Państwo do kontroli

PAWEŁ RESZKA: Coś złego stało się w Polsce?

KRZYSZTOF KWIATKOWSKI: Patrząc na ostatnie 25 lat, mogę powiedzieć, że stało się wiele dobrego. W 1989 r. dochód na głowę mieszkańca był mniejszy niż na Ukrainie, państwo było bankrutem, który nie był w stanie spłacać swoich długów. Pamiętając o tym, mamy prawo czuć się dumni i powiedzieć: „Udało się wiele”. Ale w NIK patrzymy też na szczegóły. A w szczegółach nie wszystko wygląda tak optymistycznie.

No to mówmy o szczególe, który wywołał potężny kryzys. PKW nie potrafiła normalnie policzyć głosów w wyborach samorządowych.

Bez wątpienia sprawa jest bardzo poważna. Istotą demokratycznego państwa prawa jest możliwość wyboru swoich przedstawicieli na różnych szczeblach: od gminnego do prezydenta. Każdy obywatel musi mieć absolutną pewność, że sposób organizacji i przeprowadzenia wyborów daje gwarancję przejrzystości i że wyniki będą odpowiadały woli wyborców. Mieści się w tym także przekazanie informacji o wynikach w możliwie najszybszy sposób. W XXI w. możemy korzystać z narzędzi informatycznych, żeby usprawnić proces liczenia głosów.

Sprawnie nie było.

Egzamin, szczególnie jeśli chodzi o szybkie przedstawienie informacji o wynikach wyborów, wypadł źle. Możliwe, że u niektórych osób zachwiało to wiarą w jeden z filarów demokracji, jakim są demokratyczne wybory. Ludzie się zastanawiają: „Dlaczego liczyli tak długo?”, „O co tu chodzi?”. A wszystko dlatego, że urzędnicy z Krajowego Biura Wyborczego wydali publiczne pieniądze na nieprzetestowany system informatyczny.

NIK, zgodnie z prawem, jest jedyną instytucją, która może wejść i skontrolować Krajowe Biuro Wyborcze – oczywiście tylko w zakresie wydawania środków publicznych.

Co sprawdzacie?

Przede wszystkim przetargi, które ostatecznie doprowadziły do wyłonienia firmy odpowiedzialnej za stworzenie informatycznego systemu liczenia głosów. Sprawdzimy też, ile było czasu na przeprowadzenie procedury przetargowej. Jak ten czas został wykorzystany? Jak wyglądała specyfikacja istotnych warunków zamówienia? Jak wyglądał odbiór i testowanie zakupionego za pieniądze podatników systemu? Czy te testy były przeprowadzane przy pełnym obciążeniu? I, co istotne, czy był przygotowany scenariusz B – na wypadek awarii? Jak wyglądały procedury kryzysowe? Czy je uruchomiono?

Odpowiedź na niektóre z tych pytań wydaje się oczywista nawet bez kontroli.

NIK zamienia intuicje na dowody. Damy precyzyjną diagnozę, popartą ekspertyzami zewnętrznych biegłych z zakresu informatyki. Korzystać będziemy z najlepszych specjalistów na rynku informatycznym. Przedstawimy oceny, wnioski i rekomendacje.

Już teraz analizujemy dokumentację z Krajowego Biura Wyborczego. Nasi ludzie pracują w siedzibie NIK, aby nie przeszkadzać pracownikom KBW w ich pierwszoplanowych obowiązkach związanych z trwającymi wyborami.

Kiedy kontrola się skończy?

Chcemy przedstawić wnioski w pierwszym kwartale 2015 r.

Tak, żeby zdążyć przed kolejnymi wyborami?

Krajowe Biuro Wyborcze musi robić wszystko, by nie dopuścić do powtórki kryzysu. Wnioski z naszej kontroli mają pomóc jego pracownikom w sprawnym zorganizowaniu technicznej obsługi wyborów.

