Policja liczy, obywatel się boi

Rządowa ocena bezpieczeństwa powstaje w oparciu o statystyki policyjno-prokuratorskie i sądowe, opinie polityków, przedstawicieli administracji rządowej, dziennikarzy. Poza wykrywalnością sprawców kradzieży samochodów, przestępczość w porównywanych dziedzinach oraz skuteczność organów ścigania, są podobne, jak np. w Niemczech, Czechach i Słowenii.

Statystyki nie odbijają jednak rzeczywistości, m.in. dlatego, że Polska należy do krajów, w których często nie zgłasza się przestępstw; odmienne jest podejście organów ścigania do ich przyjmowania i rejestrowania oraz katalogi czynów określonych jako łamanie prawa.

W latach 80. większość obywateli (53 proc.) wiedzę na temat przestępstw czerpało z mediów. Niemal 75 proc. respondentów badań opinii deklarowało, że nigdy nie było bezpośrednimi świadkami lub ofiarami przestępstw, jedynie 17 proc. w nich uczestniczyło. Przemiany ustrojowe zmieniły te oceny nieznacznie. Bardziej zmienił się obraz porządku publicznego w kraju. Nawet jeśli intensywniej zwalcza się przestępczość, więcej w mediach informacji o gangsterach i popełnionych przez nich (oraz wykrytych) czynach.

---ramka 322450|prawo|1---Teoria wybitych szyb

Policja nie pracuje nad spadkiem liczby przestępstw, bo nikt jej z tego nie rozlicza. Liczy się wykrywalność. Wzrost przestępczości spychano do tzw. kosztów transformacji - rzekomo nieunikniony efekt zastąpienia gospodarką rynkową represyjno-opiekuńczego państwa komunistycznego. Za stan rzeczy obwiniano polityków, bezrobocie, brak pomocy społecznej, złą edukację, ale nie policję. Zapomniano, że jej zadaniem jest profilaktyka, czyli niedopuszczanie do przestępstwa. Skoro jednak policjantów rozlicza się za przestępstwa wykryte, a nie te, do których nie doszło, nie są oni zainteresowani np. operacyjnym niedopuszczeniem do przestępstwa. Raczej prowokowaniem przyszłych przestępców do działania, by potem ich zatrzymać.

Ważne dla policjantów, statystyki wykrywalności są drugorzędne dla poczucia bezpieczeństwa obywateli. Dla nich liczy się liczba przestępstw. Jeśli wzrasta, niezależnie od sukcesów policji, ludzie czują się zagrożeni. Czy jednak ludzie boją się wszędzie i mają się czego bać?

Prawie 80 proc. najdotkliwszych dla obywateli przestępstw popełnia się w dużych miastach. W 2000 r. policja skoncentrowała się na realizacji programu, który pozwolił zahamować ich dynamikę. W 2001 r., w 17 największych miastach kraju, uruchomiono program “Bezpieczne ulice", opierający się na tzw. odpowiedzialności terytorialnej - do konkretnego obszaru przypisane były grupy policjantów i ich komórki organizacyjne, a funkcjonariuszy rozliczano z efektów. Opierając się na oczekiwaniach opinii publicznej oraz analizie zagrożeń przestępczością, wybrano pięć kategorii czynów szczególnie uciążliwych dla społeczeństwa: kradzież (zwłaszcza samochodu), kradzież z włamaniem, kradzież rozbójnicza, rozbój i wymuszenie rozbójnicze oraz udział w bójce lub pobiciu. Skorzystano z rozwiązań policji hiszpańskiej, a przede wszystkim nowojorskich doświadczeń burmistrza - Rudolpha Gulianiego i szefa policji - Williama Brattona. Próbowaliśmy wprowadzić elementy teorii wybitych szyb (Broken windows) i opartej na niej polityce “Zera tolerancji" (Zero tolerance).

