Polska nie jest wyspą

Wynik brytyjskiego referendum nie przesądza jeszcze ani tego, kiedy Wielka Brytania wyjdzie z Unii, ani jak będzie wyglądać przyszły kształt stosunków Londynu z Brukselą. Czeka nas długi, pełen niespodzianek i pewnie chaotyczny proces odkrywania ziemi niczyjej – czyli pierwszego w historii integracji przypadku opuszczania Unii przez jej państwo członkowskie. Dla Polski nie są to dobre wiadomości.

Brytyjski splot emocji

Większość Brytyjczyków, którzy 23 czerwca oddali głos, postanowiła pożegnać się z Unią. Na ile była to decyzja świadoma konsekwencji, a na ile „tylko” akt sprzeciwu wobec otaczającego świata, jest kwestią nie do rozstrzygnięcia.

Nie po raz pierwszy Unia staje się odgromnikiem społecznych emocji. Wielka Brytania nigdy nie była mocno zakorzeniona w integracji, więc spora część odpowiedzialności za Brexit spada na jej własne, kolejne rządy: za reformy, które nie przyniosły efektów, za skandale korupcyjne czy decyzje o niepopularnych interwencjach w Iraku i Libii. A także za globalizację, która jednych czyni beneficjentami, a drugich klientami opieki społecznej.

Unia miała jednak wyrównywać szanse. Ale były to obietnice na wyrost. Nie tylko na Wyspach instytucje unijne są dziś postrzegane jako źródło problemów, a nie narzędzia ich rozwiązywania. Niezdolność zwolenników Bremainu do pokazania zysków z obecności w Unii i ich skoncentrowanie na straszeniu skutkami Brexitu tylko pogłębiły rów nieufności.

Ten cały brytyjski splot emocji, pretensji i woli powrotu do starego świata jest obcy Polsce – nawet jeśli niektórzy widzą w Brexicie odbicie polskich obaw. Zresztą, patrząc z polskiego punktu widzenia i interesów Polski, ważniejsza od analizy przyczyn Brexitu jest dziś głęboka refleksja nad tym, jak możemy – my, Polska – stać się uczestnikiem, a nie jedynie obserwatorem wydarzeń, które mogą przebudować nie tylko Unię, lecz także sojusze polityczne w całej Europie.

Co dalej, czyli scenariusze

Aby zrozumieć to, co się może wydarzyć w nadchodzących miesiącach, trzeba się pochylić nad traktatem o Unii.

Gdyby Brytyjczycy wytrwali w chęci całkowitego opuszczenia Wspólnoty, to ich rząd (obecny lub nowy) zacznie procedurę negocjacji w oparciu o art. 50 Traktatu o Unii. Artykuł ten daje dwa lata na negocjacje, których efektem ma być uregulowanie funkcjonowania stosunków wzajemnych. Fiasko negocjacji kończy się automatycznym wyjściem z Unii bez porozumienia – co oznacza, że w takim scenariuszu Wielka Brytania z dnia na dzień przestaje mieć cokolwiek wspólnego z Unią na gruncie prawa, instytucji, dostępu do wspólnego rynku itd., itp.

Oczywiście to teoria. To, kiedy Londyn złoży wniosek o opuszczenie Wspólnoty, zależy tylko od niego. Możemy mieć zatem sytuację, w której przez najbliższe miesiące – a nawet lata! – brytyjski rząd ni mniej, ni więcej, tylko będzie zwlekał. Wówczas nikt po stronie unijnej nie może go do niczego zmusić, bo nie ma jak. Wielka Brytania pozostanie wtedy nadal pełnoprawnym członkiem Unii. Do 2020 r., gdy skończy się obecny budżet Unii, Polacy na Wyspach powinni zatem spać spokojnie.

Unijne traktaty…

Właśnie ten scenariusz jest prawdopodobny – z kilku powodów.

