Piekielny dylemat

Dla administracji państwowej trwające sześć miesięcy przewodnictwo będzie okresem intensywnej pracy i ogromnego wysiłku logistycznego. Zwłaszcza że z tego półrocza tak naprawdę liczyć się będzie tylko czas powakacyjny: od września do grudnia. Dla zewnętrznych obserwatorów i obywateli polskie pół roku w Unii sprowadza się do pytania o efekt końcowy. Czekamy na sukces - choć nie wiemy za bardzo, jak go mierzyć. Warto zatem przyjrzeć się, czym faktycznie jest prezydencja i czego (nie) należy po niej oczekiwać.

Kalendarz, prestiż, polityka

Unia, jak każda organizacja międzynarodowa zrzeszająca państwa, potrzebuje "kogoś", kto będzie organizował jej prace i pilnował kalendarza spotkań. Tym kimś od początku historii Wspólnot były państwa członkowskie. W latach 50. i 60. prezydencje były sprawowane w gronie sześciu krajów, trwały trzy miesiące, a ich kolejność ustalał alfabet. Miały charakter głównie techniczny: zarządzano kalendarzem spotkań i czuwano nad realizacją unii celnej i zrębów wspólnego rynku. Zmiany przychodziły stopniowo.

Od strony instytucji europejskich przełomem był rok 1967, gdy w życie wszedł traktat o fuzji trzech wspólnot: EURATOM-u, Wspólnoty Węgla i Stali oraz EWG. Utworzeniu wspólnych instytucji dla trzech wspólnot - Rady i Komisji - towarzyszyło powołanie Komitetu Stałych Przedstawicieli (COREPER). Zasiadający w nim ambasadorowie przygotowywali spotkania ministrów i zapewniali ciągłość prac. Rozbudowa sekretariatu generalnego Rady oraz rosnąca pozycja Komisji i Parlamentu przesądziły o nadaniu Prezydencji cech instytucji, która odpowiada za utrzymanie w ruchu brukselskich "młynów".

Na proces ten nałożyły się zmiany polityczne. Rozrastający się obszar aktywności Wspólnot - od wspólnego rynku po sprawy zagraniczne - spowodował, że prezydencje nabrały charakteru nie tylko prestiżowego, ale stały się motorem integracji. Dawały impulsy polityczne i służyły budowaniu zgody wokół nowych obszarów współpracy. Apogeum tego procesu przypadło na lata 90., gdy traktaty reformujące Unię (Maastricht, Amsterdam, Nicea) nosiły nazwy miast z państw, za których przewodnictwa przyjęto dokumenty. Także do rozszerzenia Unii na wschód nie doszłoby bez aktywnej roli poszczególnych prezydencji, będących - chcąc nie chcąc - adresami, na które "nowi" Europejczycy kierowali swe żale i pretensje.

"Lizbona": nowe reguły gry

Rozszerzanie Wspólnot, a potem Unii wymusiło też zmiany techniczne. Najpierw zrezygnowano z alfabetycznej kolejności ustalania kalendarza prezydencji na rzecz decyzji politycznych, a następnie powołano tzw. wspólne prezydencje. Trzy wyznaczone państwa - duże-małe, stare--nowe, z południa-północy, wschodu-zachodu - przewodniczą Unii przez półtora roku. System ten ma zapewnić lepszą koordynację i wspomagać małe państwa, dla których reprezentowanie Unii w świecie jest trudne, choćby ze względu na ograniczoną liczbę ambasad. Spotkania szefów państw i rządów odbywają się dziś w zasadzie wyłącznie w Brukseli.

Na tym jednak nie koniec zmian. Wejście w życie traktatu lizbońskiego radykalnie zmieniło rolę prezydencji sprawowanej przez poszczególne państwa. Po pierwsze, zrzeszająca prezydentów i premierów Rada Europejska ma dziś swego stałego przewodniczącego w osobie Hermanna van Rompuya. Po drugie, zlikwidowano prezydencję narodową w polityce zagranicznej, tworząc urząd wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych, który pełni baronessa Ashton. Zmiany te odzwierciedlają technokratyczne myślenie o roli prezydencji jako o "mechanizmie do zarządzania" Unią 27 państw, ale mają poważne skutki polityczne. Jak zauważa prof. Jan Barcz w wydanej niedawno publikacji o prezydencji, reforma systemu przewodniczenia "ogranicza znacząco rolę państw członkowskich w zarządzaniu najważniejszą instytucją prawodawczą Unii oraz rolę najwyższych polityków państw członkowskich w tej dziedzinie".

Szefowie dyplomacji już dziś mają poczucie egzystencjalnego lęku - jak ujął to fiński minister Alexander Stubb - gdyż w nowym systemie prezydencji nie odgrywają oni żadnej autonomicznej roli. Premierzy mają się nieco lepiej, ale i im będzie trudno przebić się z własnymi pomysłami, których uwzględnienie w pracach Rady Europejskiej zależy od van Rompuya.

Tańcz, jak ci zagrają?

Czy zatem prezydencja Polski (tak jak Cypru i Danii, które tworzą z nami półtoraroczne "trio") sprowadzi się do grania roli według scenariusza napisanego przez unijną biurokrację?

Ryzyko jest duże. Zwłaszcza że do 2017 r. - gdy przewodnictwo obejmie Wielka Brytania - na czele Unii stać będą państwa małe i średnie. Nie muszą one mieć ambicji i/lub możliwości do wywalczenia sobie własnej pozycji u boku van Rompuya i Ashton. Duże kraje taki wpływ mają zawsze gwarantowany, choć i one będą rywalizować o dostęp do ucha van Rompuya. Zdolność Polski do wpłynięcia na polityczny kurs Europy, np. w polityce wschodniej, energetycznej czy obronnej, będzie zatem poddana ciężkiej próbie.

Patrzmy zatem uważnie na rozpoczynającą się prezydencję Belgii, a następnie Węgier. Jeśli te dwa państwa powalczą o rolę dla siebie, drzwi do zachowania narodowej autonomii w ramach brukselskiej machiny zostaną uchylone i dla nas. Inaczej znów staniemy przed piekielnym dylematem: spokojnie płynąć z prądem czy zacząć kołysać łódką?

A to wszystko w roku polskich wyborów parlamentarnych.

Więcej o przygotowaniach do prezydencji: http://www.prezydencjaue.gov.pl