Między Realpolitik a political fiction

JOACHIM TRENKNER: - Kiedy rok temu zwyciężyła Pomarańczowa Rewolucja, wielu Ukraińców miało nadzieję, że Unia Europejska uczyni wobec nich jakiś krok. Mówiło się nawet o perspektywie członkostwa w Unii i w NATO. Co z tego zostało?

KAI-OLAF LANG: - Rozwiały się iluzje. W “pomarańczowej" elicie euforia ustąpiła miejsca otrzeźwieniu, zaś w społeczeństwie narasta niezadowolenie z tego, co robią nowe władze. Z sondaży wynika, że tylko co piąty Ukrainiec uważa, iż w jego kraju sprawy idą w dobrym kierunku. Takie nastroje są skutkiem czynników wewnętrznych, zwłaszcza dezintegracji (przynajmniej chwilowej) obozu reformatorskiego i niezdecydowanego kursu w polityce gospodarczej, w której reformy usiłowano godzić z osłonami socjalnymi.

Bo od początku było jasne, że nawet po przełomie demokratycznym Unia nie otworzy ot tak, po prostu, swoich drzwi dla Ukrainy. Po tym, jak Francuzi i Holendrzy odrzucili projekt traktatu konstytucyjnego, i w obliczu rosnącego sceptycyzmu wobec przyjmowania kolejnych krajów, Unia koncentruje się w coraz większym stopniu na problemie, jakim jest jej wewnętrzna konsolidacja. I podchodzi z ogromną rezerwą do ukraińskich oczekiwań odnośnie członkostwa w “klubie".

Pozytywne jest to, że Ukraina mimo wszystko nie rezygnuje i jest “przy piłce", to znaczy mniej czy bardziej konsekwentnie, ale jednak próbuje wykorzystać istniejące oferty współpracy ze strony Unii, przede wszystkim Action Plan [Plan Działania, przyjęty na początku br. zakres współpracy Ukraina-Unia - red.]. Odnotować też trzeba, że rozwija się współpraca z NATO. Z tym tylko, że zgody co do członkostwa w NATO nie ma na samej Ukrainie: nowe władze są za, ale społeczeństwo jest podzielone.

- Jak w rok po rewolucji wygląda nastawienie do Ukrainy najważniejszych unijnych "aktorów": Francji, Niemiec, Anglii, Włoch, Polski, krajów bałtyckich, Skandynawów? Kto popiera ukraińskie aspiracje do Unii, kto jest przeciwny?

- Upraszczając, w Unii można wyróżnić cztery grupy. Pierwszą tworzą Polska i kraje bałtyckie. To najbardziej uparci lobbyści naciskający, by Ukraina mogła zostać kiedyś pełnoprawnym członkiem Unii.

Druga grupa to Wielka Brytania (Londyn z zasady stawia na dynamiczne powiększanie Unii i stąd jest otwarty na ukraińskie aspiracje), a także kraje skandynawskie oraz większość tych państw, które wstąpiły do Unii w 2004 r. Cała ta grupa jest otwarta na Ukrainę, ale nie naciska tak bardzo jak Polska.

Dalej, grupa trzecia: to kraje z tzw. “klubu śródziemnomorskiego", które tradycyjnie spoglądają na Południe i nie chcą dopuścić do tego, aby “centrum grawitacyjne" Unii jeszcze bardziej przesunęło się na Wschód. Jednak grupa ta nie tworzy zwartego “bloku". Przykładowo, Francja jest zdecydowanie przeciwna temu, by Unia dała Ukrainie perspektywę pełnego członkostwa, ale nie zamyka się przed bardziej intensywną niż w tej chwili współpracą z Kijowem. Z kolei Portugalii zależy na dowartościowaniu współpracy z Kijowem, gdyż w kraju tym żyje, jak się szacuje, 200 tys. Ukraińców, z czego większość pracuje nielegalnie.

Wreszcie grupa czwarta, czyli Niemcy: Berlin sytuuje się pomiędzy tymi, którzy intensywnie lobbują na rzecz Ukrainy, a krajami europejskiego Południa. Niemcy są zainteresowane przede wszystkim realizowaniem tzw. Europejskiej Polityki Sąsiedztwa oraz Planu Działania, a z drugiej strony chcą uniknąć automatyzmu, tj. sytuacji, w której jakiś kraj współpracujący z Unią z czasem miałby automatycznie stawać się jej członkiem. Berlin chciałby uniknąć też w chwili obecnej kolejnej dyskusji o rozszerzaniu Unii...