Po pierwsze, konstrukcja art. 50 zakłada, że od momentu złożenia wniosku o wyjściu z Unii, Londyn ma dwa lata na negocjacje. Przedłużenie tego terminu wymaga za każdym razem jednomyślnej decyzji Rady Europejskiej, tj. szefów państw i rządów. Ze względu na presję czasu, pozycja negocjacyjna rządu brytyjskiego słabłaby z miesiąca na miesiąc. Po drugiej stronie stołu negocjacyjnego sytuacja byłaby zgoła inna. Pozostali członkowie i Komisja Europejska mogliby łatwo postawić Londyn pod ścianą, żądając maksymalnych ustępstw i nie dając w zamian porównywalnych korzyści. Dlatego w interesie Londynu jest najpierw zawarcie kompromisu w kluczowych obszarach, a dopiero później uruchomienie formalnej procedury rozwodu.

Po drugie, szybkie uruchomienie art. 50 oznacza problemy w polityce wewnętrznej. Szefowa autonomicznego rządu Szkocji Nicola Sturgeon uznała już Brexit za pogwałcenie prawa Szkotów do decydowania o własnym losie. Sturgeon zapowiada zarówno konsultacje z instytucjami Unii o przyszłym statusie Szkocji we Wspólnocie, jak też podjęcie działań prawnych, przygotowujących drugie referendum niepodległościowe. Pierwsze, we wrześniu 2014 r., zakończyło się niewielkim zwycięstwem unionistów. Podobne hasła słychać w Irlandii Północnej: Gerry Adams, przywódca irlandzkiej partii Sinn Fein (kiedyś uważanej za nieformalne „polityczne ramię” podziemnej IRA), wezwał do wyjścia Irlandii Północnej ze Zjednoczonego Królestwa i do połączenia jej z Irlandią.

CZYTAJ TAKŻE:

MARCIN ŻYŁA Z LONDYNU: Trochę śmiechu, ale więcej strachu: emocje dominowały na Wyspach przed i po referendum. A najbardziej zaskoczeni decyzją, którą podjęli Brytyjczycy, byli… oni sami.

NORMAN DAVIES, historyk: Brexit to katastrofalny błąd, jego koszt będzie ogromny.

W Wielkiej Brytanii jest około miliona Polaków. Od 23 czerwca nie wiedzą, jak będzie wyglądać ich przyszłość.

Kolejnym problemem może być przesilenie w polityce wewnętrznej. David Cameron pozostanie na stanowisku premiera do połowy października. Wtedy odbędzie się zjazd Partii Konserwatywnej, na którym ma dojść do wyłonienia nowego premiera. Choć na razie nie ma mowy o przyspieszonych wyborach, nie można ich wykluczyć. A wtedy ich wynik może otworzyć nowe scenariusze. Na przykład – renegocjacji miejsca Wielkiej Brytanii w unijnych traktatach.

Wówczas zamiast wniosku o rozwód, Brytyjczycy zaczęliby negocjacje w oparciu o art. 48 traktatu o Unii. Tu otwierają się trzy możliwości. W ramach tzw. procedury zwykłej każde państwo, Parlament Europejski lub Komisja mogą zaproponować Radzie Europejskiej zmiany w traktatach, których celem jest np. rozszerzenie lub ograniczenie kompetencji przyznanych Unii. Rada Europejska może zwołać wtedy konwent – jak w 2000 r., gdy opracowywano traktat konstytucyjny. Ale Rada może też zdecydować o zwołaniu tzw. konferencji międzyrządowej, która opracuje zmiany w węższym zakresie.

Trzecią opcją jest tzw. procedura uproszczona: Rada Europejska przyjmuje jednomyślnie zmiany traktatowe we własnym gronie. Nie mogą one jednak zwiększać kompetencji Unii i mogą odnosić się jedynie do polityk, a nie instytucji.

