Uczmy się od Francuzów

Zmiana ta przyniosła najbardziej spersonalizowany system władzy w Europie, o którym Raymond Aron pisał, że jest "monarchią elekcyjną utrzymującą teorię parlamentarną". W istocie władza, jaką sprawowali prezydenci de Gaulle, Pompidou, Giscard, Mitterrand, Chirac, a dziś Sarkozy, jest większa niż możliwości premierów wielu państw Europy. Doświadczenie V Republiki zasługuje na uwagę także z innego względu: jest wyjątkowym przykładem budowy ustroju na podstawie koncepcji zwartej i pozytywnej, głoszonej od lat przez gen. de Gaulle’a. Dziś, po półwieczu, warto zapytać o skutki podjętej przez niego zmiany.

Zwłaszcza że Polska - z konstytucją z 1997 r., która nie buduje siły państwa i nie zobowiązuje do przywództwa - mogłaby we francuskim doświadczeniu znaleźć wiele inspiracji.

IV Republika: plusy dodatnie, plusy ujemne

Każdy czas ma własną "polityczną poprawność". W okresie powojennym poglądy dominujące wśród konstytucjonalistów uległy zmianie i dziś nie przypominają tych, które uznawano za obowiązujące w połowie XX w. Obecnie uwagę przywiązuje się do sądownictwa konstytucyjnego i innych instytucji, ograniczających władzę rządu i parlamentu. Filozofowie i prawnicy zainteresowani są wyznaczeniem granic władzy i przestrzegają przed wszechmocą parlamentu.

Przypomnijmy zatem, że IV Republika - datująca swój żywot od 1946 r. - opierała się (podobnie jak jej poprzedniczka, III Republika) na zasadzie nadrzędności parlamentu jako jedynego wyraziciela suwerenności ludu. Przekonanie to było podstawą "poprawności politycznej" przez dziesiątki lat do tego stopnia, że do 1958 r. Francja nie godziła się z powstaniem niezależnego sądownictwa konstytucyjnego (jako sprzecznego z wiodącą rolą parlamentu).

IV Republika ewoluowała ku dominującej roli partii, ze wszystkimi tego złymi skutkami. Jej system oddawał władzę gremiom partyjnym, które nie potrafiły zapewnić stabilności rządów i komunikacji ze społeczeństwem. Oddany de Gaulle’owi pisarz François Mauriac stwierdzał: "IV Republika skazana była przecież na śmierć. (...) Wszystko przeżarte było już od środka, konstrukcje zewnętrzne osłaniały nerwową krzątaninę termitów, kończących swoje dzieło. Slogany i hasła polityczne pokrywały jedynie kłębowisko ścierających się interesów".

Czy to osąd sprawiedliwy? Niezupełnie. IV Republika podjęła dzieło wspólnoty europejskiej i przeżywała wzrost gospodarczy. Historyk Walter Laqueur pisze: "Wbrew powszechnym sądom postęp gospodarczy w trudnych latach 1948-1958 był o wiele większy niż w czasach gaullizmu". Także Raymond Aron, związany wtedy z de Gaulle’em, oddawał sprawiedliwość Jeanowi Monetowi i Robertowi Schumanowi: budowali oni zręby jedności Europy i pojednania francusko-niemieckiego (wbrew poglądom de Gaulle’a, który jednak po zdobyciu władzy poszedł ich drogą). Również elita polityczna IV Republiki nie zasługuje na całkowitą dyskwalifikację; było w niej wielu bohaterów ruchu oporu (Resistance) i wojsk Wolnej Francji.

Kryzys IV Republiki pokazał jednak, że złe instytucje nie pozwalają na dobrą politykę - i okazują niemoc wobec wyzwań nadzwyczajnych, jak zagrażająca całości państwa wojna w Algierii. Analogie między zamachem Piłsudskiego a przejęciem władzy przez de Gaulle’a - który w grudniu 1958 r. został prezydentem V Republiki - nie są pozbawione racji. Podobna była legitymacja obu polityków (historyczne zasługi), łączył ich też sprzeciw wobec dominacji partii. Ale de Gaulle wybrał inną drogę niż Piłsudski; Marszałek cenił wyżej rozszerzenie osobistej i często nieoficjalnej władzy od zmiany konstytucji. De Gaulle odwrotnie: gotów był zrezygnować z władzy, gdyby miała być sprawowana wedle starych reguł ustrojowych. To zdecydowało o wielkości jego dzieła ustrojowego i powodzeniu projektu V Republiki.

