Kliknij w urząd

Zespół Doradców Strategicznych Premiera pracuje nad ustawami, które w ciągu najbliższych 10 lat mają zrewolucjonizować państwo. Chodzi o wprowadzenie e-administracji, internetowe konsultacje społeczne oraz maksymalne udostępnienie danych publicznych. Słowem: o tzw. open government - koncepcję, którą od lat realizują Wielka Brytania, USA i Australia, a od niedawna także Estonia. Doradcy premiera pozytywnie zaopiniowali szerokie otwarcie zasobów sfinansowanych przez państwo, a prace nad umożliwiającą to ustawą zostaną lada dzień wpisane do planu prac rządu. Będzie to punkt startu do głębokiej reformy państwa.

Żywot urzędnika poczciwego

Jest rok 2020. Jan Kowalski pracuje w urzędzie gminy wiejskiej. Mieszka kilka wiosek dalej. Rano sprawdza w sieci rozkłady jazdy wszystkich przewoźników w gminie (od 5 lat mają tu szerokopasmowy internet). Przy okazji sprawdza pogodę - nie dla oddalonej o 200 km stolicy województwa, ale dla swojej wioski. Pomaga synowi zapakować tornister: ląduje w nim pendrive z pracą domową - filmem o Okrągłym Stole, który wspólnie przygotowali, korzystając z archiwów mediów publicznych.

Po drodze Kowalski przegląda w smartphonie forum rządowe i dostrzega dyskusję o założeniach do nowej ustawy regulującej zdobywanie licencji pilota awionetki. Jan, zapalony pilot, wpisuje swoje pomysły. Kiedyś jego post pod innym projektem skomentował sam minister. On, Kowalski, stał się na chwilę rządowym ekspertem.

Praca urzędnika gminnego jest przyjemna: ludzie załatwiają sprawy przez internet, więc Jan nie pamięta, kiedy ostatnio petent go zdenerwował. Zrealizowanie wniosku jest prostsze dzięki zintegrowanym bazom danych, więc urzędnik ma czas na pracę nad sprawami bardziej złożonymi. Do obowiązków Kowalskiego należy też monitorowanie konsultacji społecznych online.

Państwo na wzór Facebooka

Nowa wizja państwa - open government (otwarty rząd) - powstała kilkanaście lat temu i jest odpowiedzią na zarzuty pod adresem demokracji deliberatywnej: idei dyskusji publicznych wokół ważnych społecznie problemów.

- Dyskusja do niczego nie prowadzi. Potrzebujemy partycypacji - mówi Igor Ostrowski z Zespołu Doradców Strategicznych Premiera. I wyjaśnia: - W Polsce mamy niski poziom kapitału społecznego. Wiąże się to m.in. z małym udziałem w sprawach publicznych, o czym świadczy frekwencja wyborcza czy zainteresowanie konsultacjami społecznymi. Chyba nikogo nie trzeba przekonywać, że nasze państwo nie działa tak sprawnie, jak byśmy oczekiwali.

Metody otwartego rządzenia to właśnie próba zwiększenia partycypacji: sięgnięcie po wiedzę i obserwacje obywateli, żeby usprawnić państwo.

- Rząd nie ma monopolu na wiedzę ani monopolu decyzyjnego. Zdanie obywateli jest równie ważne. Ale ci potrzebują pełnych informacji, żeby podejmować racjonalne decyzje, dlatego fundamentalną zasadą open government jest otwarcie publicznych zasobów - tłumaczy Ostrowski. - Oczywiście, poza pewnymi wyjątkami, jak dane dotyczące bezpieczeństwa czy dane osobowe. Będą to surowe liczby, które obywatel będzie mógł wykorzystać tak, jak sobie życzy.

Gdy władze Waszyngtonu udostępniły różne dane, m.in. o przestępczości, i ogłosiły konkurs "Apps for Democracy" - na program, który stosowałby owe dane w praktyce, w ciągu kilku dni pojawiła się np. aplikacja na telefon, dzięki której można sprawdzić, czy jest się w okolicy bezpiecznej. Jak podkreślają eksperci, jeśli opublikowane przez państwo dane będą ujęte w dostępny technicznie sposób, pojawi się rynek innowacji, który stworzy narzędzia informatyczne ułatwiające codzienne czynności. Chociażby aplikacje mobilne z rozkładami jazdy.