Zastosowanie art. 48 oznaczałoby kilka rzeczy. Po pierwsze, zmianę stanowiska Londynu: zamiast Brexitu – renegocjacja jego miejsca w Unii. Owszem, dziś zdaje się to nierealne. Ale wykluczyć tego nie można. Dałoby to czas rządowi brytyjskiemu na zarządzanie problemem Brexitu w polityce wewnętrznej, jak też w stosunkach z państwami Unii. Po drugie, gdyby procedura zmiany traktatów objęła nie tylko kwestie brytyjskie, ale dotyczyła zmian ważnych dla innych państw, można by w ten sposób odnowić polityczny mandat Unii – i uniknąć efektu domina po Brexicie. To jest też chyba jedyny sposób, aby jeszcze zawalczyć o całą Unię.

...i unijna polityka

Spośród polityków sprawujących w Europie władzę, hasło zmiany traktatu padło jak dotąd oficjalnie jedynie z ust prezesa PiS Jarosława Kaczyńskiego. W pozostałych stolicach przeważa oczekiwanie, że rząd brytyjski jak najszybciej złoży wniosek o formalny rozwód, czyli uruchomi wspomniany art. 50.

Takie jest stanowisko prezydenta Francji, a także sześciu ministrów spraw zagranicznych krajów-założycieli Wspólnoty (tj. tych, które w 1957 r. podpisały traktat o EWG); spotkali się oni w Berlinie na zaproszenie szefa niemieckiej dyplomacji Franka-Waltera Steinmeiera. Podobny komunikat wysłali trzej przywódcy instytucji unijnych: szefowie Rady Europejskiej Donald Tusk, Komisji Jean-Claude Juncker i Parlamentu Martin Schulz, oraz premier Holandii Mark Rutte (jego kraj przewodniczy teraz Unii).

Reforma traktatów byłaby bowiem nie tylko trudnym przedsięwzięciem, ale też ogromnym ryzykiem. Wszyscy mają w pamięci fiasko traktatu konstytucyjnego, a następnie przepychany „kolanem” w Holandii i Irlandii traktat lizboński. Z kolei przeprowadzenie reform pod kątem jedynie Wielkiej Brytanii jest niemożliwe. Każdy będzie chciał wywalczyć coś dla siebie, a to oznacza kłopoty, nawet jeśli wydaje się metodą na ocalenie Unii kosztem zmian.

Dlatego w nadchodzących miesiącach będziemy zapewne świadkami politycznego ping-ponga: presji na Londyn, by złożył wniosek o wyjście z Unii, będzie towarzyszyć presja Londynu na to, aby najpierw osiągnąć porozumienie polityczne. Efektem będzie zapewne szukanie „trzeciej drogi” – co może być jednak procesem długim i pogłębiającym kryzys, bo tworzącym polityczny i prawny chaos. Jest on tym bardziej prawdopodobny, że pierwsze reakcje tych brytyjskich polityków z Partii Konserwatywnej, którzy opowiedzieli się za Brexitem, wskazują na brak jakichkolwiek planów na najbliższe miesiące.

W takiej sytuacji oczy całej Europy skierowane są na Berlin.

Żadnych szaleństw!

Co więc na to Berlin? W reakcji na referendum, kanclerz Angela Merkel odczytała jedynie stanowisko rządu RFN, podkreślając determinację do zachowania bliskich relacji między Unią i Brytanią, ze szczególnym uwzględnieniem interesów niemieckiej gospodarki. Bardziej rozmowny był szef Urzędu Kanclerskiego Peter Altmaier, który w wywiadzie dla Deutschlandfunk przekonywał, że złożenie wniosku o wyjście z Unii jest suwerenną decyzją Londynu. I że może to zająć wiele czasu, a rolą pozostałych państw nie powinno być przewidywanie, kiedy to się stanie. Altmaier mówił też, że w obecnej sytuacji w Europie nie ma możliwości wypracowania zgody w sprawie zmian w traktatach – zamiast tego Europa powinna się zająć problemami społeczeństw. I wreszcie, że jakakolwiek będzie decyzja Londynu dotycząca przyszłości stosunków z Unią, nie ma możliwości tworzenia specjalnych regulacji dla poszczególnych państw.

