Teraz Turcja

Od 40 lat Turcja usiłuje zbliżyć się do Unii. Jeśli w tym roku unijni przywódcy po raz kolejny przełożą termin rozpoczęcia negocjacji, może to podważyć przydatność procesu akcesyjnego jako narzędzia polityki zagranicznej: jeśli Unia nie będzie potrafiła zaproponować wiarygodnego kalendarza akcesji tak kluczowemu partnerowi, jakim jest Turcja, straci swoją skuteczność nie tylko wobec Turcji, ale też innych krajów aspirujących do wspólnoty.

W tej chwili wpływy Unii w Turcji są znaczące. W 1999 r. Unia oficjalnie ogłosiła, że Turcja jest kandydatem na członka i określiła polityczne warunki, jakie Ankara musi spełnić, aby rozpocząć negocjacje: stabilność instytucji gwarantujących demokrację, rządy prawa, poszanowanie praw człowieka i ochrona mniejszości. Od tego czasu kolejne rządy w Ankarze uczyniły wielki wysiłek, by spełnić te kryteria, a turecki parlament przyjął bardzo kontrowersyjne (dla własnego społeczeństwa) rozwiązania, wzmacniające demokrację i prawa człowieka. Jest oczywiste, że to stała presja ze strony Unii umocniła pozycję zwolenników modernizacji w tureckiej polityce. Ale będą oni mogli zachować przewagę tylko wtedy, gdy Bruksela zaoferuje Turcji wymierną perspektywę przystąpienia. Turecki naród i politycy wiedzą, że minie wiele lat, zanim ich kraj spełni wszystkie kryteria członkostwa w Unii. Potrzebują jednak pewności, że do tego ostatecznie dojdzie. Wobec braku wyraźnego postępu kruchy konsens tych sił, które forsują w Turcji reformy, mógłby się szybko rozpaść.

W grudniu 2004 r. przywódcy Unii prawdopodobnie zgodzą się na rozpoczęcie negocjacji z Turcją w 2005 lub 2006 r. (po części dlatego, że wyczerpano już przekonujące przyczyny, by powiedzieć “nie"). Unia poprosi zapewne Turcję, by wypełniła pozostałe “kryteria kopenhaskie". Chodzi tu o sprawnie funkcjonującą gospodarkę rynkową, zdolność do konkurencji na rynku wewnętrznym i rzeczywiste wdrożenie unijnych zasad, zwanych acquis communautaire.

Jeśli kryteria te zostaną wprowadzone rygorystycznie i konsekwentnie, mogą pobudzić w Turcji reformy, niezbędne dla sprawnego przebiegu procesu akcesyjnego. Taka “polityka warunkowości" jest charakterystycznym dla Unii sposobem wywierania wpływu na arenie międzynarodowej. Ale istnieje ryzyko, że Unia przepuści okazję, aby pomóc Turcji w modernizacji jej systemu politycznego i ekonomicznego. By tego uniknąć, Bruksela musi z wyprzedzeniem pogłębić swą ekonomiczną i polityczną integrację z Turcją, dla dobra obu stron.

W szkicu tym chciałabym wyjaśnić, o co toczy się gra i przedstawić trzy potencjalne scenariusze wydarzeń na grudniowym szczycie Unii. Chciałabym też przekonać polskiego czytelnika, że odroczenie negocjacji nie pomoże rozwiązać problemów, które wiele osób przytacza jako przeszkody na drodze tureckiej akcesji. Tekst kończy pięć zaleceń dla Unii i drugie pięć dla Turcji, w przygotowaniach do grudniowej decyzji.

Debata w Unii: "za" i "przeciw"

Zwolennicy i przeciwnicy członkostwa Turcji często posługują się tymi samymi argumentami. Dla każdego “za" jest jakieś “przeciw" - i vice versa.

Turecka populacja, w tej chwili już 72-milionowa, rośnie najszybciej w Europie i w chwili przystępowania do Unii Turcja stanie się zapewne najliczniejszym jej członkiem. Ponieważ głosowanie w unijnej Radzie Ministrów zależy głównie od liczby ludności danego kraju, Turcja odgrywałaby dużą rolę w podejmowaniu decyzji przez Unię. Ta perspektywa przeraża wielu obecnych członków, zwłaszcza tych mniejszych, już obawiających się marginalizacji. Z drugiej strony, młoda i powiększająca się populacja Turcji byłaby pożądaną przeciwwagą dla starzejącej się i kurczącej się siły roboczej w obecnych krajach Unii.