Według tej teorii, “jeśli jedna szyba w oknie budynku jest wybita i nie będzie wstawiona, wszystkie pozostałe szyby zostaną niebawem wybite". Każde naruszenie porządku musi spotkać się z reakcją. Trzeba usunąć jego skutki. Inaczej nakręcimy spiralę degradacji od wykroczenia, przez drobną przestępczość, rozboje i pobicia, do najgroźniejszych przestępstw.

Mafia nie powstaje nagle

Najgroźniejsze przestępstwa, związane z przestępczością zorganizowaną, są konsekwencją pobłażliwości wobec drobnych przestępców. Słynni mafiosi z “Pruszkowa" i “Wołomina", w latach 70. i na początku 80., zajmowali się np. kradzieżami z włamaniem. Później awansowali w hierarchii półświatka: zostali cinkciarzami i zajęli się nielegalnym hazardem. Działali pod ochroną milicji i SB, współpracując też jako informatorzy. Z powiązań skorzystali, ale już “w drugą stronę", po 1989 r.

Ówczesne zmiany, zwłaszcza nieuzasadniona likwidacja pionu zwalczania przestępczości gospodarczej, stworzyły w milicji grunt do robienia nielegalnych interesów. Zaczęły się niemal na skalę “hurtową" kradzieże samochodów czy napady na tiry. Pojawiły się przestępstwa dotychczas dość w Polsce rzadkie: zabójstwa porachunkowe oraz na zlecenie, napady z bronią palną, terror kryminalny z użyciem materiałów wybuchowych, prowadzony na wielką skalę przemyt towarów. Potem w grę weszły narkotyki, zyski z ochrony oraz prowadzenie interesów związanych z automatami do gier. Dopiero powołanie w 2000 r. Centralnego Biura Śledczego zahamowało rozwój przestępczości zorganizowanej.

Nie znaczy to, że gdy tylko zelżeje nacisk policji i prokuratury, znów nie powstaną terytorialne organizacje przestępcze. Na razie trwa walka o wpływy, obfitująca w znacznie brutalniejsze epizody niż w czasie panowania “Pershinga" i jego kompanów. Niekontrolowani przez uwięzionych bossów drobniejsi przestępcy ważą się na czyny, których zwykle unika zorganizowana paramafia, np. zabójstwa policjantów. Jeśli nie powstrzyma się tych drobnych watażków, z czasem urosną w siłę i autorytet. Stworzą “konsorcja" czy “zarządy". Dlatego tak niebezpieczne są nieprzemyślane “reorganizacje" i “reformy" CBŚ, zwłaszcza zapowiedzi ponownego zdecentralizowania jego struktur i podporządkowania komendantom wojewódzkim, a więc i lokalnym układom władzy. O ile bowiem policyjna prewencja winna być zdecentralizowana, to tylko elitarna struktura scentralizowana może skutecznie zwalczać przestępczość paramafijną.

Polska Rzeczpospolita Narkotykowa

Nowym zjawiskiem jest przestępczość międzynarodowa i terroryzm. Jako rozwijający się, największy kraj spośród nowych członków UE, jesteśmy uważani przez przestępców “z importu" za bezpieczny teren. Nie tyle do popełniania przestępstw, co planowania czy odpoczynku. Takie były plany, np. zabitego w końcu lat 90. w Poznaniu znanego rosyjskiego gangstera o pseudonimie “Rospis" (“Malowany"), który chciał z grodu nad Wartą uczynić bazę na teren Niemiec i Europy Zachodniej. Przeszkodziła mu nie polska czy niemiecka policja, lecz kłótnia z polskimi “kolegami" z Pruszkowa.

Opieszałość we wprowadzaniu procedur do zwalczania pralni brudnych pieniędzy spowodowała, że Polska była zbyt długo atrakcyjnym terenem legalizacji i spekulacyjnego pomnażania pieniędzy zagranicznych gangów. Nadal zresztą polski rynek finansowy (walutowy i giełdowy) nie wydaje się dostatecznie chroniony przed opartą na zachodnim know how przestępczością finansową.

