Jachty, laptopy, uzbrojenie za miliony. Tak znika pytanie o prawdziwe miliardy

Dyskusje o SAFE i modernizacji sił zbrojnych, Krajowym Planie Odbudowy i innych funduszach unijnych czy wreszcie ogromnych wydatkach na ochronę zdrowia – ujawniają jedną z największych słabości polityki publicznej w Polsce. Rozkręcamy medialne awantury o kilkadziesiąt milionów złotych, jak miało to miejsce w przypadku zakupu jachtów ze środków KPO, podczas gdy wielomiliardowe wydatki umykają kompletnie naszej uwadze. 

Zjawisko to jest przejawem szerszej choroby w postaci braku kultury ewaluacji. Planowanie działań idzie nam świetnie, gorzej jest z ich wdrażaniem w życie, ale ze świecą szukać sytuacji, w których ktoś bez żadnego przymusu ze strony Brukseli przeprowadzi rzetelną analizę zebranych danych, a potem dokona oceny skutków wdrażanych programów. 

Raporty NIK przechodzą bez większego echa, poza tym instytucja ta nie posiada wystarczających zasobów, aby dokonywać kompleksowej oceny wszystkich interwencji publicznych. W efekcie niespecjalnie wiemy, czy osiągamy zamierzone cele i czy publiczne środki są inwestowane w optymalny sposób.

Jednym z nielicznych programów, który doczekał się rzetelnej ewaluacji w ostatnich latach, jest „Rodzina 500 plus” – tyle że wiele mediów wypaczyło przesłanie tej oceny. Podczas gdy rządowy raport, przygotowany już za czasów premiera Donalda Tuska, wskazywał na realizację założonych celów w zakresie mocnego ograniczenia ubóstwa pośród rodzin z dziećmi oraz przynajmniej okresowego wzrostu współczynnika dzietności – wiele nagłówków grzmiało, że wydaliśmy jako państwo ciężkie miliardy bez sensu.

Zarzut rozdawnictwa publicznych pieniędzy przyklejono tam, gdzie akurat dało się wykazać realne, pozytywne efekty podjętej interwencji. Inaczej było w przypadku tzw. tarcz antycovidowych, czyli zwrotnej pomocy państwa dla przedsiębiorców w wysokości przekraczającej wyraźnie 100 mld zł, których spłata została ostatecznie umorzona bez przekonującego uzasadnienia. Odbyło się to nie tylko bez żadnej ewaluacji, ale także bez żadnej debaty publicznej. Tak jakby przedsiębiorcy nie mogli zmarnować otrzymanych pieniędzy, w przeciwieństwie do rodziców małych dzieci. 

Problem z oceną publicznych działań (i wydatków) nie dotyczy wyłącznie tzw. ewaluacji ex post. W zasadzie nie prowadzimy w Polsce także ewaluacji ex ante, czyli wstępnej oceny potencjalnego wpływu, nawet jeśli rząd zobligowany jest przygotować do każdego projektu ustawy kompleksowe uzasadnienie oraz tzw. ocenę skutków regulacji (OSR). 

Od wielu lat analizuję ze studentami te dokumenty i zachodzę w głowę, co jest większym problemem – czy to, że wiele z nich robionych jest na kolanie, bo trzeba szybko przepchnąć jakąś ustawę, czy raczej to, że niespecjalnie to komukolwiek przeszkadza. 

Nie zdziwiłbym się, gdyby nie tylko przeciętny obywatel, ale nawet wielu przedstawicieli środowiska dziennikarskiego nie miało świadomości istnienia takich analiz. Jakby nie interesowało nas, dlaczego rząd podejmuje takie, a nie inne działania, i jakie mają być ich efekty. Zadowalamy się hasłami. 

Z czego wynika ten brak kultury ewaluacji? Po pierwsze, jesteśmy wychowywani od maleńkości, że błąd to katastrofa, dlatego w swoim działaniu robimy wszystko, aby go uniknąć. Wystarczy przyjrzeć się szkolnej edukacji, gdzie oceny w praktyce nie weryfikują tego, co wiemy, ale bardziej to, ile popełniliśmy błędów. Co więcej, reakcją na błąd nie jest pytanie „co można w przyszłości zrobić lepiej?”, ale prędzej „kto jest winny?”. 

