizerunkowe dla ludzi władzy są ogromne.

NIK sygnalizował też ogromny problem z plagą płonących składowisk odpadów. Pewnie byłoby ich mniej, gdyby państwo i samorządy realizowały wskazania zawarte w raportach NIK o zapobieganiu pożarom miejsc gromadzenia odpadów (marzec 2023) oraz o usuwaniu nielegalnych składowisk odpadów niebezpiecznych (maj 2023). Zdaniem kontrolerów brakuje koordynacji działań różnych instytucji, przez co nierzadko nawet nie wiadomo, na czyim terenie znajdują się składowiska. Ponadto samorządy nie zostały przez państwo wyposażone w odpowiednie środki finansowe potrzebne do usunięcia toksycznych substancji.

Kłody pod nogi 

Rządzący robią wiele, by utrudnić działalność NIK, i nie jest to tylko opinia Mariana Banasia. W czerwcu raport na temat ograniczania niezależności Izby przedstawiła Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli grupująca odpowiedniki NIK z prawie 190 krajów. Jej eksperci skrytykowali m.in. sabotowanie przez państwo szeregu kontroli, a także wstrzymywanie przez marszałek Sejmu Elżbietę Witek procesu wyboru członków władz Izby.

Najgłośniejszą sprawą było uniemożliwienie kontrolerom zbadania procesu fuzji Orlenu z Lotosem i PGNiG. Orlen ich do siedziby firmy po prostu nie wpuścił i nie udostępnił dokumentów – za to złożył na nich zawiadomienie do prokuratury. Daniel Obajtek tłumaczy to tym, że NIK ma kontrolować środki publiczne, tymczasem Skarb Państwa jest tylko jednym z wielu udziałowców Orlenu (obecnie ma bezpośrednio 49,9 proc. akcji) i dlatego kontroli nie podlega. W przestrzeni publicznej można co prawda znaleźć merytoryczne głosy wspierające stanowisko prezesa spółki, problem jednak w tym, że ten sam Obajtek wpuścił kontrolerów do Orlenu w 2018 r., kiedy to jeszcze za poprzedniego szefa NIK, Krzysztofa Kwiatkowskiego, badali działalność sponsoringową, charytatywną oraz korzystanie z usług doradczych przez koncern.

Orlen nie jest jedyną instytucją, która odmówiła NIK współpracy w ostatnim czasie. Podobnie uczyniły m.in. GPW Benchmark, Sigma Bis i Energa, choć tę ostatnią spółkę NIK kontrolował raptem w 2021 r. – wtedy negatywnie ocenił jej udział w budowie bloku energetycznego w Ostrołęce.

Politycy PiS utrudniają też powołanie członków 14-osobowego Kolegium Izby oraz jej dyrektora generalnego. Kolegium opiniuje m.in. programy inspekcji oraz odnosi się do zastrzeżeń, jakie mogą wnosić przedstawiciele kontrolowanych organów. Z kolei dyrektor generalny zajmuje się operacyjną obsługą NIK. Formalnie obu powołuje prezes NIK, ale musi to robić za zgodą marszałka Sejmu. Kłopot w tym, że Elżbieta Witek jest w tej kwestii zadziwiająco pasywna. Jak wskazuje Banaś, od 2019 r. ­wnioskował o powołanie członków Kolegium aż 40 razy, z czego marszałek pozytywnie rozpatrzyła jedynie 7 kandydatur. Jeśli do września wakaty nie zostaną zapełnione (wtedy upływa kadencja urzędujących członków Kolegium), może dojść do paraliżu całej instytucji.

Ale sam Marian Banaś nie jest w tym sporze jedynym sprawiedliwym. Jego działania wpisują się w pisowską logikę myślenia o instytucjach, tyle że służą jego własnym celom, a nie partii rządzącej. Przykładowo w lutym 2022 r. sejmowa Komisja ds. Kontroli Państwowej rekomendowała marszałek Sejmu niepowoływanie Jarosława Melnarowicza na stanowisko dyrektora generalnego NIK. Jednym z argumentów było to, że bez konkursu od 1,5 roku pełni obowiązki szefa Biura Organizacyjnego NIK. To poważny zarzut, gdyż zgodnie z ustawą o NIK dyrektorów jednostek organizacyjnych, w tym szefów departamentów, biur i delegatur, obsadza się na 5 lat w wyniku konkursu. Tymczasem p.o. dyrektora nie musi brać udziału w surowym konkursowym przesiewie i można go w każdej chwili odwołać. To o tyle ważne, że pod koniec 2015 r. PiS zniósł zakaz „powierzania obowiązków” w służbie cywilnej. Jak szybko się przekonaliśmy, zrobiono tak po to, by łatwiej móc wymieniać urzędników na „swoich” ludzi.