Słowa Altmaiera nie przesądzają niczego, ale wydają się zdradzać stan ducha i umysłu chadeckiej części rządu Niemiec. Merkel najwyraźniej nie chce reformy traktatów, bojąc się, że staną się początkiem kolejnych problemów. Np. że pogłębianie integracji – przenoszenie kolejnych uprawnień na poziom Unii – będzie pogłębiać deficyt demokracji i sprzyjać kolejnym referendom na temat wyjścia z Unii. Z tego samego powodu nierealne wydaje się zacieśnianie współpracy w gronie państw strefy euro: interesy Francji i Włoch w sprawie polityki fiskalnej, unii bankowej i uwspólnotowienia długów są diametralnie różne od interesów Holandii, Finlandii, Słowacji czy państw bałtyckich.

To z kolei oznacza, że – w perspektywie Berlina – Wielka Brytania albo zawróci ze ścieżki Brexitu (czego Merkel chyba nie wyklucza), albo Londyn może liczyć jedynie na umowę stowarzyszeniową z Unią. Stosowny ośmiostronicowy plan regulujący główne aspekty funkcjonowania Wielkiej Brytanii po jej formalnym wyjściu, powstał już w niemieckim Ministerstwie Finansów, którego szefem jest Wolfgang Schäuble. Ujawnienie tego planu w dzień po referendum miało zapewne uświadomić Londynowi, jak niewielkie będzie miał pole manewru.

Fronty i interesy

Ale jeśli Merkel chce zachować równowagę polityczną w Unii i dać czas Londynowi, nie będzie to łatwe zadanie. Kanclerz Niemiec będzie musiała bowiem opanować sytuację na kilku frontach.

Po pierwsze, w jej własnej koalicji rządowej – gdzie socjaldemokraci z SPD już grają Brexitem pod kątem wyborów w 2017 r. Zwołane naprędce przez Steinmeiera spotkanie sześciu ministrów było tego przejawem. Realne znaczenie tej narady jest niewielkie, choć niesmak pozostaje. Podobną rolę pełni wspólny dokument niemieckiego i francuskiego MSZ o przyszłości Europy. Kryzysy w Unii od lat są tematem dla szefów państw i rządów, a nie dla ministrów, nawet spraw zagranicznych – ich rola może być co najwyżej wspierająca.

SPD od lat ustawia się w kontrze do polityki europejskiej Merkel, postulując rozwiązania pogłębiające integrację (w kierunku federacji) – po części z przekonania, a po części z kalkulacji, że choć są one nierealne, to opłacają się w polityce wewnętrznej. Naturalnymi sojusznikami SPD w Brukseli są tu Schulz i Juncker. Nie dość, że obaj panowie odegrali nieudolną i fatalną rolę w miesiącach poprzedzających referendum brytyjskie, to teraz usiłują wykorzystać Brexit do pchnięcia Unii w stronę pogłębionej współpracy grupy państw-założycieli. Dlatego na znaczeniu zyskuje Donald Tusk, który stanowi jedyną przeciwwagę dla wspomnianej dwójki.

I wreszcie, patrząc nadal z okna Urzędu Kanclerskiego, zostaje front zewnętrzny – czyli pozostałe państwa Unii. Przede wszystkim Francja, ten „chory człowiek Europy”. W 2017 r. Francuzi wybiorą nowego prezydenta – w warunkach ogromnych problemów społecznych, stagnacji gospodarki i wzrostu nastrojów antyeuropejskich, firmowanych szyldem Marine Le Pen. Pominięcie teraz interesów Francji może się zatem okazać równie niemożliwe co ich uwzględnienie. A Francja jest dziś rozpięta między hasłami budowy „Europy socjalnej” (w oparciu o kilka wybranych państw) a odrzuceniem Unii jako źródła francuskich kłopotów. Włochy, Belgia i Luksemburg będą wsparciem dla Paryża. Podobnie Hiszpania, jeśli nowy rząd utworzą tam mocno lewicowa Podemos i socjaliści.