Tureckie terytorium łączy Europę z Azją. Krytycy wskazują na stwierdzenie w unijnych traktatach, które mówi, że tylko państwa europejskie mogą ubiegać się o członkostwo. Chcą, aby Unia pozostała geograficznie klubem europejskim. Zwolennicy wejścia Turcji odpowiadają, że kraj ten będzie pomostem do świata islamskiego i przez to przydatnym partnerem, pomocnym Unii w osiąganiu jej celów w polityce zagranicznej.

Jeśli Turcja się przyłączy, Unia będzie graniczyć z Irakiem, Iranem i Syrią, oraz z Gruzją i Armenią. Z takimi granicami Unia w niczym nie będzie już podobna do przytulnego klubu, który miał swe początki nad Renem - twierdzą oponenci. I ostrzegają, że cechująca Bliski Wschód i Kaukaz niestabilność może przeniknąć do Unii. Jednak, ripostują obrońcy Turcji, Unia i tak będzie musiała zająć się groźbą destabilizacji na Wschodzie, a posiadanie pełnoprawnego partnera w postaci Turcji będzie tu atutem.

Przez Turcję wiedzie do Unii główny szlak przerzutu narkotyków i ludzi. Dlatego krytycy wzywają Unię, by nie otwierała swych granic z Turcją. Ale granice nigdy nie będą “wodoszczelne", mówią orędownicy członkostwa, a Unia i tak musi utrzymywać dobre stosunki z tureckimi organami bezpieczeństwa, aby walczyć z nielegalnym handlem itd. Znów: zadanie to byłoby ułatwione, gdyby Turcja pewnie zmierzała w stronę członkostwa.

Ludność Turcji jest uboższa od któregokolwiek z obecnych państw członkowskich, a w sektorze rolniczym pracuje większy procent niż w Polsce, dziś największym kraju rolniczym UE. Ponieważ większość środków z unijnego budżetu jest przeznaczana na wsparcie biednych regionów i na subsydia rolnicze, przeciwnicy wejścia Turcji utrzymują, że rozłoży ono unijny budżet i zniszczy Wspólną Politykę Rolną. Ale wymogi finansowe, zasady międzynarodowego handlu i wpływ ostatniej rundy rozszerzenia i tak zmuszają Unię do reformy jej finansów i polityki rolnej. Jest mało prawdopodobne, by do czasu przystąpienia Turcji Unia zachowała swą politykę regionalną i rolną w obecnym kształcie.

Turcja zobligowałaby zaś Unię do większej elastyczności. Np. Unia musi znaleźć rozwiązania, pozwalające bogatszym, lepiej przygotowanym lub bardziej zintegrowanym państwom realizować projekty, na które Turcja nie jest gotowa. Krytycy twierdzą, że przyjęcie tak wielkiego i biednego kraju zmieni naturę Unii. Ale “Europa różnych prędkości" jest już rzeczywistością i niektóre kraje, np. Wielka Brytania, pozostają poza obszarem euro i układem z Schengen. Licząc 25 (a niedługo 28) członków o różnym stopniu rozwoju, Unia musi stać się bardziej elastyczna. Oczekujący na ratyfikację Traktat Konstytucyjny zawiera wiele propozycji, pozwalających grupom państw iść do przodu w pewnych sferach, np. w polityce obronnej czy migracji.

Pytanie o tożsamość

W publicznej debacie na temat członkostwa Turcji, która trwa w różnych krajach Europy, wymienione powyżej argumenty praktyczne, finansowe i geopolityczne odgrywają jednak w gruncie rzeczy podrzędną rolę.

Wielu europejskich wyborców uważa bowiem, że głównym powodem, dla którego Turcja nie powinna wstępować do Unii, są różnice kulturowe. Tureckie społeczeństwo jest w przeważającej większości muzułmańskie - choć samo państwo jest świeckie - podczas gdy dotychczasowi członkowie UE to kraje głównie chrześcijańskie. Europejskie społeczeństwa są coraz bardziej wieloetniczne i w Europie żyje już ok. 10-12 milionów muzułmanów (większość z nich jako pełnoprawni obywatele). Niemniej przystąpienie Turcji stawia delikatne pytanie o europejską tożsamość. Tylko nieliczni politycy chcą się z nim zmierzyć - głównie dlatego, że nie ma gotowych odpowiedzi. Perspektywa członkostwa Turcji nie cieszy się w Unii popularnością po części z tego właśnie powodu, zmusza Europejczyków do konfrontacji z ich podstawowymi rozterkami: kim są, jakie wartości podzielają, jak bardzo otwarte mogą i powinny być ich społeczeństwa?