Terroryzm w wymiarze znanym z Zachodu nie jest, na razie, zagrożeniem realnym. Nie ma też zagrożenia zorganizowanym terroryzmem politycznym, choć występowały przypadki aktów przemocy zarówno ze strony skrajnej prawicy, jak lewicy. Nie ma zagrożenia terroryzmem zagranicznym, w tym islamskim, choć nasze zaangażowanie w Iraku może to zmienić. Dlatego ważne jest, aby w prewencji antyterrorystycznej wykorzystać wszystkie siły i umiejętności, a zwłaszcza połączyć wiedzę służb specjalnych z doświadczeniem policji zwalczającej tzw. terror kryminalny.

Terroryzm istnieje w Polsce od ponad dekady, tyle tylko, że w odmianie kryminalnej, której celem jest konkretna osoba lub jej mienie. Od początku był istotnym narzędziem w ręku przestępczości zorganizowanej. Narzędziem niosącym śmierć i anonimowym - bomby nie rozróżniają ofiar, raniąc i zabijając także niewinnych.

Najważniejszy głos w kwestii zwalczania terroryzmu powinni mieć policjanci, a nie np. wywiad czy kontrwywiad, zawsze bardziej chętny do skomplikowanych gier operacyjnych niż prostego “zamknięcia" sprawy. Dlatego właśnie w ramach CBŚ powołano Zespół ds. Terroryzmu. Tam też umieszczono koordynację przedsięwzięć operacyjno-procesowych do zwalczania zamachów bombowych. Policja polska zgłosiła akces do Europejskiej Policyjnej Grupy ds. Zwalczania Terroryzmu. Zbudowano system, reagujący na zagrożenia.

Polskę i republiki postsowieckie eksperci uważają za ważny i rozwijający się szlak narkotykowy. Otwarta granica dawnego imperium ułatwia przerzuty z Afganistanu czy Pakistanu. Władze Polski i dawnego ZSRR lekceważyły ten problem, uważając, że konsumpcja narkotyków dotyczy społeczeństw Zachodu. Zdaniem b. szefa Interpolu, Raymonda Kendalla, Polska przestała być tylko producentem i państwem tranzytowym dla “białej śmierci". Polacy są coraz liczniejszą grupą konsumentów narkotyków, a miejsce rodzimej, chałupniczej produkcji zajmują twarde narkotyki z importu.

Głównymi konsumentami narkotyków są osoby w wieku 14-25 lat. Handel odbywa się w dyskotekach, nocnych klubach i na dworcach. “Cywilizuje się" struktura rynku narkotyków. Dawniej dominowała słoma makowa, obecnie coraz więcej jest narkotyków twardych: heroiny, amfetaminy, kokainy. Coraz popularniejsza wśród “złotej młodzieży" staje się ekstazy - narkotyk w tabletkach, pozwalający m.in. uczestniczyć bez odpoczynku w maratonach techno. Na rynku narkotykowym dominują narkotyki z grupy canabis oraz amfetamina i nowe odmiany narkotyków syntetycznych, wskazujące na rosnącą inwencję zaangażowanych w przestępczy proceder “chemików". Najbardziej zagrożone są województwa przygraniczne oraz duże aglomeracje miejskie. O problemie nie powinny jednak zapominać ani małe miejscowości, ani wsie.

Głupi samorząd i mądre ministerstwo

A teraz zagadka: co łączy piszącego te słowa, ministra spraw wewnętrznych i administracji w latach 1999-2001, z kierującym do niedawna resortem Krzysztofem Janikiem? Obaj otwieraliśmy uroczyście warszawskie Centrum Systemu Wspomagania Dowódczego Policji - ja w lipcu 2001 r., min. Janik pół roku później. A najbardziej łączy nas fakt, że po każdym z tych uroczystych otwarć, Centrum i System warte ponad 70 mln zł nadal nie działały...