Czy liczenie głosów w przyszłorocznych wyborach prezydenckich i parlamentarnych może być zagrożone?

Analiza dokumentów zabezpieczonych w KBW oraz wyników z kontroli, którą NIK przeprowadziła w Krajowym Biurze Wyborczym w 2003 r. (kontrolerzy wskazali wówczas m.in. na źle rozłożone w czasie zadania związane z odbiorem i testowaniem systemu informatycznego), spowodowała, że zespół zarządzający kontrolą podjął decyzję, aby poszerzyć jej tematykę o wydatkowanie publicznych pieniędzy na przygotowania do wyborów prezydenckich i parlamentarnych w 2015 r. Najprawdopodobniej skończymy pod koniec marca 2015 r. i dopiero wówczas zostaną upublicznione wyniki wraz z rekomendacjami.

Wspomniał Pan, że w 2003 r. kontrolowaliście KBW. System informatyczny był tani, ale niesprawny i słabo przetestowany. Nie ma Pan wrażenia déjà vu? NIK kontroluje, wyciąga wnioski, rekomenduje, a ja pytam: i co z tego?

Często słyszę takie pytania. Po pierwsze, trzeba powiedzieć, że 70 proc. wniosków z naszych kontroli jest realizowanych, w większości jeszcze w czasie jej trwania lub bezpośrednio po jej zakończeniu. Jest oczywiście grupa wniosków, które są realizowane z opóźnieniem albo wcale, no ale taka jest specyfika pracy NIK i podobnych organów w całym demokratycznym świecie. Ich wnioski są obligatoryjne tylko w państwach totalitarnych. Za realizację rekomendacji organów kontroli w krajach demokratycznych odpowiada władza wykonawcza i ustawodawcza. Naszym zadaniem jest przedstawić profesjonalną diagnozę i Najwyższa Izba Kontroli z tego obowiązku wywiązuje się rzetelnie. O kontrolach szeroko informujemy opinię publiczną. To nasz najlepszy sojusznik w zabieganiu o realizację wniosków pokontrolnych.

A co się działo po kontroli w KBW z 2003 r.?

Było dużo wypowiedzi urzędników KBW: „Zgadzamy się z wnioskami, dziękujemy za nie, będziemy chcieli je wdrożyć”. Co ciekawsze, wnioski rzeczywiście wdrożono i przez lata system funkcjonował dobrze.

No i to jest chyba największa tragedia: przy zmianie systemu popełnili te same błędy.

Sprawdzimy, dlaczego w 2011 r. KBW rozwiązało umowę z firmą, która obsługiwała poprzedni system informatyczny. Sprawdzimy też, dlaczego nie udało się przeprowadzić przetargu na nowy system w 2013 r. Przetarg powtórzono w 2014 r., a efekty widzimy dzisiaj. Kto zawinił? Zbadamy to.

Urzędnik po robocie idzie do sklepu kupić lodówkę. Zastanawia się, ile zeżre prądu i czy się zmieści pod szafką w kuchni. Jasne, że nie kupi najtańszej, bo się będzie bał, że mu za miesiąc wysiądzie. Ale następnego dnia idzie do pracy, zasiada w komisji przetargowej i głosuje za najtańszą ofertą. Dlaczego?

Obawiam się, że błędów było więcej. Interesować nas będzie zwłaszcza jakość oprogramowania i jego odbiór przez zamawiającego. Zapytamy biegłych, czy czas przewidziany na testy był wystarczający. Małe pieniądze, mało czasu, do przetargu stanęła tylko jedna firma.

Chciała robić stronę internetową dla NIK, ale nie daliście jej kontraktu.

Strona internetowa, choć ważna, nie jest tak istotna dla państwa jak elektroniczne liczenie głosów. Ale myśmy sprecyzowali nasze oczekiwania: potrzebujemy nie tylko firmy, która policzy sobie tanio, ale takiej, która da gwarancję odpowiedniej jakości. Firma nie spełniała istotnych warunków zamówienia. Po przegranej odwołała się do Urzędu Zamówień Publicznych, który jej protestu nie uznał.