Decyzję w sprawie negocjacji z Turcją jeszcze bardziej komplikuje termin. Zapadnie ona pod koniec roku dla Unii tyleż pracowitego, co burzliwego. W 2004 r. Unia rozszerzyła się na Wschód, wypracowała porozumienie w sprawie Traktatu Konstytucyjnego, przeprowadziła wybory do Parlamentu Europejskiego, wyłoniła nowego przewodniczącego Komisji Europejskiej i zaczęła myśleć o nowej, długoterminowej konstrukcji budżetu. W chwili, gdy unijny terminarz jest już tak ambitny, wielu postrzega aspiracje członkowskie Turcji jako uciążliwość. Wielu cierpi też na “zmęczenie rozszerzeniem" - tym nadal trudno pogodzić się ze wzrostem liczby członków z 15 do 25.

Podczas gdy większość obywateli obecnej Unii popierała jej rozszerzenie na Wschód, wielu uważa, że Turcja to już krok za daleko - politycznie, geograficznie i psychologicznie. Członkostwo Turcji jest niepopularne: jak pokazują badania “Eurobarometru", tylko jedna trzecia ludności starej “Piętnastki" jest za przystąpieniem Turcji, a blisko połowa przeciw.

Takie sondaże świadczą, że unijni przywódcy nie wykonali zbyt dobrej roboty, przedstawiając racje za rozpoczęciem negocjacji z Turcją. Teraz muszą jeszcze wyjaśnić swym wyborcom, że trudności związane z tureckim członkostwem - niebezpieczeństwo niestabilności poza granicami UE, niepewna tożsamość Unii, potrzeba reformy unijnych instytucji i polityk - wcale nie znikną wraz z kolejnym opóźnieniem negocjacji. Ani nawet wtedy, gdyby Turcja wycofała swój wniosek.

Stawka dla Turcji

Dla Turcji grudniowa stawka jest niezwykle wysoka. Centroprawicowa Partia Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP), której przywódcy wywodzą się z ugrupowań islamskich, odniosła przytłaczające zwycięstwo w wyborach parlamentarnych w listopadzie 2002 r. Utworzony po tych wyborach rząd AKP prowadzi politykę konsekwentnie prounijną: przekonał sceptyczne dotąd środowiska laickie z klasy średniej oraz armię do zaakceptowania kontrowersyjnych reform właśnie w imię zbliżania się do Unii.

Premier Recep Tayyip Erdogan będzie odnosić tu sukcesy tak długo, jak długo Turcja będzie odnotowywać postęp w akcesji do Unii. Jego rząd utworzył niełatwą i kruchą koalicję z wojskiem - na rzecz Unii i reform. Więcej: unijne aspiracje są spoiwem, które łączy różne kluczowe grupy w Turcji: muzułmańskich demokratów, zlaicyzowaną część społeczeństwa, siły zbrojne i biznes. Niemniej turecki establishment może szybko zwrócić się przeciwko Erdoganowi, jeśli Unia nie podejmie z nim negocjacji. Reakcyjne siły w armii, administracji i polityce są przeciwne wejściu do Unii z powodu radykalnych reform, jakich to wymaga. Siły te wykorzystałyby ponowne odroczenie negocjacji jako dowód złej wiary Unii - i niełatwy sojusz na rzecz reform szybko by się rozsypał.

Dlaczego Erdogan jest dziś tak ważny? Bo choć tureckie aspiracje do Unii nie są niczym nowym, to zanim AKP objęła władzę, krajem rządziła słaba koalicja rządowa, która reformy wymagane przez Unię przeprowadzała z wielkim trudem. Imponujące zwycięstwo w wyborach z listopada 2002 r. dało AKP silniejszy mandat i wyraźną większość w parlamencie. Partia Erdogana przeprowadziła cztery główne pakiety reform, niektóre wymagały znacznych zmian w tureckiej konstytucji. Pakiety te zakładały większą kulturową, językową i edukacyjną autonomię dla mniejszości (zwłaszcza Kurdów); więcej cywilnej kontroli nad armią i zmniejszenie jej roli politycznej; wypuszczenie więźniów politycznych; zniesienie kary śmierci; zerwanie ze stosowaniem tortur przez policję; reformę sądownictwa; większą ochronę mediów i wolności słowa. Rozwiązania te zaczynają radykalnie zmieniać tureckie państwo, ale nadal mogą prowokować ostry sprzeciw wielu grup, które korzystały z dotychczasowego status quo.

