Wykupienie dostępu pozwoli Ci czytać artykuły wysokiej jakości i wspierać niezależne dziennikarstwo w wymagających dla wydawców czasach. Rośnij z nami! Pełna oferta →
Propozycja premiera Donalda Tuska, by dokonać zmian w Konstytucji porządkując system władzy, wywołała sporo szumu medialnego (najczęściej bez głębszego zrozumienia, o co w tych propozycjach chodzi), poruszenie w sferach politycznych i pewien ferment w kołach naukowych. To dobrze. Dobrze nawet w takim wypadku, gdyby rząd zakładał, że i tak nic z tego nie wyjdzie. Bo sprawa jest naprawdę poważna i warto o niej bodaj publicznie rozprawiać.
Wbrew temu, co mówi front odmowy (ci, którzy chcą bronić każdego przecinka w Konstytucji), Polska nie może czekać 200 lat, licząc, że do tego czasu może poprawią się obyczaje polityków. Nie mamy tyle czasu, niestety, a obyczaje mogą się albo poprawić, albo pogorszyć. I z pewnością nie jest tak, że o dwuletnim już paraliżu machiny państwowej (lata 2007-09) decydują tylko złe obyczaje. Kształt prawa nie jest tu bez winy.
***
Najbardziej lapidarnie i trafnie sens zapowiadanej reformy ujął Stefan Bratkowski, członek Rady Programowej konwersatorium "Doświadczenie i Przyszłość", pod egidą którego powstał niedawno projekt zmian w Konstytucji, zbieżny z propozycjami premiera. Bratkowski napisał, że proponowana zmiana jest "podyktowana pragmatyką rządzenia wiążącą kompetencje z odpowiedzialnością. Dziś temu, kto odpowiada za efekty rządzenia, brakuje pełnych kompetencji, a ten, kto ma ich w zbędnym nadmiarze (weto wobec decyzji Sejmu i Senatu), za nic nie odpowiada" ("Gazeta Wyborcza", 25 listopada).
Zatem zmiana idąca w tym kierunku jest potrzebna. Czy się ją uda przeprowadzić, to dość wątpliwe, bo droga do sukcesu najeżona jest trudnościami. Inne partie będą chciały przy tej okazji upiec swoje pieczenie i nie wiadomo, czy da się je pogodzić z ideą przewodnią reformy, tak aby jej nie zniekształcić w istotnym stopniu.
Innym problemem jest referendum, wielce prawdopodobne w przypadku przeforsowania zmian w parlamencie (co wymaga, bagatela, większości 2/3 głosów). Niedawne sondaże, w których pytano Polaków, co myślą o proponowanych zmianach, pokazują - moim zdaniem - mniej ich opinie na ten temat, a bardziej dowodzą kompletnego mętliku myślowego. Przecież skądinąd wiadomo, że obywatele
III RP narzekają na permanentne kłótnie polskiej klasy politycznej. Zdaje się jednak, że nie widzą związku między poziomem skonfliktowania polityków a krzyżującymi się kompetencjami prezydenta i premiera, bo chcą, aby tu wszystko pozostało po staremu. Nie zauważają też, że to, co się im przedstawia jako wpływ na władzę (w postaci powszechnych wyborów prezydenckich), jest gigantycznym zinstytucjonalizowanym oszustwem i - w najlepsze - dalej chcą się tym łudzić, opowiadając się masowo za pozostawieniem dotychczasowego trybu wyłaniania głowy państwa.
Źle to świadczy o świadomości polityczno-instytucjonalnej naszych rodaków, ale źle też świadczy o mediach i o politykach, które wbrew wskazanym tu wątpliwościom co do miarodajności tych opinii, wyciągają z nich bardzo daleko idące wnioski.
***
Pozostawmy media, one z natury rzeczy popadają w przesadę, a niekiedy w populizm - taka ich uroda. Politycy także, ale - na szczęście - nie zawsze i nie wszyscy. Poseł PO Jarosław Gowin znany był do tej pory raczej z umiaru. Tym razem zareagował w sposób popędliwy, oświadczając, że skoro Polacy odrzucają proponowane zmiany wzmacniające władzę premiera, to w takim razie trzeba rozważyć wprowadzenie ustroju prezydenckiego.
Tu otwiera się wielka konfuzja. Gowin nie wyjaśnił, co ma na myśli, ale polska tradycja ostatnich 20 lat podpowiada, że pod pojęciem ustroju prezydenckiego politycy (rzadziej konstytucjonaliści) rozumieją niekiedy takie uregulowanie uprawnień prezydenta i rządu, które nie likwidując parlamentarnej odpowiedzialności rządu, równocześnie daje prezydentowi pewne kompetencje władcze (niezależne od zgody premiera). Niektórzy komentatorzy powiadają, że tak się sprawy mają we Francji za V Republiki. Ci są w błędzie.