NIK może się postawić. Człowiek siedzi w jakimś KBW i myśli sobie: „Jakość? A co ja się mam podkładać? Wybiorę najtańsze i do domu. Jeszcze potem będę się tłumaczył przed CBA”.

Od sierpnia 2013 r., od kiedy pracuję w NIK, powtarzam, że w przetargach nie należy kierować się wyłącznie kryterium ceny. W różnych dziedzinach, zwłaszcza w branży drogowej i budowlanej, okazuje się, że jeśli cena znacząco odbiega od wartości kosztorysowej, to firma, która taką ofertę przedstawia, albo nie przystąpi do realizacji zamówienia, albo będzie się starała wykorzystać finansowo podwykonawców, albo będzie oszukiwać na jakości usługi np. przez używanie tańszych i jakościowo słabych materiałów. Może też się skończyć tym, że zejdzie z placu budowy. Dlatego złożyliśmy wniosek do parlamentu o wpisanie do ustawy pojęcia rażąco niskiej ceny, stanowiącej podstawę do odrzucania oferty. Prawo już zostało znowelizowane.

Takie podejście, jak pamiętamy, zabiło firmy budowlane, które miały się rozwinąć dzięki wielkim inwestycjom.

Przez ostatnie lata byliśmy największym placem budowy w Europie. Logika podpowiada, że efektem napływu unijnych pieniędzy powinien być przede wszystkim rozwój polskich firm budowlanych. Stało się inaczej. Warto na to zwrócić uwagę w perspektywie wydawania kolejnych pieniędzy z UE: mają one przede wszystkim służyć rozwojowi polskich firm, zachęcając do innowacyjności.

Krótko mówiąc: trzeba mieć odwagę, by wyciągać wnioski ze złożonych w przetargach ofert. Jeśli są sporo poniżej kosztów, wniosek jest prosty: powinny być odrzucone, bo nie mają szans na realizację.

Tak długo ścigaliśmy korupcję, że teraz urzędnicy się boją? Nikt nie chce ryzykować?

To paradoks, że ja jako szef instytucji kontrolnej mówię: „niska cena nie może być jedynym kryterium decydującym o wyborze oferty”.

Powiem tylko, że wśród klientów firmy obsługującej KBW były też MON i MSWiA. Można się przestraszyć.

Nie każdy produkt konkretnej firmy musi być nieodpowiedniej jakości. Dlatego zawsze sprawdzamy cały kontekst zamówienia. Wszystkie warunki.

Panowie z KBW, kiedy już system liczenia głosów się rozwalił, nie dali sygnału, by komisje wzięły się za ołówki i liczydła. Dlaczego? Jeden z urzędników odpowiadał, że przecież nie musieli, bo kiedyś już taką uchwałę podjęli. Dezynwoltura, która załamuje. Mogli przecież wysłać do Szczecina, Parczewa i Ustrzyk maila albo zadzwonić.

KBW odpowiada za zapewnienie warunków technicznych do przeprowadzenia wyborów. Jeśli system elektronicznego liczenia głosów zawodził, potrzebna była procedura kryzysowa. Sprawdzimy, czy ją sformułowano i w jakim zakresie zastosowano.

Na nieudolności Biura sprawa się nie kończy. Wielu Polaków mówi dziś o fałszerstwach. Problem też w tym, że padło sporo głosów nieważnych.

Tego Izba nie może badać: sam proces wyborczy podlega kontroli sądowej po złożeniu protestu przez wyborcę.

Jak się patrzy na państwo z lotu ptaka?

Dużo ludzi mówi, że NIK wyłącznie krytykuje. Zaskoczę pana: jeśli prześledzić nasze raporty, widać, że są różne. Formułujemy sporo ocen pozytywnych albo pozytywnych mimo nieprawidłowości. Opinia publiczna – co zrozumiałe – uczulona jest jednak na te raporty, które mówią, że jakaś dziedzina szwankuje.