W ostatnich latach Turcja dokonała też dramatycznych zmian w polityce zagranicznej. Jeszcze w 2003 r. z powodu wewnętrznej presji Erdogan odrzucił plan pokojowy ONZ dla Cypru. Ale już rok później, w kwietniu 2004 r., jego rząd odegrał aktywną rolę w przekonaniu tureckich Cypryjczyków do głosowania za planem ONZ w referendum, decydującym o przyszłości wyspy. Jeszcze kilka lat temu zwrot taki byłby nie do pomyślenia - turecka armia zagroziłaby interwencją, aby zapobiec jakiejkolwiek zmianie sytuacji na wyspie.

W ostatnich kilku latach poprawiły się też bardzo relacje grecko-tureckie. Częściowo dlatego, że Ateny zmieniły stanowisko co do wartości pojednania z Turcją, ale częściowo też z powodu dobrych chęci ze strony tureckiej. Turcja odwróciła się też nieco od Stanów Zjednoczonych (częściowo z powodu sprzeciwu wobec wojny w Iraku) i w swej polityce zagranicznej bardziej zorientowała się ku Unii.

Negocjacje, czyli początek

Te drastyczne zmiany konstytucyjne i polityczne są tym bardziej niezwykłe, że ich realizacji podjęto się w chwili, gdy Turcja właśnie wychodziła z najgorszej po II wojnie światowej recesji. Gospodarka doszła do siebie w 2002 r. - i od tego czasu wzrost pozostał zaskakująco wysoki. Także inflacja szybko spadła, do kilkunastu procent obecnie.

Turecka gospodarka jest jednak nadal słaba, wysoce zadłużona i niebezpiecznie zależna od napływu krótkoterminowych kapitałów. Negatywna decyzja Unii w grudniu mogłaby dokonać spustoszeń na niestabilnych tureckich rynkach finansowych, zagrozić z trudem wywalczonej stabilności budżetowej i podkopać nowo powstały konsens dla reform gospodarczych. Z drugiej strony, decyzja pozytywna zwiększyłaby zaufanie, spowodowałaby obniżenie stóp procentowych (tym samym zmniejszyłaby ciężar obsługi długu) i podniosła poziom zagranicznych inwestycji bezpośrednich (obecnie niski).

Ostatnie reformy, jakkolwiek znaczące by były, są jednak tylko początkiem wielu trudnych zmian, jakich Turcja będzie jeszcze musiała dokonać, zanim przystąpi do Unii. Gdy zaczną się negocjacje, Unia przedstawi bardziej szczegółowe gospodarcze warunki akcesji. Zażąda od Turcji przyjęcia unijnych zasad i regulacji. Będzie zachęcać Turcję do restrukturyzacji administracji państwowej (co ma zapewnić wdrożenie unijnych zasad). Unia ustali też kolejne kryteria dla demokracji i praw człowieka, i zwróci uwagę na tak głęboko zakorzenione problemy, jak przemoc wobec kobiet. Jednym słowem, w ciągu całego procesu akcesyjnego Unia będzie stale wywierać presję, by wymusić na Turcji przeprowadzenie kolejnych zmian - tak, jak robiła to w przypadku kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej.

Turkom będzie jednak zapewne o wiele trudniej zaakceptować warunki Unii, a to dlatego, że państwo to można określić - używając terminu brytyjskiego dyplomaty Roberta Coopera (w jego książce: Robert Cooper, “The Breaking of Nations: Order and Chaos in the Twenty-first Century", London 2003) - jako “modernistyczne" w tym sensie, że jego kultura polityczna jest nieprzywykła do “postmodernistycznych" idei przekazywania części suwerenności czy politycznej integracji w większą całość, jaką jest Unia Europejska.

