Obywatel wodzony na pokuszenie

Od lat rozróżnia się dwa rodzaje korupcji: administracyjną i polityczną. Do pierwszej dochodzi wówczas, gdy łapówkę bierze lekarz przed operacją, pracownik sądu, by czekanie na wypis z ksiąg wieczystych nie przedłużało się nadmiernie, czy też urzędnik samorządu dla wydania zezwolenia przed rozpoczęciem budowy. Z tą może mieć do czynienia każdy z nas. A im gorzej państwo i jego służby wypełniają swoje funkcje, tym większe przyzwolenie na to, by się do niej uciekać.

Dla świadomości społecznej o wiele bardziej demoralizująca jest jednak korupcja polityczna, która de facto jest zawłaszczaniem państwa. To siła nieformalnych układów, wpływających na kształt ustawy czy funkcjonowanie instytucji państwowych, która okazuje się skuteczniejsza od prawa. Przykład z góry działa jak glejt przyzwalający na posługiwanie się korupcją dla załatwienia drobnych spraw. Podtrzymuje też przekonanie, że wręczona właściwej osobie łapówka albo posiadanie wpływowych znajomych, są najlepszymi sposobami, by radzić sobie w życiu. Widać taki klimat i styl rządzenia państwem...

Gdzie korupcji najwięcej

Grażyna Kopińska, szefowa Programu “Przeciw Korupcji" Fundacji im. Stefana Batorego, cytuje badania socjologiczne, przeprowadzane każdego roku dla ustalenia, w jakich dziedzinach najczęściej dochodzi do korupcji: 68 proc. pytanych zetknęło się z nią w służbie zdrowia, 9 proc. w instytucjach samorządowych, na trzecim miejscu znajduje się policja drogowa. Kopińska podchodzi jednak do danych z dużym dystansem: - To naturalne, że badani częściej mówią o korupcji u lekarza, bo o wiele częściej korzystają z usług służby zdrowia niż np. służb celnych czy choćby prokuratury.

Dlatego drugim źródłem wiedzy o korupcji, z jaką borykają się przeciętni obywatele, są ich skargi i prośby o pomoc słane do Fundacji.

- Zwykli obywatele skarżą się przede wszystkim na nieprawidłowości w prowadzeniu ich spraw w prokuraturze i sądach. Nie najlepsze notowania ma też policja, zwłaszcza drogowa, no i lekarze. Pacjenci skarżą się jednak na nich nie tyle dlatego, że “biorą", ale że mimo “dodatkowej opłaty" źle wykonali zabieg czy w ogóle nie zrobili tego, do czego się zobowiązali. Czołowe miejsca w rankingu miejsc skorumpowanych zajmują też urzędy samorządowe, szczególnie te związane ze sprawami geodezyjnymi lub budowlanymi.

Program “Przeciw Korupcji" zajmuje się z reguły przeciętnymi sprawami bardzo zwyczajnych ludzi, którzy stracili wiarę, że pomoże im jakikolwiek urząd czy sąd. Wolą zwrócić się do organizacji pozarządowej, uważając, że jest im bliższa. Przedsiębiorcy pojawiają się tu z rzadka.

Kopińska: - Średniej wielkości przedsiębiorca, który np. zgłasza ofertę do przetargu i przegrywa go, a później podejrzewa, że wszystko zostało “ustawione", najpierw złoży skargę do Urzędu Zamówień Publicznych, potem do prokuratury, zdesperowany będzie szukał pomocy u dziennikarzy. Dopiero, gdy wie, że znikąd ratunku - kieruje się do nas albo do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Transparency International.

Poza desperatami jest jeszcze jedna grupa (trudno oszacować, jak liczna) - przedsiębiorców, którzy usiłują “odnaleźć się w układzie": dogadać się, zorientować, dlaczego innym się udało i czy nie byłoby warto pójść w ich ślady.

Coś za coś

Jak do tych zagrożeń, korupcji administracyjnej i politycznej, mają się uprawnienia Centralnego Urzędu Antykorupcyjnego?

Wstępny projekt ustawy o CUA (ostateczny ma opracować powołany dopiero co pełnomocnik rządu ds. przygotowania programu zwalczania nadużyć w administracji; ma on też podać inne pomysły na walkę z korupcją w rządzie i samorządzie) wylicza niemało zadań: walka z korupcją, płatną protekcją, fałszowaniem dokumentów, przestępstwami przeciwko wyborom, niegospodarnością, przestępstwami gospodarczymi. Będzie też tropił przypadki łamania ustawy antykorupcyjnej i fałszowania oświadczeń majątkowych. Tak rozbudowany pakiet zadań wymaga niebagatelnych uprawnień. Stąd funkcjonariusze CUA będą mogli legitymować, zatrzymywać, dokonywać rewizji i kontroli osobistej, używać broni palnej, dokonywać prowokacji (np. kupować i sprzedawać przedmioty pochodzące z przestępstwa czy wręczać łapówki osobom podejrzanym o korupcję). Za zgodą sądu możliwe będzie kontrolowanie korespondencji i podsłuchiwanie rozmów telefonicznych. W grę wchodziłoby nawet pozyskiwanie tajnych informatorów. Banki, firmy ubezpieczeniowe i wszelkie inne instytucje gromadzące o nas dane będą miały obowiązek udostępniać je funkcjonariuszom nowego urzędu.