De Gaulle zmienia, de Gaulle odchodzi

De Gaulle zerwał z modelem, który kształtował ustrój Francji od 1870 r. Zmiana miała gruntowny charakter, wykraczający poza przesunięcie kompetencji w kierunku prezydenta. Istota V Republiki polega na całkowitej zmianie konstytucyjnego "punktu zaufania": z parlamentu (tj. partii) na władzę jednostki, dysponującej powszechną legitymacją. Prezydent - wybierany od 1962 r. w wyborach powszechnych - zyskiwał nadrzędną pozycję i odpowiadał tylko przed narodem. Silna prezydentura zdetronizowała partie. Rywalizacja polityczna dalej odbywa się między stronnictwami, ale ustrój zobowiązuje do przywództwa państwowego, polityka musi być realizowana "przez państwo" i niemożliwa jest znana z Polski ucieczka przed odpowiedzialnością. Każdy z prezydentów sprawował przywództwo i nie próbował dzielić się odpowiedzialnością.

Konstytucja V Republiki pożegnała się z demokracją reprezentacyjną i opowiedziała się za demokracją plebiscytową, wprowadzając referendum jako instytucję wiążącą. Siła tego systemu potwierdziła się, gdy prezydent de Gaulle uznał wyniki rozpisanego przez siebie referendum w 1969 r. - i podał się do dymisji. Zasady wzięły górę nad interesem osobistym.

Ideowym lejtmotywem projektu gaullistowskiego była koncepcja Francji jako wielopokoleniowej wspólnoty. W tej wizji Francja była czymś więcej niż zespołem interesów, które artykułują partie. Potrzebowała czynnika nadrzędnego: prezydentury, wyrażającej ciągłość państwa i wytyczającej politykę. Efektem tej zmiany była stabilizacja władzy wykonawczej i umocnienie państwa.

O sztuce kohabitacji

W świetnej pracy "Życie polityczne w Europie Zachodniej" Gordon Smith wymienia trzy warunki rozwoju demokracji: stabilność, reprezentatywność i efektywność rządzenia. Francja po 1958 r. weszła w fazę politycznej stabilności. Przytłaczająca większość tego czasu przypada na okres, gdy prezydenci mieli poparcie większości parlamentarnej. W takiej sytuacji kumulują oni władzę większą niż prezydent USA: łączą funkcję szefa egzekutywy z wpływem na stanowienie prawa. Taką władzę mieli przez cały okres sprawowania urzędu de Gaulle, Pompidou, Giscard, częściowo Mitterrand, zaś Chirac przez połowę prezydentury.

V Republika sprawdziła się też w sytuacji cohabitation, gdy prezydent i premier są z różnych formacji. Potencjalnie mogło to zablokować państwo, ale konstytucja obniża ryzyko konfliktu. Prezydent w czasie "współzamieszkiwania" zachowuje istotne kompetencje, szczególnie w polityce zagranicznej, ale nie ma mocy ciągłego blokowania premiera. Nie dysponuje wetem wobec ustaw jako prerogatywą, co umożliwia premierowi rządzenie. W polityce zagranicznej i obronnej (prezydent ma np. pieczę nad arsenałem nuklearnym) V Republika daje przewagę prezydentowi i premier musi się dostosować. Także to rozwiązanie góruje nad polską konstytucją, która wprowadza niejasność: daje rządowi prawo prowadzenia polityki zagranicznej, zostawiając pole do czynnej roli prezydenta (ostatnie miesiące są tego przykładem).