Niemniej obecny konsens w Turcji odnośnie do przystąpienia do Unii i siła rządu Erdogana oznaczają, że jest szansa, by Unia pomogła Turcji w transformacji w państwo bardziej demokratyczne, stabilne i gospodarczo konkurencyjne. Jednak Unia musi pamiętać, że Turcy zaakceptują jej długą listę wymogów tylko wtedy, gdy Unia uzupełni ją przejrzystą “mapą drogową" akcesji.

Gra nie tylko o Turcję

Wielkie znaczenie ma sposób, w jaki Unia przedstawi w grudniu swoją decyzję. Turecki naród i elity polityczne spodziewają się nagrody za ostatnie wysiłki. I chcą wyraźnego sygnału, że Unia tym razem poważnie myśli o negocjacjach.

W najbliższą środę, 6 października, Komisja Europejska przedstawi swój coroczny raport na temat tureckich przygotowań do akcesji. Komisarz ds. rozszerzenia Günter Verheugen zapowiadał, że jego intencją będzie przedstawienie wiążącej rekomendacji mówiącej o tym, czy Turcja spełniła warunki do rozpoczęcia negocjacji. Raport Komisji pochwali przeprowadzone przez rząd Erdogana zmiany w prawie, ale skupi się też na stopniu, w jakim Turcja wprowadza te zmiany w życie. Verheugen obiecywał, że Turcja będzie oceniana według tych samych standardów, co kandydaci z Europy Wschodniej (co oznacza, że Unia nie będzie oczekiwać stuprocentowego dostosowania się, by negocjacje mogły się rozpocząć). Komisja zapewne stwierdzi też, że Turcja może później nadrobić niektóre kwestie polityczne, pod warunkiem, że wdroży kluczowe reformy do końca 2004 r. Może też jednak zaproponować zmianę podstawy negocjacji, żądając większych postępów w przyszłości.

Obok tego dorocznego raportu Komisja opublikuje też dokument na temat politycznego, ekonomicznego i finansowego wpływu tureckiej akcesji. Dokument sprowokuje zapewne wiele dyskusji o tym, czy Unia potrafi poradzić sobie z tak wielkim i ubogim krajem. Jednak trzeba pamiętać, że dziś każdy szacunek to jedynie spekulacja - zanim Turcja zostanie członkiem Unii, może minąć 15 lat, a w tym czasie znacząco zmieni się zapewne nie tylko Turcja, ale i Unia.

Teoretycznie przywódcy Unii nie muszą postępować zgodnie z rekomendacjami Komisji (np. odrzucili je, zgadzając się na rozpoczęcie negocjacji z Grecją w 1976 r.). Jednak w praktyce Radzie Unii trudno będzie narzucić Turcji w grudniu dodatkowe warunki, które wykraczałyby znacznie dalej niż te z raportu Komisji.

Kategoryczne grudniowe “nie" wydaje się więc wysoce nieprawdopodobne - choć jest też możliwość, że któreś z państw członkowskich zawetuje rozpoczęcie negocjacji z przyczyn polityczno-wewnętrznych. Mógłby to uczynić np. rząd greckich Cypryjczyków (z powodu problemów w ich relacjach z turecką częścią wyspy). Także niektóre rządy “starej Europy" mogą być wystawione na pokusę weta, a to za sprawą oporu ich społeczeństw. Np. jak pokazuje sondaż “Eurobarometru" z 2003 r., tureckiej akcesji sprzeciwia się we Francji dwie trzecie elektoratu. Podobnie sceptyczni są wyborcy w Austrii i Danii. Nawet w Holandii, która teraz przewodniczy Unii, panują mieszane odczucia na temat Turcji - nie tylko w społeczeństwie, ale i w rządzie.

Co więcej, choć Unia upiera się, że turecka akcesja zależy głównie od reform w Turcji, to mogłaby też (otwarcie lub skrycie) uzależnić rozpoczęcie negocjacji od stopnia rozwoju samej Unii. Np. Francja mogłaby zacząć domagać się otwarcia rokowań z Turcją dopiero po ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego. Francja należy do tych państw, które będą głosować w sprawie Traktatu niedługo po unijnej decyzji w sprawie negocjacji z Turcją. Francuski rząd może próbować uspokoić swe społeczeństwo co do przyszłości Unii, uzależniając kwestię turecką od pomyślnego przyjęcia Konstytucji. Takie połączenie opóźniłoby rozpoczęcie rozmów o lata. Nawet gdyby wszystkie 25 parlamentów szybko przyjęło Konstytucję i żadne z planowanych referendów nie skończyłoby się niepomyślnie (a takie gładkie przejście zdaje się wątpliwe), proces ratyfikacyjny potrwałby przynajmniej do końca 2006 r.