Celem open government jest także uniknięcie "półotwartych" konsultacji społecznych. - Aktualnie większość organów administracji konsultuje założenia do ustawy, raporty czy strategie z organizacjami społecznymi z zamkniętej listy. W efekcie projekty często nie są dobrze przedyskutowane. Dla nas ważne są pełne konsultacje online, gdzie każdy może zgłosić uwagi i oczekiwać od urzędników odpowiedzi - mówi Ostrowski.

- Dużo mówimy o braku debaty eksperckiej. Podajemy więc sposób, jak prowadzić taką dyskusję, ale w sieci - dodaje dr Alek Tarkowski, socjolog z Zespołu Doradców Strategicznych Premiera. - W Wlk. Brytanii zalecono urzędnikom uczestniczenie w portalach społecznościowych. To ma sens: np. na forum matek widać ogrom wiedzy o wychowywaniu dzieci, ale ta informacja jest trochę zabałaganiona, czasem nieprawdziwa. Dziś urzędnicy i specjaliści oburzają się na tę formę komunikacji, a przecież można połączyć wiedzę matek z wiedzą fachowców - przekonuje i dodaje, że państwo, gdy chodzi o wzmacnianie ludzkiego zaangażowania, może się wzorować na portalach społecznościowych.

Partycypacja w e-świecie

Dostęp online do państwa może pomóc w kontaktach z obywatelami, ułatwi też załatwianie formalności. Ale, jak podkreśla dr hab. Krzysztof Szczerski, politolog z UJ, były członek Rady Służby Cywilnej, stanie się tak tylko wtedy, gdy obywatele i urzędnicy potraktują nowe narzędzie poważnie. - Chodzi o proste czynności, np. wypełnienie w urzędzie ankiety dotyczącej jakości usług. Jeżeli 15 osób napisze, że ich zdaniem umieszczenie okienka nr 8 piętro wyżej niż powiązanego z nim okienka nr 6 jest bez sensu, ktoś potraktuje to zdanie serio. Obywatele muszą widzieć sens we wpisywaniu uwag do rządowego systemu, a administracja rozumieć, że te głosy są istotne - wyjaśnia Szczerski.

- Nie zakładamy, że otwartość nagle spowoduje wzrost świadomości czy zaangażowania obywateli. Jednak państwo nie powinno się zastanawiać, czy ktoś skorzysta z jego otwartości - dodaje dr Tarkowski i tłumaczy, że nowa rola rządu ma polegać głównie na sprawdzaniu, czy proponowane przez obywateli zmiany nie wykluczają się wzajemnie i czy nie są sprzeczne z obowiązującym prawem.

Za e-partycypacją przemawia jeszcze jeden argument: najgłośniejsze ostatnio formy zaangażowania obywatelskiego miały początek w internecie.

- Człowiek, który ma pomysł na innowację w swojej gminie, ale nie wie, do kogo pójść, ma największe szanse na upublicznienie go w sieci. To narzędzie społecznego komunikowania się, tworzące wspólnoty, jest szalenie pociągające z perspektywy zarządzania państwem. Bo jeżeli ludzie sami potrafią zebrać się w e-świecie, a potem zrealizować coś w rzeczywistości, to władza powinna to wykorzystać, np. poddać pod dyskusję online projekty zagospodarowania przestrzennego - ocenia dr Szczerski.

Kłopotliwa idylla

Jednak rewolucja cyfrowa w Polsce może być znacznie trudniejsza, niż się to na pierwszy rzut oka wydaje.