Anegdota oddaje problemy kolejnych rządów z policją, a raczej jej zbiurokratyzowanym dowództwem: masa ceremonii, żądanie kolejnych pieniędzy, bez których jakoby nie można nic zrobić (z nimi, jak widzimy, również niewiele), i kolejnych uprawnień. Pokazuje też, że nieprawdą jest, iż na policję nie ponosi się nakładów na miarę możliwości finansowych państwa.

Podstawowym problemem polskiej policji, jak zresztą całego systemu administracji publicznej, jest zła organizacja struktur, pracy i zadań, przerosty biurokratyczne, błędna organizacja wydatków. Wbrew pozorom, publiczne nakłady na policję, bezpieczeństwo i porządek publiczny - razem z wydatkami samorządów na monitoring i straże miejskie - wcale nie są małe. Np. łączność i informatyka policyjna pochłaniają rocznie ponad 300 mln zł i... łączność ta nadal nie działa. Jeśli na posterunkach są komputery, to nie podłączone do sieci, więc służą jako maszyny do pisania. W radiowozach są co prawda terminale komputerowe, ale bez łączności: to jedynie dekoracje dla oficjeli i mediów.

Po 1989 r. milicja przekształciła się w policję, ale upłynęło wiele lat, nim doszło do fundamentalnych zmian w resorcie spraw wewnętrznych, a policja zaczęła pełnić inną rolę niż w państwie komunistycznym. Z aparatu represji, który wraz ze służbą bezpieczeństwa miał stać na straży socjalistycznego porządku, stała się służbą chroniącą i broniącą obywateli oraz ich własność. Ważną cezurą w organizacji polskiej policji wydawał się rok 1999 i reforma samorządowa. Oznaczała ona przecież, m.in., decentralizację odpowiedzialności za policję, zbliżenie jej do samorządów, a tym samym do społeczeństwa, bo przecież ministerstwo i kierowana przez Komendę Główną scentralizowana policja nie sprostają lokalnym wyzwaniom. Przekazanie wojewodom i starostom niektórych uprawnień, dotyczących bezpieczeństwa i finansowania policji, dawało szansę na bliższe związanie policji, a zwłaszcza jej pionu prewencji, z lokalnymi społecznościami, skuteczniejszego reagowania na ich poczucie zagrożenia, sensowniejsze planowanie wydatków oraz dofinansowywanie policji.

Z drugiej strony, powstało Centralne Biuro Śledcze, gdzie skoncentrowano wcześniej rozdrobnione wyspecjalizowane jednostki ds. przestępczości zorganizowanej, narkotykowej, międzynarodowej oraz terroru kryminalnego. Efektem było rozbicie gangu pruszkowskiego i innych lokalnych pomniejszych grup paramafijnych oraz wykrycie powiązań kryminalnego półświatka z politykami i urzędnikami rozmaitych opcji i szczebli.

Niestety, przynoszący owoce eksperyment zahamowała kontrreforma przeprowadzona przez SLD w 2002 r., przywracająca zcentralizowanie policji. Dlaczego planowanie nakładów na policję, w zależności od stopnia zagrożenia przestępczością, wymaga odsunięcia starostów i wojewodów? Czy starosta i wojewoda, w przeciwieństwie do komendantów policji, nie rozumieją potrzeby dostosowania nakładów finansowych na bezpieczeństwo publiczne do stopnia jego zagrożenia na danym obszarze? Jest akurat odwrotnie. Więcej: na obszarach przygranicznych właśnie starosta lub wojewoda mogliby stać się inicjatorami racjonalniejszego podziału obowiązków, a więc i wydatków, przez wykonujące często te same czynności jednostki policji i Straży Granicznej (mimo, że ta ostatnia formacja jest, oczywiście, wyłączona spod administracji zespolonej).

Podobnie, uzasadniając likwidację procedury konkursowej przy obsadzie stanowisk kierowniczych w policji, powoływano się na nikłą wiedzę samorządowców w tym zakresie. Dlaczego starosta nie może współdecydować o obsadzie stanowiska komendanta powiatowego policji w ramach procedury konkursowej, skoro takie prawo - choć już nie ograniczone konkursem - ma np. premier w stosunku do komendantów głównych poszczególnych służb?