Sporo? Jeśli projekt stałby się ustawą, CUA połączy uprawnienia Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, policji, Najwyższej Izby Kontroli i policji skarbowej. Szerokie uprawnienia nadaje mu się po to, by “zwalczał nadużycia w instytucjach państwowych i samorządzie terytorialnym oraz działalność godzącą w istotne interesy gospodarcze państwa".

Dr hab. Włodzimierz Wróbel, specjalista prawa karnego z UJ, uważa, że powoływanie kolejnego urzędu do walki z korupcją nie jest w Polsce potrzebne: - Nie podważam konieczności ścigania i karania za korupcję. Przecież nic tak nie demoralizuje, jak bezkarność po popełnieniu czynu zabronionego. Tyle że mieliśmy już kilka urzędów... Jeśli ich instrumenty działania okazały się nieskuteczne, a nowy nie będzie miał, jak zapewniano, nowych, skąd wiara, że ten właśnie okaże się skuteczny? Dotychczasowe antykorupcyjne zamierzenia rządu wydają się ignorować jedną prawidłowość: im mniej urzędnicy będą mieli możliwości podejmowania decyzji uznaniowych, tym większa będzie przejrzystość działania instytucji, w których pracują; im mniej będzie na rynku dóbr deficytowych, tym mniej korupcji.

Takim “dobrem deficytowym" może być pozwolenie, koncesja, licencja i szereg innych “zezwoleń", które wydawane są właśnie w postaci decyzji administracyjnej. W zamyśle ustawodawcy miały kontrolować zgodność prowadzonej działalności z prawem, a czym się w wielu przypadkach stały, przekonują doświadczenia m.in. z branży paliwowej.

- Zawsze ktoś otrzyma koncesję jako pierwszy, inny jako ostatni, a jeszcze inny w ogóle jej nie dostanie. To właśnie u tych trzecich pojawia się pokusa “zmiany reguł gry" - opowiada dr Robert Gwiazdowski, prezes Centrum im. Adama Smitha (fundacji zajmującej się m.in. badaniami nad polską gospodarką). - Pokusa nie wzięła się jednak z niczego, tylko z działania państwa. Przykładem niech będzie mafia paliwowa, która powstała i działa dzięki wprowadzeniu przepisów o akcyzie. To państwo wydało koncesje firmom, co do których są teraz poważne podejrzenia, że rządzą nimi układy mafijne. A przecież - przez możliwość sprawdzenia przed przyznaniem koncesji, kto kim jest w danej firmie - miały nam one zapewnić bezpieczeństwo.

Dodaje: - Mafią nie jest firma oszukująca na podatkach czy osoba przepalająca w czajniku olej opałowy, by go sprzedać jako paliwowy. Układy mafijne tworzy specjalna nić porozumień łącząca np. zorganizowaną przestępczość z urzędnikami Ministerstwa Finansów, którzy nadają przepisom korzystną dla mafiosów postać. Zresztą urzędnicy niekoniecznie musieli otrzymać “kopertę", być może zawarli “tylko" pewien układ...

Włodzimierz Wróbel przypomina, że podobnie może być w wymiarze sprawiedliwości: - Korupcją może być układ towarzyski, ale też myślenie: “Jeśli moje orzeczenie będzie takie, zwiększą się moje szanse na awans". Na szczęście, zapatrzenie w politykę nie jest w wymiarze sprawiedliwości duże, może poza wyższymi szczeblami prokuratury. Choć i tutaj bardziej jest to klientelizm niż korupcja. Za każdym razem chodzi jednak o to samo: zamiast być niezawisłym, bierze się pod uwagę pozaprawne kryteria.

Wodzenie przez państwo obywateli na pokuszenie nie byłoby tak skuteczne, gdyby państwo nie miało ambicji ingerowania w gospodarkę.

Potwierdza to też opracowanie Narodowego Banku Polskiego, jakie Grażyna Kopińska niedawno otrzymała: - Pocieszające jest to, że zmniejsza się liczba licencji i tzw. twardych zezwoleń, które otrzymuje się po spełnieniu dość rygorystycznych warunków, na rzecz “miękkich". Nadal jednak trzeba o nie prosić. Unia też nie będzie spolegliwa: liczba wymaganych tam regulacji i norm jest o wiele większa niż w Polsce.