W Europie Środkowej nikt nie wyjdzie z własną inicjatywą, czekając na rozwój wydarzeń. Słowacja jest w strefie euro, jest więc bliższa państwom bałtyckim. Dla Bułgarii, Rumunii, Czech i Węgier utrzymanie status quo jest z kolei bezpieczniejsze niż jakiekolwiek poważne zmiany.

Polskie dylematy

Polska staje więc przed niezwykle trudnym zadaniem.

Poczucie, że Unia pomału zaczyna zjadać własny ogon, jest obecne nie tylko nad Wisłą. Postulat reformy wydaje się więc uzasadniony. Odnowy lub naprawy wymaga fundament zarówno polityki, jak też prawa i instytucji Unii. Komisja Europejska powinna być strażnikiem traktatów, a nie ich kreatywnym interpretatorem, wymuszającym na państwach działania, które należą do ich wyłącznych kompetencji. Wiele polityk i regulacji wymaga przeglądu pod kątem ich realnego znaczenia.

Ale hasło reformy – jakkolwiek nośne – może być różnie rozumiane. Dla francuskiego pracownika płaca minimalna jest kwestią sprawiedliwości społecznej, a dla polskiego barierą wejścia na francuski rynek. Podobnie jest ze swobodą przemieszczenia się osób i korzystania z zasiłków. Wyjście naprzeciw hasłom Brexitu, których siłą napędową jest m.in. kontestowanie rozszerzenia Unii, może pociągnąć za sobą potencjalną zgodę Polski na rezygnację z istotnej części swych praw. Podobnie z reformą traktatów: ich otwarcie zwiększy ryzyko zmian, których beneficjentem także będą inni. Jeśli zyskiem będzie pozostanie Wielkiej Brytanii w Unii – co jest przecież w interesie Polski – to może warto takie ryzyko podjąć. Ale to wymaga najpierw chłodnej analizy, a nie emocji.

Tymczasem debata polityczna w Polsce tkwi w okopach wirtualnej wojny między „suwerenistami” a „federalistami”. Oba obozy spalają się w recenzowaniu innych i siebie nawzajem, nawołując do wewnętrznej zgody, a po cichu licząc, że peryferyjność Polski jest skuteczną ochroną przed problemami innych.

Inaczej jednak niż kryzysy ostatnich 20 lat – od wojen na Bałkanach, przez kryzys gospodarczy i finansowy, aż po kryzys migracyjny – Brexit sprawia, że polska peryferyjność traci swój urok i zaczyna być źródłem ogromnego ryzyka.

To ryzyko, wzmocnione możliwą wygraną Donalda Trumpa w wyborach w USA, wiąże się z mimowolnym, stopniowym okopywaniem się Polski na marginesie świata. Instytucje Unii są bowiem jedynymi realnymi pasami transmisji polskich interesów. Innych nie stworzyliśmy i nie widać, aby miało to ulec zmianie. Bezpieczeństwo Polski jest wciąż dobre. Skutkiem Brexitu może być nawet wzmocnienie politycznej roli NATO. Ale bardziej niż atak z Rosji grozi nam dryf rozwojowy.

W takiej sytuacji Brexit jest sygnałem alarmowym nie tylko dla całej Unii, ale też dla Polski. Kontestowanie referendum brytyjskiego lub integracji europejskiej nie przyniesie odpowiedzi na pytanie, jak wpisać się w nowy kształt polityki europejskiej i zapewnić sobie dobrobyt na kolejną dekadę. ©

Tekst ukończono w poniedziałek 27 czerwca. 

Autor jest politologiem, przewodniczącym Rady Ośrodka Studiów Wschodnich oraz dyrektorem ds. oceny ryzyka w centrum analitycznym Polityka Insight.