- ...po tym, jak nowa koalicja Angeli Merkel, utworzona przez chadecję i socjaldemokrację, z trudem wypracowała kompromisowe sformułowanie w sprawie członkostwa Turcji. Wydaje się, że to właśnie debata o Turcji zniechęca wielu Europejczyków nawet do myślenia o tym, że członkiem Unii mogłaby kiedyś zostać Ukraina. Szanse Kijowa na członkostwo w Unii i w NATO w przewidywalnej perspektywie są więc chyba bardzo nikłe.

- Poważna dyskusja o członkostwie Ukrainy będzie możliwa dopiero wtedy, gdy Unia przezwycięży swój kryzys wewnętrzny, gdy “przetrawi" oba etapy rozszerzenia (to, które dokonało się w 2004 r., i to, które wkrótce nastąpi: o Rumunię i Bułgarię) oraz gdy przyjmie wreszcie jakąś nową konstrukcję instytucjonalną, która gwarantowałaby sprawność działania (nieważne, czy będzie ona nazywać się “traktat konstytucyjny", czy inaczej).

To jeśli chodzi o Unię. Z drugiej strony, sama Ukraina musi przeprowadzić zdecydowane reformy gospodarcze i gruntowną modernizację państwa.

Sprawa kolejna: współpraca między Unią a Ukrainą w obecnych ramach tzw. Polityki Sąsiedztwa musi się rozwijać pomyślnie, tak by kraj stopniowo przybliżał się do Unii, np. przez umowę stowarzyszeniową.

I sprawa ostatnia: “kwestia turecka" musi zostać wyjaśniona. W tę czy w inną stronę, ale jakoś musi zostać wyjaśniona.

Podsumowując: nawet przy scenariuszu optymalnym musi minąć pewnie z 10 lat, zanim brukselska “zwrotnica" zostanie definitywnie przestawiona na tor, po którym Ukraina osiągnie pełne członkostwo.

- Co to znaczy, że kwestia turecka musi zostać wyjaśniona?

- Jak długo kwestia Turcji pozostaje w gruncie rzeczy w zawieszeniu, to znaczy jak długo nie jest jasno określone, czy może kiedyś zostać pełnoprawnym członkiem, tak długo nie można poważnie debatować na przyjęciem Ukrainy.

Dodatkową trudnością z punktu widzenia Ukrainy jest to, że przeciwnicy członkostwa Turcji raczej nie będą optować za ukraińskim członkostwem, gdyż w ten sposób podważyliby część własnej argumentacji przeciwko przyjmowaniu Turcji (np. argument, że Unia nie powinna być zbyt rozdęta). Z kolei zwolennicy Turcji będą podkreślać, że członkostwo Ankary nie musi pociągnąć za sobą przyjęcia kolejnych krajów.

- Wygląda na to, że prostsze byłoby przystąpienie do NATO. W październiku Sojusz podjął polityczną decyzję, którą można interpretować jako otwarcie drzwi dla Kijowa, oczywiście pod warunkiem, że Ukraina spełni NATO-owskie standardy.

- Sprawa wejścia Ukrainy do NATO zależy przede wszystkim od strategicznej “prognozy pogody", a zwłaszcza od relacji amerykańsko-rosyjskich. Najpierw jednak sami Ukraińcy muszą się zdecydować, czy chcą znaleźć się w sojuszu.

- Jeśli w najbliższych latach nie może być mowy o rozpoczęciu negocjacji członkowskich z Ukrainą, to jak należy w ogóle rozumieć Europejską Politykę Sąsiedztwa? Ona dotyczy przecież nie tylko Ukrainy, ale także np. Maroka. Jaki jest tu cel strategiczny?

- Europejska Polityka Sąsiedztwa to próba pogłębiania współpracy między Unią a jej sąsiadami na Południu i na Wschodzie oraz stymulowania reform w tych krajach, poprzez ukazywanie im wynikających z tego profitów, np. udziału we wspólnym rynku.

Europejska Polityka Sąsiedztwa jest natomiast bardzo enigmatyczna, jeśli chodzi o kwestię członkostwa. Dlatego można ją interpretować zarówno jako coś w zamian, co ma zastąpić członkostwo, jak i jako pierwszy krok na długiej drodze ku członkostwu. Przynajmniej jeśli chodzi o kraje kontynentu europejskiego.

- A co dziś o Ukrainie myślą Niemcy?

- Pomarańczowa Rewolucja wywołała w Niemczech chwilową falę sympatii wobec Ukrainy, która jednak szybko opadła, podobnie zresztą jak w innych krajach. Co jednak pozostało, to nowe uwrażliwienie na sprawy ukraińskie. Przełom w Kijowie, zaangażowanie nowych państw członkowskich Unii na rzecz Pomarańczowej Rewolucji, poszukiwanie efektywnych form współpracy z Kijowem, no i wreszcie kwestia tej coraz bardziej skomplikowanej, mówiąc oględnie, sytuacji na obszarze postsowieckim - wszystko to sprawia, że Ukraina jest dziś w Niemczech mocniej obecna niż wcześniej.