Przy okazji “antyreformy" pojawiła się w wypowiedziach przedstawicieli rządu, typowa dla etatystyczno-centralistycznego punktu widzenia, dychotomia państwo-samorząd. Samorząd jest potencjalnie głupi, nieodpowiedzialny i może np. zabrać pieniądze policjantom i strażakom, zaś mądre i odpowiedzialne państwo - czyli ministerstwo i Komenda Główna - muszą go pilnować. Państwo nie jest zatem dobrem wspólnym i organizacją obywateli, lecz jakimś zewnętrznym kontrolerem nieodpowiedzialnej tłuszczy. I właściwie nie wiadomo, dlaczego w USA nadal oddaje się sprawy bezpieczeństwa obywateli w ręce samorządów - miejskich i stanowych. FBI zaś, jak w Polsce CBŚ i Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zwalcza przestępczość w skali państwa, czyli korupcję, terroryzm, szpiegostwo.

Nadzór a la Sobotka

Innym problemem jest kwestia kontroli działań policji i odsunięcie polityków od bezpośredniej wiedzy operacyjnej, a tym samym ingerencji w prowadzone śledztwa. Do moich czasów, stosowanie tzw. kontroli operacyjnej (podsłuch, kontrola korespondencji) zarządzał szef MSWiA, za zgodą Prokuratora Generalnego - czyli ministra sprawiedliwości. Ponieważ decydowali dwaj politycy, powstawały podejrzenia, że policja mogła być wykorzystywana np. do inwigilacji konkurentów politycznych. De facto było to niebezpieczne: ważna z punktu widzenia swobód obywatelskich działalność policji była pod kontrolą politycznych ministrów. Nadzór sądowy jest wypełnieniem konstytucyjnych wymogów dotyczących ochrony i wolności obywatelskich. Sprawa starachowicka, a zwłaszcza informowanie przez polityka SLD przestępców, ujawniono właśnie dzięki sądowej kontroli nad techniką operacyjną.

Afera starachowicka jest także okazją do zastanowienia się nad cywilnym nadzorem nad policją i innymi służbami o uprawnieniach operacyjnych oraz koordynacją ich działań. Źle by się stało, gdyby przy okazji rozprawy z “systemem" politycznego nadzoru nad policją, autorstwa ministra Zbigniewa Sobotki, zakwestionowano potrzebę istnienia jakichkolwiek niezależnych od policji struktur, koordynujących czy nadzorujących jej pracę. Nadzór nad policją jest konieczny i to nadzór ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który ustawowo odpowiada za bezpieczeństwo wewnętrzne państwa. Tyle, że nadzór musi być realizowany w zgodzie z prawem, w sposób urzędowy, a nie polityczny.

Policja to nie tylko Komenda Główna czy CBŚ. Obie jednostki zatrudniają jedynie kilka procent funkcjonariuszy. I z tą elitą uczciwy obywatel zwykle się nie spotyka. Spotyka natomiast policjanta z drogówki, patrolu, czasem, nadal zbyt rzadko, dzielnicowego. To w tej “zwykłej", gorzej oczywiście sytuowanej policji, powstała sytuacja, gdy z jednej strony mamy kilka tysięcy wakatów, a z drugiej wiadomo, że jest co najmniej 10 chętnych na jedno wolne miejsce w jej szeregach. Więcej: docierają sygnały, że aby dostać się do policji, należy mieć znajomości albo po prostu wręczyć łapówkę...

Niekorzystnie wygląda średnia wieku policjantów, z których wielu ma poniżej 10 lat służby. I tak, są w policji funkcjonariusze o długim stażu albo krótkim, zaledwie kilkuletnim. Brakuje zaś kadry o najbardziej wydajnym 10-15-letnim czasie służby. Co gorsze, odchodzą funkcjonariusze, którzy rozpoczęli karierę w III RP. A do nich przecież miała należeć przyszłość.