Trzy scenariusze

Większość mieszkańców Unii i Turcji spodziewa się, że grudniowa decyzja przyjmie jakąś formę “tak, ale...". Jednak może to oznaczać trzy różne rzeczy - zależnie od sposobu, w jaki decyzja taka zostanie wyrażona.

Po pierwsze, sformułowanie takie może oznaczać: “Jeszcze nie teraz". Unia może pochwalić Turcję za postęp w reformach politycznych, dodając, że przed rozpoczęciem rozmów czeka na więcej dowodów, iż reformy te są realizowane w praktyce. Może np. poprosić Komisję o kolejny raport (w 2005 r.) i stwierdzić, że wtedy podejmie ostateczną decyzję o rozpoczęciu negocjacji. Takie ponowne przełożenie decyzji byłoby dla Turków wielkim rozczarowaniem i wzmocniłoby reakcyjne grupy polityczne. “Widzicie, nawet jeśli zrobimy wszystko, czego chce od nas Unia, nigdy nas do siebie nie wpuszczą" - triumfowaliby ich protagoniści. Nacjonaliści ogłosiliby, że Turcja na próżno poparła pokojowy plan rozwiązania kwestii Cypru, a wojsko stałoby się bardziej oporne wobec rządowych zabiegów na rzecz zmniejszania jego roli w polityce.

Scenariusz drugi: podejmując decyzję “tak, ale...", Unia mogłaby wyznaczyć Turcji termin rozpoczęcia rozmów akcesyjnych na powiedzmy połowę 2005 r. lub na początku 2006 r., dodając jednak całą listę trudnych żądań (dotyczących dalszych reform). Oznaczałoby to, że Unia może ponownie przemyśleć swą decyzję, jeśli Turcja spełni wszystkie dodatkowe warunki. Takie “niechętne tak" nie byłoby w Turcji dobrze przyjęte. Rząd próbowałby wprawdzie przedstawić taką decyzję Unii w pozytywnym świetle, ale jego zdolność do przeprowadzania trudnych reform znacznie by zmalała.

I wreszcie scenariusz trzeci: termin z “mapą drogową". Unia mogłaby wyznaczyć sztywny termin rozpoczęcia rozmów i dodać terminarz kolejnych etapów w stronę pełnej akcesji. To najlepszy z możliwych scenariuszy: wynagrodzi on wysiłki Ankary z ostatnich lat, wzmocni pozycję reformatorów i zachęci do dalszego postępu. Unia wskazałaby, jak długie i szczegółowe mogą być negocjacje i określi osiągalne warunki dla każdego kolejnego etapu. Taka “mapa drogowa" stanowiłaby solidne zobowiązanie, że Turcja wreszcie osiągnie swój cel - a tego Turcy chcieli od dawna. Służyłaby również za sprawdzian, pokazując tureckiemu społeczeństwu oraz elitom, jak mozolny będzie proces akcesyjny i jak wiele tureckich grup interesów zmartwi. To pozwoli bardziej “urealnić" oczekiwania Turków.

Dysponując taką “mapą", Unia może znacznie zmienić swoją taktykę negocjacyjną w stosunku do tej, którą zastosowano przy poprzedniej rundzie rozszerzenia. Wtedy, w przypadku kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej, Unia była często skłonna zamykać negocjacje w konkretnych obszarach (określanych jako 31 “rozdziałów" acquis), gdy kraj, o który chodziło, dokonał wymaganych zmian prawnych lub obiecał zmianę polityki w konkretnych ramach czasowych.

Teraz Komisja i przedstawiciele państw członkowskich martwią się, że Turcji będzie o wiele trudniej zastosować unijne regulacje. “Mapa drogowa" może więc wyznaczyć etapy kolejnych reform, pozostawiając otwartą kwestię ram czasowych. Turcja będzie musiała prawdopodobnie udowodnić, że wprowadziła legislację Unii (bądź zastosowała inne rozwiązania), zanim unijni negocjatorzy ogłoszą każdy z “rozdziałów" za zamknięty.