W efekcie ewaluacja nie tyle służy do usprawnienia procesów, co raczej poszukiwania sprawcy w celu jego ukarania. Trudno się dziwić, że nikt jej nie chce – lubimy co prawda rozliczać innych, ale niespecjalnie lubimy, kiedy ktoś rozlicza nas. W efekcie lepiej nie flirtować z ewaluacją, bo może okazać się mieczem obosiecznym.

Drugi powód jest bardziej „brutalny”. Polityka publiczna jest wypadkową gry różnych interesów, nie zawsze prowadzoną w przejrzysty sposób, co sprzyja praktykom korupcyjnym. Niekoniecznie chodzi tu o przekazywanie koperty pod stołem, ale reprezentowanie różnych ról w niejawny sposób. Dla przykładu, nie tak rzadkie są sytuacje, w których urzędnik czy polityk odpowiadający za przygotowanie konkretnego rozwiązania – albo wcześniej, albo później pracuje dla podmiotu, który jest jego beneficjentem.

Ewaluacja mogłaby ujawnić proces tworzenia i wdrażania projektów, a tym samym pomóc nam zrozumieć, kto realnie za nimi stoi i czy przypadkiem nie mamy do czynienia z tzw. mechanizmem obrotowych drzwi, w którym ludzie przenikają pomiędzy polityką i biznesem – w obu kierunkach.

Doskonałym przykładem takiej sytuacji jest historia Otwartych Funduszy Emerytalnych. Choć reforma została wprowadzona przez centroprawicowy rząd AWS, wspierana była przez niemal cały establishment polityczny, którego przedstawiciele obsadzili później rady nadzorcze funduszy. 

Same opłaty za zarządzanie środkami oraz prowizje, które zostały ustawowo ustalone na horrendalnie wysokim poziomie, przyniosły funduszom (do momentu ograniczenia ich działalności w 2013 r.) prawdziwe eldorado. Według rządowych szacunków było to niemal 20 mld zł, co przy obecnych cenach oznaczałoby kwotę ok. 30 mld. Dodajmy, fundusze mogły zarabiać na obracaniu pozyskanymi od klientów środkami w zasadzie bezkosztowo, a opłaty za zarządzanie były dodatkową wisienką na tym emerytalnym torcie.

Reforma OFE skutkowała również zwiększeniem zadłużenia państwa w relacji do PKB o ok. 15 proc., wedle rządowych wyliczeń z 2013 r. Porównując te liczby ze stratami spowodowanymi przez największe afery III RP, nie znajdziemy chyba takiej, która dorównywałaby reformie OFE. Słynna afera FOZZ z początków transformacji ustrojowej skutkowała stratami (wg obecnych cen) rzędu 2 mld zł.    

W przypadku OFE byliśmy co prawda świadkami rządowej miniewaluacji tego programu, ale – podobnie jak przy ewaluacji „Rodzina 500 plus” – opinia publiczna niespecjalnie kupiła przedstawione tam argumenty za likwidacją funduszy. Zresztą, pozytywny sentyment do OFE można wciąż odnaleźć w debatach na temat polityki emerytalnej. 

Podobny sentyment towarzyszy funduszom europejskim. W powszechnym mniemaniu setki miliardów złotych z unijnej kasy zmieniły Polskę nie do poznania. Drogi, dworce kolejowe, centra miast, hale sportowe i baseny, instytucje kultury – żyjemy wśród infrastruktury, której zazdroszczą nam w całej Europie. A dla wielu państw regionu jesteśmy od lat prymusem w zakresie absorpcji unijnych pieniędzy.

Tyle że ocena wydatkowania funduszy strukturalnych ogranicza się niemal wyłącznie do tego, czy pieniądze zostały wydane prawidłowo. Mało kto zadaje sobie pytanie, czy zostały wydane z sensem. Co więcej, projekty realizowane ze środków unijnych były często współfinansowane przez samorządy, to zaś niesie ze sobą konsekwencje. 

Po pierwsze, województwa i gminy inwestowały pieniądze głównie w to, co wpisywało się w programy operacyjne determinujące sposób wydawania środków, a niekoniecznie w to, co było naprawdę potrzebne. Po drugie, istniało społeczne oczekiwanie, aby inwestować, czyli w praktyce budować i lać beton, skoro już Unia daje kasę. 