Sam Banaś też chętnie z tego prawa korzysta. Efekt? 11 na 14 departamentów, 3 na 4 biura i 11 na 16 delegatur NIK – kierowanych jest przez p.o. dyrektorów. Zmiany te wprowadzał od razu, jeszcze w czasach dobrych układów z PiS, wymieniając ludzi zajmujących większość kierowniczych stanowisk na bliskich sobie, głównie takich, z którymi współpracował w Ministerstwie Finansów. Nawiasem mówiąc, Melnarowicz pełni obowiązki szefa Biura Organizacyjnego do dziś. Banaś się tym nie przejmuje, tak jak nie przejmuje się krytyką swej polityki personalnej na zapleczu, choćby decyzji o mianowaniu własnego syna Jakuba doradcą społecznym.

Bywa też, że spór z dawnymi mocodawcami przybiera wymiar karykaturalny. Banaś potrafił oskarżyć służby specjalne o śledzenie jego i podległych mu kontrolerów za pomocą systemu Pegasus, choć organizacja Citizen Lab nie potwierdziła takich przypadków, a on sam na potwierdzenie zarzutów nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby realnie wiązać „atak” na NIK ze sprawą nielegalnej inwigilacji polityków opozycji i prokuratorów. Wspólna konferencja z Mentzenem wpisuje się w tę kompromitację jak wisienka na torcie.

Dobrze naoliwiona maszyna 

Tego typu działania podważają autorytet Izby, ale – merytorycznie – nie muszą psuć jej funkcjonowania. NIK pod kierownictwem Banasia okazał się sprawną maszyną, która wprawiona w ruch u zarania polskiej demokracji spełnia swoją funkcję. I to mimo kontrowersji związanych z jej prezesami, mocno związanymi z partiami, którym zawdzięczali stanowisko.

Sama instytucja ma aż 104-letnią historię, z tym że obecną rolę pełni od upadku komunizmu. Sejm kontraktowy wybrał na pierwszego niekomunistycznego szefa NIK posła Komitetu Obywatelskiego Waleriana Pańkę. W 1991 r. zaczął on organizować na nowo Izbę i zatrudniać w niej ludzi niezwiązanych z aparatem komunistycznym. Kilka dni przed terminem przedstawienia Sejmowi wyników kontroli w głośnej sprawie Funduszu Obsługi Zadłużenia Zagranicznego, określanej mianem pierwszej wielkiej afery polskiej transformacji, Pańko zginął w wypadku samochodowym. Choć zdaniem sądu winę ponosił nieostrożny kierowca prezesa, to do dziś o śmierć Pańki podejrzewa się osoby trzecie. Jego następcą został Lech Kaczyński, który kontynuował misję Pańki i starał się obsadzać NIK niezależnymi fachowcami.

Do dziś kolejni prezesi z dwoma wyjątkami (Jacka Jezierskiego w 2007 r. i Mariana Banasia) wybierani byli spośród posłów. Jednak już na stanowisku szefa NIK okazywali się zaskakująco niezależni i rządzący nie mogli liczyć na ich pobłażliwość. Być może dlatego, że zazwyczaj ich kadencje przypadały w większości na czas rządów politycznej konkurencji: Kaczyński kontrolował głównie rządy SLD-PSL, Janusz Wojciechowski z PSL był prezesem przede wszystkim za rządów AWS-UW, poseł AWS Mirosław Sekuła – za rządów SLD i PSL oraz koalicji PiS-LPR-Samoobrona, z kolei Krzysztof Kwiatkowski (były poseł PO) – głównie za rządów PiS.

Banaś nie jest też pierwszym prezesem NIK, który ma problemy z prawem. Kwiatkowski pełnił swoją funkcję przez 3 lata z uchylonym immunitetem. Wniosek prokuratury trafił do Sejmu w 2015 r., jeszcze za rządów PO-PSL. Śledczy zarzucali mu wpływanie na wyniki konkursów na stanowiska kierownicze w NIK; sprawa sądowa jest w toku.

Prawna niezależność Izby i jej prezesa (można go odwołać tylko po prawomocnym skazaniu), pamięć instytucjonalna NIK, a także swoiste szczęście, dzięki któremu zazwyczaj prezesi wybierani są pod koniec kadencji Sejmu i później nadzorują poczynania politycznej konkurencji – sprawiają, że NIK nadal pełni swą funkcję skutecznie. Kłopot w tym, że dzieje się to nieco wbrew intencjom wybierających prezesa. Obecne polityczne obyczaje utrudniają bowiem realną niezależność całej instytucji i obniżają jej autorytet w oczach obywateli. Dobrze byłoby to zmienić, by w przyszłości nie trzeba było liczyć na szczęśliwe zbiegi okoliczności.©