Raport o sześciolatkach w szkołach był pozytywny.

Tegoroczny tak, ale poprzedni był krytyczny. Szkoły były nieprzygotowane na przyjęcie najmłodszych dzieci. Wysłaliśmy nasze ustalenia do wszystkich gmin z wiadomością: „za rok do was wracamy”. Wróciliśmy i obraz był diametralnie inny. Dostosowało się ponad 90 proc. gmin. Myślę, że NIK dołożyła cegiełkę do tego, że sześciolatki w szkołach mają lepiej.

Makabryczne były wyniki kontroli ściągalności zaległych składek do ZUS: Zakład ma u nierzetelnych płatników 55 mld zł, nie potrafi tego ściągnąć (skuteczność egzekucji 5–7 proc.), do niedawna nawet nie wiedział, ile mu ludzie zalegają.

Miałem kilka rozmów z prezesem ZUS. Dziękował, mówił, że chce wyciągnąć wnioski, poprawić pracę. Już wdrożono odpowiednie rozwiązania informatyczne, które poprawią ściągalność składek.

Podobną historię miałem, gdy byłem ministrem sprawiedliwości. Na moim biurku wylądował raport NIK o funkcjonowaniu zakładów poprawczych i schronisk dla nieletnich. Przeczytałem w nim, że 58 proc. dzieci z tych zakładów po zakończeniu pobytu w placówkach wraca na drogę przestępstwa. Znalazłem diagnozę: okazało się, że nie chodzi o złą pracę wychowawców, ale o to, że młodzież trafia do swojego dawnego otoczenia. Wniosek NIK: należy młodym ludziom pomagać w usamodzielnieniu poza patologicznym środowiskiem. Uruchomiliśmy program hostelowy: młodzież uczyła się tam pod opieką wychowawców, jak stanąć na własnych nogach, zdobyć pracę. W tej grupie powrót do przestępstwa radykalnie zmalał.

Misją NIK jest wskazywać dobre rozwiązania. My nie jesteśmy służbą specjalną. Nie podsłuchujemy, nie śledzimy, nie ścigamy. Jeśli stwierdzamy przestępstwo, kierujemy zawiadomienie do prokuratury, ale nasza rola jest inna: chcemy pomagać w naprawianiu państwa, wskazując nieprawidłowości, które trzeba usunąć, oraz formułując wnioski dotyczące koniecznych zmian w prawie.

Nie opadają Panu ręce? Raport o służbach specjalnych w części jawnej mówi: premier może dawać polecenia szefom służb, ale nie może egzekwować ich wykonania, bo to nie jest zgodne z prawem. Wniosek: zmienić prawo. Premier potrzebował NIK, żeby się zorientować, że nie kontroluje służb?!

Zobaczmy, co się stało po tym raporcie. Do parlamentu trafił projekt ustawy, który wzmacnia kontrolę nad służbami. Tak właśnie ma działać NIK.

Ciekawe, jak będzie przy repatriacji. Rząd – pisaliśmy o tym przed tygodniem – przyjął program, a z ustaleń NIK wynika, że żaden z resortów go nie wdrożył. Ostatnio słyszałem ministra Schetynę, który już zapowiadał kolejny.

W wielu raportach pokazujemy, jak pieniądze publiczne są wydawane nierzetelnie i nieracjonalnie. Ten raport mówi, że państwo traktowało swoje zadania po macoszemu. Najważniejszy wniosek: pomoc Polakom na Wschodzie, którzy przecież znaleźli się tam nie z własnej woli, jest naszym obowiązkiem.

Tu chyba pieniądze są, tylko przepisy są idiotyczne. Budżet centralny nie wydaje wszystkiego, bo nie ma na co. Gminom, które potrzebują środków na pomoc repatriantom, dać nie może, bo Ministerstwo Finansów nie pozwala.