Mało kto zadawał sobie pytania o koszty utrzymania infrastruktury, więc dziś niektórzy włodarze miast po cichu przeklinają te dobrodziejstwa. Jak wskazywał raport NIK już z 2015 r., w takich miastach jak Częstochowa, Bielsko‑Biała, Gdynia czy Zielona Góra koszty utrzymania hal widowisko-sportowych wybudowanych za unijne pieniądze były znacznie wyższe niż zakładano, co wymagało ogromnych dopłat z samorządowego budżetu. 

Kłopot w tym, że lekcje z ostatnich 20 lat nie wpływają specjalnie na aktualne strategie wydawania unijnych pieniędzy, co świetnie pokazuje historia KPO.

Co prawda pieniądze z KPO będziemy wydawać jeszcze jakiś czas, ale już dziś warto zadać pytanie, czy program wart łącznie 230 mld PLN (wliczając w to ogromny wkład własny) zostanie wykorzystany w optymalny sposób. Obserwując niektóre wydatki, mam co do tego spore wątpliwości i zastanawiam się, czy w pewnym sensie KPO nie cofnęło nas w rozwoju.

Po pierwszych dwóch latach członkostwa w UE i po wcześniejszym okresie korzystania ze środków przedakcesyjnych, pojawiła się w Polsce refleksja, że nie możemy jako państwo rezygnować z samodzielnego kreowania strategii rozwoju i podporządkowywać się tylko kierunkom wytyczanym przez Brukselę. Efektem była ustawa z 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a jeszcze bardziej jej nowelizacja z 2013 r., wynikająca z wyroków Trybunału Konstytucyjnego w zakresie procedury odwoławczej przy ubieganiu się o unijne środki.

Na mocy tej ustawy został stworzony system dokumentów strategicznych, które miały m.in. determinować sposób wydatkowania pieniędzy z Brukseli. Właśnie po to, aby uniknąć błędów z okresu pierwszej unijnej perspektywy na lata 2007-2013, z której Polska skorzystała w całości. Taki był zamysł choćby średniookresowej strategii rozwoju kraju z 2017 r.; stała się ona dokumentem, na widok którego „urzędnicy stawali na baczność”. 

Kiedy jednak nadeszła pandemia covid-19 i pojawiła się pilna potrzeba przygotowania Krajowego Planu Odbudowy, niezbędnego do wydania kilkudziesięciu miliardów euro z unijnego funduszu Next Generation EU, to właśnie KPO stało się podstawowym punktem odniesienia dla polskiej administracji. Kwestia racjonalności ustąpiła pytaniu o to, jak i na co można szybko wydać pieniądze. 

Nie mamy jeszcze kompleksowego podsumowania KPO (wciąż pozostało kilkanaście miesięcy na domknięcie realizacji projektów). Co prawda istnieje internetowa mapa inwestycji, a ministra funduszy Katarzyna Pełczyńska-Nałęcz opublikowała mikroraport, ale co do zasady nasza publiczna wiedza w tym temacie jest mocno ograniczona. 

Dodatkowo mam wrażenie, iż niespecjalnie nas ona interesuje. Debatowaliśmy latami nad KPO, kiedy toczyły się polityczne boje, czy środki te ostatecznie trafią do Polski. Kiedy już jednak trafiły, przestaliśmy się w zasadzie nimi zajmować, za wyjątkiem nielicznych afer, jak ta jachtowa. 

Łączna wartość dofinansowania dla branży hotelarsko-gastronomicznej wyniosła kilkadziesiąt milionów, tymczasem wartość całego programu to aż 230 mld zł. I dlatego warto się zastanowić, czy środki z KPO faktycznie przyczyniają się do rozwiązania systemowych problemów. 

Kiedy patrzę na wydatki w „moim” obszarze oświaty, mam co do tego spore wątpliwości. 2 mld zł na dofinansowanie zakupu laptopów dla nauczycieli lub wyposażenie 100 tys. klas w narzędzia do nauki zdalnej nijak nie odpowiadają na realne problemy polskiej szkoły, np. kwestie starzenia się nauczycieli i ich wypalenia zawodowego czy też pogarszającego się stanu psychicznego dzieci i młodzieży.