Urząd to za mało

Z badań Transparency International wynika, że jesteśmy krajem “średnio skorumpowanym": zajmujemy 63. pozycję w rankingu 160 państw. Od 1996 r., kiedy TI zaczęło uwzględniać Polskę w badaniach, nasza pozycja stopniowa się obniża, co znaczy, że korupcja ma się u nas coraz lepiej. A właściwie tak dobrze, że w 2002 r. wszystkie państwa wchodzące z nami do UE były mniej skorumpowane niż my (dane podaję za kwartalnikiem “Kultura i Społeczeństwo", nr 2/04).

Grażyna Kopińska wie o korupcji w Polsce sporo. Dlatego właśnie, choć na powołanie CUA czeka z dużymi nadziejami, uważa, że urząd to za mało: - To działanie śledcze. By ograniczyć korupcję, potrzeba jeszcze prewencji, np. stanowienia takiego prawa, które dawałoby jak najmniej możliwości korumpowania czy wchodzenia w układy. Nieodzowna jest też edukacja urzędników i obywateli; ciągłe przypominanie, że funkcjonariusza państwowego obowiązuje etyka. Premier co prawda zapowiedział w exposé zmniejszanie liczby agencji, a także sytuacji, w których konieczne będzie uzyskanie jakiegoś zezwolenia, szkoda jednak, że nie zebrano pojawiających się tu i ówdzie pomysłów na prewencję antykorupcyjną w jeden program. To byłoby dobre dopełnienie powoływanego urzędu.

“Dopełnienie" oddaliło się niepokojąco daleko, gdy z projektu ustawy o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw, jaki rząd przesłał do Sejmu, zniknęły ważne przepisy antykorupcyjne, właśnie o charakterze prewencyjnym: wyłanianie prezesów w konkursach, kontrola umów o sponsoring i darowiznę, jawność informacji o prywatyzacji.

Walka z korupcją nie obejdzie się bez zmian w wymiarze sprawiedliwości. I to mimo wszystkiego, co już udało się lepiej zorganizować. Prof. Zbigniew Hołda, członek zarządu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, w tekście “Małe kroki, ale w dobrą stronę" (“TP" nr 3/05) wymienił ich całkiem sporo. Z reguły miały one charakter organizacyjno-techniczny, np. komputerowe protokołowanie rozpraw i redagowanie orzeczeń, przydzielenie każdemu sędziemu sekretarza i asystenta (zwłaszcza w sądach rejonowych, gdzie jest najwięcej spraw), last but not least: pilnowanie etyczności zachowań sędziów. Według Hołdy, dzięki dobrej organizacji pracy, sądy bez trudu poradziłyby sobie z dziewięcioma milionami spraw, jakie każdego roku do nich spływają.

- Przekonalibyśmy się wówczas namacalnie, że bez sprzyjających warunków jakiekolwiek zabiegi korupcyjne nie mają szans powodzenia - podkreśla Włodzimierz Wróbel.

Robert Gwiazdowski przypomina, w jaki sposób politycy uporali się z problemem przewlekłości postępowań: - Uchwalili spec-ustawę, w myśl której w czasie wyborczym, kiedy sprawność rozstrzygnięcia jest im najbardziej potrzebna, sąd musi podjąć decyzję w ciągu 48 godzin. Obywatel, chcąc na drodze sądowej odzyskać swoją należność, czeka tysiąc dni. Jego bardziej boli właśnie to niż przestępstwa, z reguły o charakterze politycznym, popełniane przy prywatyzacji. Zresztą do ich ścigania powołano kolejny urząd, obywatelom zaś pozostawiono te same, nie zawsze wydolne struktury.

***

Powołanie nowego urzędu to dowód niewiary w możliwość przeprowadzenia gruntownej reformy prokuratury, CBŚ i ABW, dzięki którym walka z korupcją mogłaby być równie skuteczna. A przede wszystkim dokonywałaby się w interesie zarówno tego obywatela, który czeka kilka miesięcy na wypis z księgi wieczystej czy wyznaczenie terminu rozprawy sądowej, jak biznesmena bezprawnie zatrzymanego przez prokuraturę.

Na koniec warto przypomnieć jeszcze jedną “starą prawdę", powtarzaną od lat: ministrowie są kolegami z rządu, nierzadko też z partii. W jaki sposób minister sprawiedliwości-prokurator generalny ma kontrolować ministra skarbu czy gospodarki? Rozdzielenia funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego rząd jednak nie zapowiada.