We Francji od 1958 r. system działa raz w trybie parlamentarno-gabinetowym (gdy rząd i prezydent pochodzą z przeciwnych obozów politycznych), to znaczy, że rządzi premier opierając się na "swojej" większości, raz zaś w trybie, który (dla odróżnienia od USA) trzeba byłoby nazwać pół-prezydenckim. W wypadku bowiem, gdy prezydent i premier pochodzą z tej samej familii politycznej, rzeczywistym szefem rządu jest prezydent, a premier tylko jego pierwszym współpracownikiem. Premier nie jest samodzielnym podmiotem, nie kreuje polityki państwa, co odróżnia ten rodzaj praktyki ustrojowej od systemu parlamentarno-gabinetowego. Zarazem jednak nie zostaje zlikwidowana odpowiedzialność rządu przed parlamentem, co uniemożliwia zakwalifikowanie jej do prezydencjalizmu typu amerykańskiego. Francja V Republiki jest więc typem ustroju mieszanego.
Ten typ działa raczej sprawnie, więc Francuzi swoje okresy "cohabitation" przetrwali bez większych uszczerbków dla państwa. My, przynajmniej w okresie od aktualnej "cohabitation" - nie. Na pytanie, czy byłoby lepiej, gdybyśmy wzmocnili kompetencje prezydenta, nie likwidując przy tym parlamentarnej odpowiedzialności rządu, odpowiedź narzuca się sama.
Typ francuski próbuje imitować Rosja i szereg pomniejszych krajów postsowieckich. Jednak wspólną cechą tej praktyki ustrojowej jest co najmniej ostry niedowład albo i zanik opozycji parlamentarnej, co sprawia, że rozważanie jego przewag i niedostatków przestaje być właściwie interesujące dla rozważań o ustrojach demokratycznych.
***
Być może poseł Gowin miał na myśli ustrój prezydencki na modłę amerykańską. To by wiele zmieniało, ale nie jestem pewien, czy rozwiązywałoby satysfakcjonująco nasze kłopoty.
Oryginalność systemu amerykańskiego na tle demokracji europejskich polega na dwóch zasadniczych różnicach. Po pierwsze, rzeczywistym i jedynym szefem rządu jest prezydent. Po drugie, system podejmowania decyzji zakłada bardzo duży udział parlamentu, w którym prezydent niekoniecznie ma "swoją" większość, a nawet jeśli ją nominalnie ma, to niekoniecznie popiera go ona bez zastrzeżeń.
Co do kształtu egzekutywy, system jest prosty. Szefem administracji jest prezydent. Nie ma konfliktu prezydenta z premierem, bo nie ma premiera. Co do sposobu podejmowania decyzji - za to - system amerykański jest skrajnie skomplikowany i wymaga zupełnie swoistych z europejskiego punktu widzenia obyczajów politycznych. Bez tych swoistych obyczajów politycznych system zwyczajnie nie będzie działał, albo zwyrodnieje (jak to się stało w kilku krajach Ameryki Łacińskiej, usiłujących adaptować u siebie amerykański wzorzec). Sposób podejmowania decyzji opiera się na dwóch założeniach: na przeplataniu się kompetencji prezydenta i Kongresu i na szczególnym amerykańskim kształcie sytemu partyjnego. Wymieszanie kompetencji w gruncie rzeczy często sprowadza się do współdecydowania (trochę tak jak u nas system nominacji generalskich czy ambasadorskich, gdzie musi być zgoda i prezydenta, i premiera). To wymaga szczególnej kultury consensusu. Czy na pewno ją mamy, albo cokolwiek wskazuje, że moglibyśmy się jej szybko nauczyć? System zaś partyjny w Stanach charakteryzuje się wielką ideowo-polityczną płynnością. Prawicowi demokraci mogliby z powodzeniem być lewicowymi republikanami i na odwrót.
Ów system charakteryzuje się również znacznym brakiem dyscypliny partyjnej. Jedno z drugim łącznie sprawia, że administracja nieustanie pertraktuje z kongresmenami i senatorami ze "swojej" partii i z tej "nie swojej", ściubiąc zmienne większości od ustawy do ustawy - mniej więcej tak, jak to się u nas odbywa w okresie, gdy mamy rząd mniejszościowy. Ameryka, największe mocarstwo świata, jakoś sobie z tym radzi, choć nie brakuje politologów, którzy oceniają, że w sumie system jest niewydolny.