Oczywiście trudno oczekiwać, aby taka kwota zmieniła obraz polskiej szkoły, niemniej wydaje się, że istnieje wiele sposobów (szkolenia dla nauczycieli, eksperymenty edukacyjne) na lepsze wydanie tych pieniędzy, niż de facto przelanie ich na konto producentów sprzętu IT. Nie mam jednak złudzeń, czy w ewaluacji KPO ktoś zapyta o sensowność poniesionych nakładów. 

Będziemy rozliczać rządzących wyłącznie z tego, ile wydali i czy przypadkiem coś nie przepadło. Zamiast skupić się na rzetelnej ewaluacji i wyciągnięciu wniosków, skończymy z polowaniem na czarownice i szukaniem winnych, dlaczego nie udało się wszystkiego zagospodarować.

Pomijam już fakt, że dopłacanie nauczycielom do zakupu laptopów może być kolejnym przyczynkiem do budowania niechęci ze strony rodziców. Część z nich może zadać pytanie, dlaczego państwo dorzuca się do sprzętu dla belfrów, którego ci ostatni często nie wykorzystują w pracy. 

Ten ostatni problem jest dużo poważniejszy w przypadku lekarzy. Publiczne wydatki na system ochrony zdrowia w ciągu ostatniej dekady, po uwzględnieniu inflacji, wzrosły dwukrotnie do ponad 200 mld zł rocznie. Jednocześnie nie mam wrażenia, aby pacjenci odczuli dwukrotną poprawę jakości czy dostępności świadczonych usług. Wręcz przeciwnie, w niektórych przypadkach jest gorzej, gdy się np. spojrzy na terminy wybranych badań specjalistycznych. 

Mam pełną świadomość, że usługi publiczne to nie przemysł, a zwiększenie nakładów nie przekłada się automatycznie na analogiczny „wzrost produkcji”, nie zmienia to jednak faktu, że w społecznej świadomości głównym efektem zwiększenia nakładów jest finansowanie lekarskich fortun (choć trzeba mieć też świadomość rosnących kosztów różnych procedur medycznych).

Bez kompleksowej ewaluacji wydatków zdrowotnych nie tylko nie będzie publicznej zgody na kolejny wzrost nakładów, ale nie będziemy mieć też żadnej gwarancji, że dodatkowe pieniądze faktycznie przyczynią się do poprawy jakości i dostępności usług. 

Gęsta mgła spowija również dyskusję o wydatkach zbrojeniowych. Ze względu na wrażliwy charakter części informacji opinia publiczna nie może wiedzieć tu o wszystkim;  byłoby jednak dobrze, gdyby wiedziała cokolwiek ponad to, że musimy kupować uzbrojenie. Nie wiemy, co dokładnie jest w dokumentach podpisywanych jeszcze za czasów ministra obrony Mariusza Błaszczaka czy to w Korei Południowej, czy w USA.

Aktualne kierownictwo resortu obrony co prawda twierdzi, że porządkuje bałagan po poprzednikach, ale znowu niespecjalnie wiemy, jakie są wyniki tego procesu. Tymczasem już ruszamy z wydatkowaniem środków z unijnego programu SAFE – to kolejne 43 mld euro, czyli prawie 200 mld PLN.

Dostępna jest co prawda lista projektów, ale znowu – przeciętny odbiorca nie wie, dlaczego inwestujemy akurat w te rzeczy. Wystarczy odwołać się do pytania, które nurtuje sporą liczbę rodaków: po co nam kosztowne czołgi, śmigłowce i myśliwce, skoro niespecjalnie odpowiadają na zagrożenia atakiem dronów czy akty dywersji. Marzy mi się nie tylko logiczne uzasadnienie takich właśnie zakupów, ale też analiza długofalowych skutków dla budżetu państwa, bo przecież koszt zbrojeń nie ogranicza się do samego zakupu, ale obejmuje też późniejsze utrzymanie. 

Nie trzeba być prorokiem, by zgadnąć, że prawdopodobnie skończy się jak zawsze – wydamy ciężkie miliardy bez publicznej refleksji, i nie da się wykluczyć, że w ramach tego procesu niektóre grupy interesu skorzystają z informacyjnej mgły, aby uszczknąć pokaźną rentę. Wtedy to opinii publicznej rzuci się na pożarcie jakieś „jachty” za kilkadziesiąt milionów, aby nikt nie zadał pytań o naprawdę wielkie pieniądze.