- Czy rząd Angeli Merkel zmieni niemiecką politykę wschodnią? Czy będzie bardziej aktywny wobec Ukrainy? I czy można pogodzić tu wyobrażenia polskie i niemieckie?

- Berlin będzie dążyć do tego, aby utrzymać i rozbudowywać tzw. strategiczne partnerstwo z Rosją, niemniej równocześnie bardziej niż do tej pory będzie starać się o to, by z krajami Europy Środkowej, w tym z Polską, prowadzić dialog (jeśli nie więcej) na temat swej polityki wschodniej. Wyzwaniem na dziś dla rządu Angeli Merkel jest zachowanie bliskich relacji z Rosją w taki sposób, by nie odpychało to od Niemiec innych krajów, zwłaszcza Polski.

Jeśli chodzi o Ukrainę, Niemcy i Polska będą zapewne koncentrować się na realizowaniu tego, co jest możliwe w ramach Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, flankując to może jakimiś działaniami dwustronnymi. Mówiąc inaczej, większej niemieckiej aktywności wobec Ukrainy należałoby oczekiwać tylko w dwóch wypadkach: gdyby ukraińskie reformy były bardziej energiczne albo gdyby sytuacja Ukrainy drastycznie się pogorszyła. Ale oba scenariusze są dziś mało prawdopodobne.

- Z tego wynika, że jeśli reformy będą postępować jak dotąd, czyli powoli, i jeśli sytuacja radykalnie się nie pogorszy, wtedy kraj może zostać zapomniany przez europejskie stolice... Ostatnie pytanie to political fiction: jak może wyglądać Europa w 2015 r.?

- To zależy od wielu czynników wewnętrznych (np. zdolności Unii do reform instytucjonalnych) i zewnętrznych, jak się rozwinie polityka międzynarodowa.

Wyobrażam sobie trzy scenariusze. Pierwszy wygląda tak: do Unii należą już kraje Bałkanów Zachodnich, jej członkiem wkrótce ma zostać Turcja, o krok od przyjęcia są zreformowana Ukraina i Mołdawia. I ewentualnie Białoruś... Do bram takiej Unii pukają też takie kraje jak np. Maroko, powołując się na turecki precedens: że granic Unii nie określa już kryterium geograficzne granic kontynentu europejskiego. Mamy zatem do czynienia z czymś w rodzaju “paneuropejskiej konfederacji", wewnątrz której funkcjonują różne strefy i stopnie integracji.

Scenariusz drugi: Unia jest tworem zwartym gospodarczo i socjalnie, liczy ok. 30 państw, Turcja nie jest krajem członkowskim. Wewnętrzna architektura Unii jest na tyle sprawna, że przyjmowanie kolejnych krajów nie narusza jej zdolności do działania. Jest to Unia posiadająca gospodarczą siłę innowacyjną, dzięki czemu redukuje dystans, jaki obecnie dzieli ją od USA w sferze postępu gospodarczego i technologicznego. Taka Unia postrzega się jako projekt polityczny, jako regionalne “mocarstwo" uczestniczące w polityce światowej i radzące sobie w warunkach globalizacji.

Wreszcie scenariusz trzeci, który nazwałbym “modelem minimalistycznym". Podobnie jak w drugim scenariuszu Turcja nie jest krajem członkowskim. Ale, w odróżnieniu od poprzedniego scenariusza mamy do czynienia z Unią, której nie udało się przeprowadzić reform instytucjonalnych i społeczno-ekonomicznej restrukturyzacji. Byłaby to Unia silnie skoncentrowana na sobie, podzielona wewnętrznie na różne “frakcje"; Unia, w której dominuje renacjonalizacja i klientelizm poszczególnych krajów, co z kolei prowadzi do jeszcze głębszych podziałów; niemożliwe jest prowadzenie jakiejkolwiek wspólnej polityki zagranicznej.

To byłby scenariusz najgorszy. Także dlatego, że akceptacja ze strony obywateli dla takiej Unii oraz jej legitymizacja byłyby coraz mniejsze. I siłą rzeczy prędzej czy później na porządku dziennym stanęłoby pytanie, po co komu w ogóle taka Unia...

Przełożył Wojciech Pięciak

KAI-OLAF LANG jest politologiem, zajmuje się problematyką krajów Europy Środkowej i Wschodniej. Pracuje w Instytucie Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (www.swp-berlin.org), który przygotowuje analizy dla władz Niemiec.