Ostatni scenariusz jest więc najlepszy. Ale zarówno Unia, jak i Turcja muszą do grudnia zrobić wiele, by mógł on być realny. Każda ze stron musi zrobić pięć rzeczy.

Zalecenia dla Unii

Aspiracje członkowskie Turcji należy uznać za strategiczną szansę, a nie zagrożenie dla tożsamości Europy. Pytania o tożsamość (Jakie wartości leżą u podstaw kontynentu? Co oznacza bycie Europejczykiem? Gdzie kończy się Europa?) już istnieją. Kolejne opóźnienie startu akcesji ich nie odsunie.

Unia powinna przyznać, że Turcja już zrobiła wiele. To kraj, który w ostatnim półwieczu doświadczył czterech militarnych przewrotów, a obecnie wprowadza reformy, jakie wcześniej byłyby nie do pomyślenia. Obecny rząd pokazał nie tylko mocne postanowienie przeprowadzenia zmian, koniecznych dla członkostwa w Unii, ale zdolność do ich realizacji.

Należy pracować nad reformami, które pomogą Unii przyjąć Turcję jako nowego członka. Wiele z tych zmian i tak jest koniecznych (jak reforma polityki rolnej czy pomocy regionalnej). Do wprowadzenia innych Unia będzie zmuszona przez jej członków, np. do uelastycznienia metod integracji.

Trzeba też jasno określić warunki członkostwa. Unijne kryteria akcesyjne są raczej ogólne i mgliste. W przypadku kandydatów z Europy Środkowej i Wschodniej nie był to główny problem, ponieważ kraje te były mniejsze i rywalizowały między sobą w wypełnianiu warunków. Turcja będzie potrzebowała bardziej szczegółowych wskazówek, ponieważ jest większa, a negocjacje potrwają dłużej - możliwe, że 15 lat albo więcej.

Wreszcie, należy zacząć przygotowywać europejską opinię publiczną na ewentualne członkostwo Turcji. Najgorszym z rozwiązań byłyby dwie dekady trudnych negocjacji, z efektem w postaci traktatu akcesyjnego, który zostałby ostatecznie odrzucony przez jedno lub więcej państw członkowskich pod naciskiem oczekiwań społecznych.

Zalecenia dla Turcji

Z kolei Turcja powinna dowieść, że jest chętna i zdolna zrobić wszystko co konieczne, by stać się członkiem Unii. Najlepszy sposób przekonania sceptyków to zapewnienie konsekwentnego wdrażania tego, co Ankara ustali z Brukselą. Ten proces będzie długi i żmudny, ponieważ wymaga znacznych zmian u podstaw (np. w komendach policji, szkołach i lokalnych samorządach w całej Turcji).

Dalej, Turcja musi przekonać do siebie europejską opinię, nie tylko Komisję i przywódców rządów. Choć to Komisja będzie kierować negocjacjami, ewentualna akcesja Turcji zależy od państw członkowskich i ich polityki wewnętrznej. Rząd w Ankarze musi przekonać cały wachlarz opiniotwórczych gremiów Unii - dziennikarzy, komentatorów, parlamentarzystów i ludzi biznesu - że pewnego dnia Turcja może być atutem Unii. Rozszerzenie na Wschód było zadaniem, któremu przewodziły głównie elity, żadne z państw członkowskich nie przeprowadziło w tej sprawie referendum. Przystąpienie Turcji musi zostać zaakceptowane przez europejską opinię, ponieważ nieuchronnie zmieni naturę Unii.

Byłoby dobrze, gdyby Ankara dyskretnie poprosiła Stany Zjednoczone, aby Waszyngton powstrzymał się od publicznego wzywania Europejczyków, by przyjęli Turcję. Takie apele przynoszą efekt przeciwny do zamierzonego, budząc niechęć w najbardziej sceptycznych państwach. Jak zauważył w czerwcu prezydent Jacques Chirac, prośba amerykańskiego przywódcy, aby Unia przyjęła Turcję, jest jak rada Francji na temat stosunków Waszyngtonu z Meksykiem.