We Francji praktyka cohabitation potwierdziła walory modelu de Gaulle’a. Po kilkunastu latach funkcjonowania gaullistowski projekt ustrojowy stał się przedmiotem ogólnonarodowego konsensu. Socjaliści, odnoszący się do niego początkowo wrogo, z czasem stali się zwolennikami V Republiki. Mitterrand, który najpierw nazywał system V Republiki permanentnym zamachem stanu, w latach 80. bronił prymatu prezydenta.

Państwo silne i sterowne

V Republika spełnia też kryterium reprezentatywności. Potwierdza to wysoka frekwencja w wyborach parlamentarnych (70-80 proc.; w ostatnich wyborach prezydenckich aż 85 proc.). Korekty konstytucji, które miały miejsce, przeciwdziałały skostnieniu systemu: kadencję prezydenta obniżono z 7 do 5 lat, zmieniono przepisy o referendum, a w 2008 r. Sarkozy doprowadził do zmian na rzecz uaktywnienia roli parlamentu, bez naruszenia systemu.

Najtrudniejsze jest pytanie o efektywność systemu politycznego. Francja zachowała pozycję europejskiego mocarstwa, choć po zjednoczeniu Niemiec musiała ona osłabnąć. Wprawdzie w minionym półwieczu przegrała rywalizację ekonomiczną z Londynem i Berlinem, a etatyzm i model państwa socjalnego ograniczają jej rozwój. Jednak wydaje się, że tylko w ustroju z silną pozycją prezydenta możliwa jest aktywizacja Francji i uszczuplenie socjalnego imperium (to projekt obecnej prezydentury). Poza tym Francja zachowała możliwość egzekucji swych interesów gospodarczych - bardziej niż wiele państw Europy - właśnie dzięki sile i sterowności państwa. Jego instytucje potrafią zamanifestować swą siłę także w dziedzinie prawnej i administracyjnej. Bywa, że Rada Stanu (o kompetencjach większych niż NSA w Polsce) wydaje skutecznie orzeczenia wbrew stanowisku sądownictwa Unii Europejskiej.

Reforma konstytucyjna zareagowała na proces integracji europejskiej. Francuzi, wrażliwi na punkcie własnej suwerenności, na początku lat 90. wprowadzili do ustawy zasadniczej przepis dający możliwość konstytucyjnej oceny zakresu integracji europejskiej. Była to reakcja na kontrowersje wokół ratyfikacji traktatu z Maastricht. W Polsce nie mamy dotąd analogicznej regulacji.

V Republika i słabości III RP

Polska i francuska myśl ustrojowa nieraz się przeplatały. Konstytucja marcowa z 1921 r. była wzorowana na III Republice, uchodzącej wtedy za wzorzec. Polscy konserwatyści krytycznie oceniali wówczas kopiowanie wzorów francuskich jako doktrynerstwo skutkujące parlamentarną anarchią; ich argumentacja przypominała krytykę IV Republiki w wykonaniu de Gaulle’a. Polska szybciej rozstała się z ustrojem parlamentarnym niż Francja: konstytucja kwietniowa z 1935 r. pod wieloma względami wyprzedzała rozwiązania de Gaulle’a, ale została zepsuta przez następców Piłsudskiego.

Po 1989 r. niepodległa Rzeczpospolita nie potrafiła skorzystać z francuskiego doświadczenia V Republiki. Ustrój III RP jest produktem ścierania się interesów i zmiennych okoliczności. Dominującym rysem konstytucji z 1997 r. jest reguła blokowania, która wynaturzyła ideę podziału władzy [patrz tekst "Polskie weta" Jarosława Flisa, "TP" nr 49/08 - red.]. Podział ten w ujęciu klasycznym odpowiada na zagrożenie monopolizowania władzy w jednym ręku, gdy tymczasem w warunkach polskich działa reguła, która każdą z władz czyni słabą.

Lekcja V Republiki warta jest uwagi. Tym bardziej że powszechne wybory prezydenckie są już stałą zasadą ustrojową w Polsce. A budowa ustroju wymagającego przywództwa - zadaniem ciągle pierwszoplanowym.

KAZIMIERZ M. UJAZDOWSKI jest doktorem prawa, posłem niezrzeszonym, współzałożycielem Portalu Polska XXI. Dwukrotnie był ministrem kultury i dziedzictwa narodowego.