Nasz raport pokazuje, co zmienić, żeby to zaczęło działać. Mogę skomplementować „Tygodnik”, że to zauważył i nie szukał w tym sensacji.

Inny przykład: raport o elektrowniach wiatrowych. Wszystko obraca się w oparach podejrzeń o korupcję i nepotyzm. Protesty ludzi nie są wysłuchiwane.

Faktycznie, budowa farm wiatrowych przebiegała w części gmin w atmosferze skandalu. Jedna trzecia wiatraków w skontrolowanych przez nas gminach była umiejscowiona na działce wójta lub radnego – czyli osób, które miały wpływ na te inwestycje. Nikt mi nie powie, że choć w gminie są tysiące działek, to akurat u wójta wieje najlepiej. To jest korupcjogenne. No i racja, że głos lokalnej społeczności nie zawsze był słyszany.

Trudno rozwijać energetykę odnawialną wbrew ludziom. Źródła energii powinny być zróżnicowane. To uniezależnia nas od rosyjskiego gazu i ropy, ale czysta energia musi rozwijać się w czysty sposób.

Tam jest jeszcze jedno ciekawe zjawisko: w prawie budowlanym nie ma pojęcia wiatraka. Może to być maszt, sieć energetyczna albo inny budynek. Nikt wcześniej nie zwracał na to uwagi, bo w mętnej wodzie łatwiej coś złowić?

Brak jednoznaczności przepisów wymaga natychmiastowej zmiany. Napisaliśmy o tym w raporcie.

Dlaczego fachowcy dotąd milczeli?

Czasem ich głos jest niesłyszalny: często mówią o tym kontrolerom. My o wnioskach z każdej kontroli informujemy Sejm. Dzięki temu raport NIK zwiększa szansę na zmianę prawa. Eksperci – bądźmy dla nich sprawiedliwi – nie mają na ogół możliwości, by władza ustawodawcza ich usłyszała.

Jak więc wygląda państwo z perspektywy prezesa NIK? Zmieniło się od czasu, gdy przestał Pan być posłem i ministrem?

Trafiając do NIK, można było pójść w dwie strony. Jedna to przygnębienie, że jest tak wiele nieprawidłowości, czasem przestępstw, które wychodzą na jaw w wyniku pracy kontrolerów. Ale można też zauważyć, że dzięki kontrolom wiele dziedzin udaje się poprawić. Ten drugi punkt widzenia jest mi bliższy. Staram się wzmacniać skuteczność NIK. Mamy duże zaufanie obywateli – wyższe niż do sądów i prokuratur – i wysoką pozycję międzynarodową. Zostaliśmy wybrani do kontrolowania finansów Rady Europy. Pomagamy w audytowaniu NATO. Badamy wydatki CERN. Będziemy szkolić kontrolerów z Gruzji i Ukrainy.

Pytałem, w jakim stanie jest państwo polskie? Kamieni kupa?

Nikt nie jest doskonały. Nie jest tak dobrze, jak by chcieli zaprzysięgli optymiści, nie jest tak źle, jak by to widzieli czarnowidze. Polska to normalne, demokratyczne, europejskie państwo. W niektórych obszarach funkcjonuje dobrze, w innych ma jeszcze wiele do zrobienia.

Normalne państwo liczy głosy przez tydzień? Moim zdaniem to, co się stało po ostatnich wyborach, to katastrofa.

Pytanie, jakie wyciągniemy wnioski. W przyszłym roku mamy wybory prezydenckie i parlamentarne. Jeśli wykorzystamy ten czas, żeby trwale wprowadzić efektywny system liczenia głosów, wyjdziemy z tej sytuacji wzmocnieni.


KRZYSZTOF KWIATKOWSKI był w latach 2009–2011 ministrem sprawiedliwości, a w latach 2009–2010 również prokuratorem generalnym. Prezesem Najwyższej Izby Kontroli jest od roku 2013.