Dalej, Turcja powinna informować tureckie elity polityczne i biznesowe o skali niezbędnych zmian. Wielu entuzjastów tureckiej akcesji jest nieświadomych tego, jak gruntownie żądania Unii zmienią tureckie instytucje polityczne i gospodarkę. Będą oni znacznie mniej ochoczy, gdy dowiedzą się, że wstąpienie do UE zmusi Turcję do niepopularnych posunięć, jak obcięcie państwowych subsydiów dla niewydolnych gałęzi przemysłu, narzucenie producentom żywności ściślejszych standardów higienicznych czy przyjęcie kosztownych wymogów dotyczących rolnictwa. Gospodarcze grupy interesu będą głośno narzekać, gdy wyraźna stanie się całkowita cena przyłączenia do Unii - i turecki rząd musi rozpocząć bardziej dojrzałą debatę na temat całkowitej sumy kosztów i zysków.

Na koniec, rząd w Ankarze musi podać własnej opinii publicznej możliwe ramy czasowe akcesji. Bo to kilka kolejnych tureckich rządów - cztery, może pięć - będzie musiało trzymać się konsekwentnej strategii, by spełnić warunki Unii. Strategia ta stanie się politycznie wykonalna tylko wtedy, gdy opinia publiczna będzie świadoma, że potrwa ona długo, ale że będzie mogła ujrzeć namacalny postęp od jednych wyborów do kolejnych.

Strategia zamiast dryfowania

W 1960 r. wspólnota zaakceptowała pomysł tureckiego członkostwa niejako w przypływie roztargnienia, a nie jako część zwartej strategii. Teraz unijni przywódcy i ich wyborcy są nastawieni niezbyt entuzjastycznie wobec idei wejścia Turcji do Unii, a wielu prominentnych polityków otwarcie wyraża swój sprzeciw. Mimo to w ciągu czterech dekad Unia poczyniła szereg wymuszonych obietnic, które w końcu zmuszą ją do zaakceptowania Turcji - niechętnie i z obawami.

Dziś, zamiast dalej “dryfować", Unia musi o tej relacji pomyśleć strategicznie. Tureckie aspiracje postrzega się jako zagrożenie dla europejskiej integracji, ale tak naprawdę są one dla Unii nadzwyczajną szansą.

Turcja to największe i strategicznie najważniejsze państwo, jakie kiedykolwiek ubiegało się o członkostwo we wspólnocie. Jest wartościowym partnerem w regionie Morza Czarnego i na Bliskim Wschodzie. Za każdym razem, gdy Unia wyznaczała nowe warunki rozpoczęcia negocjacji, Turcja je spełniała. Obecny rząd w Ankarze przeprowadził kontrowersyjne reformy. Unia ma możliwość zastosowania w Turcji “miękkich środków" na niespotykaną skalę - i to w kraju silnie nacjonalistycznym, dumnym. Nawet Stany Zjednoczone nie mogą pochwalić się tym, by jakiś kraj przyjął ich normy i postępował zgodnie z ich preferencjami politycznymi, jak ma to miejsce w przypadku Turcji i Unii. Dla każdego, kto pragnie, by Unia miała wiarygodną politykę zagraniczną, historia jej stosunków z Turcją jest historią wielkiego sukcesu. Aby ten sukces trwał, muszą rozpocząć się negocjacje.

Jest wiele dobrych i złych powodów, dla których Unia może zaakceptować Turcję jako swego członka. Najgorzej byłoby, gdyby państwa członkowskie nie potrafiły znaleźć żadnej lepszej alternatywy, nawet mimo sprzeciwu własnych społeczeństw wobec tureckiej akcesji. Wtedy negocjacje będą powolne, państwa członkowskie będą niechętnie zamykać kolejne “rozdziały", a Turcy będą coraz bardziej sfrustrowani.

A perspektywa najlepsza? Najlepiej byłoby, gdyby władze tureckie potraktowały proces akcesyjny jako “kotwicę" dla reform politycznych i gospodarczych, i gdyby Unia użyła go jako potwierdzenie zmian w naturze europejskiej tożsamości. Społeczeństwa europejskie stają się coraz bardziej różnorodne, świeckie i wieloetniczne. Są coraz bardziej zróżnicowane i już oddaliły się od idei Europy tylko chrześcijańskiej. To stwarza szansę dla polityków w Turcji i Unii, aby dowiedli słuszności pomysłu tureckiego członkostwa. Zacząć powinni już teraz.

Przełożył Mateusz Flak

Dr Heather Grabbe jest brytyjską politolożką, wicedyrektorem instytutu badawczego Centrum Reform Europejskich w Londynie ( ).