Podstawowy problem jest błahy, za to kluczowy: zbyt mało Polaków ma stały dostęp do sieci. Z najnowszego raportu GUS "Społeczeństwo informacyjne w Polsce" wynika, że w 2010 r. regularnie z komputera korzystało 57,7 proc. Polaków, a dostęp do internetu miało 63,4 proc. gospodarstw domowych. Chociaż do "otwartej" Estonii brakuje nam zaledwie kilku procent, nadal jesteśmy poniżej średniej unijnej i raczej zamykamy stawkę.

To rodzi niebezpieczeństwo wykluczenia z życia społecznego: dziś 40 proc. Polaków nie mogłoby wziąć udziału w konsultacjach społecznych online. Zdaniem dr. Tarkowskiego to zbytni pesymizm. - Nie można mówić, że potencjalni wykluczeni nie korzystają z internetu nigdy. Gdy pojawia się potrzeba, proszą o pomoc np. syna bądź wnuka - wyjaśnia. W dodatku dostęp do sieci jest w bibliotekach, remizach czy urzędach gmin. Według Tarkowskiego, problemem nie jest powszechność infrastruktury, lecz nieznajomość jej obsługi.

Zgodnie z planami rządu, do 2015 r. sieć ma być dostępna w całym kraju. Pomóc może Unia. Pod koniec września Komisja Europejska i Parlament Europejski poparły przeznaczenie na rzecz mobilnych sieci transmisji danych (w tym szerokopasmowego internetu) tych częstotliwości analogowych, które wykorzystują teraz, przechodzące na nadawanie cyfrowe, radio i telewizja. W założeniach UE internet ma być powszechny już w 2013 r., a zapewnienie go ma kosztować 180-270 mld euro.

Ale ze świadomym uczestnictwem w nowej formie demokracji musimy poradzić sobie już sami. W socjologii pokolenie przyszłych obywateli open government (dzisiejszych dwudziesto- i trzydziestolatków) nazywane jest "Generacją Y". E-świat jest dla nich codziennością, dzięki czemu szybciej wyszukują informacje czy lepiej odnajdują się w multikulturowym społeczeństwie. Są lepiej wykształceni, nie mają problemów ze skupieniem uwagi na kilku czynnościach jednocześnie i opisem zjawisk, z którymi się stykają. Problemy pojawiają się, gdy potrzebne jest wskazanie przyczyn tychże zjawisk, gdy zadanie wymaga długotrwałej, cierpliwej pracy albo koncentracji nad dostępną w nadmiarze informacją. Informacja nie jest już źródłem wiedzy o świecie, lecz zabawy. Stąd bierze się z kolei niechęć do prezentowania własnego stanowiska, nieumiejętność podjęcia decyzji i hierarchizowania spraw. Pojawia się zatem wątpliwość, czy ludzie posiadający te wszystkie cechy będą chcieli zainteresować się państwem w sieci?

Dr Tarkowski przekonuje, że tak: - Młodzi ludzie nie uczą się dziś z podręczników, tylko z klipów na You Tube - mówi. - Dlatego znaczenia nabiera "oddolne" uczenie się: od rówieśników, nieekspertów, bo komunikaty ekspertów są niezrozumiałe. Modernizacja szkoły postępuje bez wiedzy nauczycieli. Najmłodsze pokolenie szybko dostrzeże, że open government daje mu możliwość kształtowania rzeczywistości.

Pierwszy krok: e-administracja

Według idei open government administracja ma nie tylko kierować państwem, ale zarządzać nim wraz z obywatelami. W Polsce od kilku lat pracuje się nad przeniesieniem części zadań administracji do sieci. Na razie na stronach urzędów są głównie godziny otwarcia i wnioski do ściągnięcia. Ale wprowadza się właśnie podpis elektroniczny i tworzy tzw. karty usług, gdzie obywatele mogą się dowiedzieć, jak dane usługi realizować i jaka jest ich podstawa prawna.

Zdaniem prof. Marka Bugdola, badacza jakości administracji z UJ, największą zaletą e-administracji jest zintegrowanie baz danych. - Urzędnik nie musi osobiście weryfikować informacji w różnych wydziałach, bo korzysta ze wspólnej bazy - tłumaczy. - To nie tylko prostsze, ale o wiele tańsze: znikają opłaty za wydruki i koszty związane z koniecznością pojawienia się w urzędzie.