Czy polska polityka ubrana w taki gorset instytucjonalny umiałaby pokonywać te wszystkie progi? Polska polityka - zauważmy - z jej kulturą rywalizacji, żeby nie rzec: otwartej międzypartyjnej wrogości, z niskim poczuciem wspólnoty i z mizernymi skłonnościami do współpracy ponad podziałami. Wydaje się to wielce wątpliwe.
W sumie: ani tzw. system prezydencki w wersji francuskiej, ani prawdziwy system prezydencki nie wydają się oferować nam jakichś rozwiązań skutecznych, łatwych do przeniesienia na polski grunt. Przypomina to trochę poszukiwanie daleko lekarstwa, które w gruncie rzeczy można znaleźć całkiem blisko. Przecież po to, aby system półprezydencki i - tym bardziej - system prezydencki funkcjo-nował u nas w pełni, trzeba byłoby zmienić dużo albo prawie wszystko. Podczas gdy naprawa naszego systemu parlamentarno-gabinetowego wymaga stosunkowo niewiele wysiłku. Diagnoza naszych systemowych niedomagań naprawdę nie jest trudna. Nie jest też trudno powiedzieć, jak to systemowo naprawić. Oczywiście pewne kłopoty pojawiają się na etapie realizacji pomysłów naprawczych: w parlamencie i - tym bardziej - w referendum. Ale tu przynajmniej operujemy w kręgu instytucji i obyczajów dobrze oswojonych i z łatwością możemy przewidzieć, jak będzie działać system po tej niewielkiej korekcie. A system francuski? A cóż dopiero system amerykański?!
***
Propozycja premiera Tuska nie jest jeszcze skonkretyzowana, tym niemniej to, co o niej już wiemy, pozwala stwierdzić, że niekiedy rzecz jest dyskusyjna. Nie miejsce tu na wyczerpujące opisanie dość złożonych problemów w kilku akapitach. Wszelako warto poczynić kilka ogólnych uwag przynajmniej w odniesieniu do jednej ważnej kwestii: do proponowanych zasad nowego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu i Senatu.
Premier proponuje, aby wybory do Senatu odbywały się wedle modelu większościowego w jednomandatowych okręgach wyborczych (JOW), zaś do Sejmu - wedle modelu mieszanego, jak wolno sądzić, częściowo w trybie JOW, częściowo zaś - jak do tej pory - wedle zasady proporcjonalności.
W dotychczasowych komentarzach nikt na to nie zwrócił uwagi, choć rzecz jest zasadnicza. Otóż, trzeba najpierw zapytać, do czego służy model JOW i jakie zeń można wydobyć pożytki w stosunku do systemu proporcjonalnego. Te pożytki to polaryzacja sceny parlamentarnej (zwykle monopol dwóch dużych partii i marginalizacja małych, a niekiedy ich eliminacja). Innym pożytkiem jest znacznie silniejsze niż w systemie proporcjonalnym związanie reprezentanta z wyborcami. To wszystko osiąga się jednak za pewną cenę: znacznego osłabienia reprezentatywności izb parlamentarnych. To jest cena, którą warto płacić, jeśli w życiu politycznym doskwiera nam bardzo jego - jak się dawniej mówiło - "rozproszkowanie". Przez wiele lat po 1989 r. to była, owszem, nasza pięta achillesowa. Była, ale już nie jest. Innymi sposobami, powoli, polska polityka spolaryzowała się, może nawet za bardzo. Ponadto, trzeba zapytać, gdzie polaryzacja jest nam potrzebna. Oczywiście w Sejmie, bo tam tworzą się większości podtrzymujące rząd. Wytwarzanie polaryzacji w Senacie jest rzeczą doskonale zbędną, ale cena do zapłacenia pozostaje. Więc po co nam to? Już raczej trzeba by się zastanowić, jaki mamy i jaki chcielibyśmy mieć Senat i czy w ogóle druga izba jest nam potrzebna.
To jednak - podkreślmy - rzecz stosunkowo drobna. Zasadnicza linia propozycji premiera jest nader słuszna. Ten premier lub inny kandydat z jego partii prawdopodobnie wygra najbliższe wybory prezydenckie, więc jego propozycje są poza podejrzeniem, że chce osłabić urząd, który przypadnie jego politycznym konkurentom. To stwarza relatywnie dobry klimat do pracy nad tym projektem. Relatywnie, bo w polskiej polityce, z jej poziomem agresji i podejrzliwości, wypracowanie jakiegokolwiek consensusu jest trudne, a już tym bardziej trudne będzie wypracowanie consensusu konstytucyjnego.