Jednak zdaniem prof. Bugdola problemów polskiej administracji nie rozwiąże wprowadzenie open government. - Naszym kłopotem nie jest brak publikacji informacji, ale stopień skomplikowania procedur. Jeżeli nie uprościmy mechanizmów, e-usługa stanie się fikcją - podkreśla, zwracając przy okazji uwagę na wady e-administracji: bezduszność internetu (rozmowa z urzędnikiem zawsze jest elastyczniejsza niż wypełnienie sztywnego e-formularza) i początkowe wydłużenie procedur (logowanie itp.).

- Mamy niski poziom zaufania społecznego. A jeżeli nikt w tym państwie nikomu nie wierzy, to musi istnieć ok. 40 instytucji kontrolnych i 20 numerów, które musimy pamiętać. W Holandii, gdzie poziom e-usług jest bardzo wysoki, ułatwiono procedury, tworząc jeden numer BSN, który łączy funkcje naszego numeru PESEL i NIP - mówi prof. Bugdol i przeciwstawia Holandii nasze "jedno okienko": - Brak znajomości podejścia procesowego sprawia, że "jedno okienko" jest fikcją. Dawniej mogłem załatwić rejestrację w jeden dzień; dziś procedura wydłużyła się do kilkunastu - ocenia.

Tymczasem w kilku miastach problem był rozwiązywany poprzez posadzenie w jednym pokoju trzech pracowników: urzędu skarbowego, ZUS i urzędu miejskiego, co skróciło procedurę. - To przykład, że w wielu miejscach reforma państwa odbywa się oddolnie - dodaje Bugdol.

Z administracją wiąże się jeszcze jedna niepewność. Zakłada się, że upubliczniane dane będą spełniały kilka kryteriów: będą kompletne, surowe, aktualne, dostępne bez ograniczeń dla wszystkich, w niezastrzeżonym formacie, bez licencji oraz przetwarzalne maszynowo, ale przede wszystkim otwarte zostaną ich źródła.

A to może być trudne z dwóch powodów. - Po pierwsze, administracja publiczna nie jest szczególnie kompetentna technologicznie, nie stosuje zaawansowanych technologii - tłumaczy dr Tarkowski. - Co prawda urzędy mają działy IT, ale ciężko tam o czołowych informatyków. Widać to także na świecie: wszystkie najlepsze rozwiązania technologiczne tworzy biznes lub trzeci sektor, oraz ich innowatorzy. Choć istnieją wyjątki - w ostatnich latach w USA w administracji publicznej pracują lub z nią współpracują eksperci od nowych technologii z najwyższej półki.

Po drugie, jak mówi socjolog, administracja często sądzi, że informacja jest własnością urzędu. - W Polsce resorty nie wymieniają się nią w wystarczający sposób. Open government przyda się też wewnątrz administracji - tłumaczy dr Tarkowski.

E-administrację ma popularyzować stworzona przez MSWiA w 2008 r. platforma ePUAP. Instytucje publiczne udostępniają tam e-usługi, dzięki czemu obywatel może załatwić wiele spraw przez internet. Poprzez serwis 7,5 tys. podmiotów publicznych oferuje łącznie 6,8 tys. usług online, z których korzysta prawie 27 tys. zarejestrowanych użytkowników. Na początku 2011 r. w serwisie można było znaleźć ponad 300 wzorów urzędowych pism oraz 400 wniosków, które można złożyć w elektronicznej skrzynce podawczej. W ubiegłym roku każdego miesiąca z ePUAP-u korzystało średnio prawie 6 tys. osób.

***

Nie wiadomo, jakie koszty open government za sobą pociągnie. Najdroższe będzie przygotowanie surowych danych tak, by dało się z nich korzystać. Ale, jak zapewnia Igor Ostrowski, uruchomienie pierwszego programu otwartego rządu nie zrujnuje budżetu. Szczegóły poznamy za kilka miesięcy.