Nigdy nie mów „nigdy więcej”

Agencje donoszą, że w Rurytanii zaczęły się pogromy muzułmańskiej mniejszości. Biuro R2P przy Sekretarzu Generalnym ONZ nie jest zaskoczone: śledziło nagonkę na muzułmanów w rurytańskich mediach i już przed paroma tygodniami umieściło ten kraj na liście tak zwanych "alertów". Ale ofensywa dyplomatyczna nie przyniosła efektów: buddyjski rząd Rurytanii nie reaguje ani na prośby, ani na groźby.

Gdy więc teraz pojawiają się doniesienia o ofiarach, Rada Bezpieczeństwa podejmuje błyskawiczną decyzję o interwencji. Siły szybkiego reagowania ONZ oddzielają kordonem tereny zamieszkane przez muzułmanów, chronią obozy uchodźców i rozpędzają bojówki buddystów. Rurytania przystaje na plan pokojowy. Wojska ONZ się wycofują, pozostają obserwatorzy. Masowym mordom udało się w porę zapobiec.

Rurytania to fikcja - tak samo, niestety, jak wizja szybkiej i skutecznej reakcji świata na zagrożenie ludobójstwem. Bośnia, Ruanda czy Darfur to tylko najbardziej jaskrawe przykłady bezczynności Narodów Zjednoczonych wobec masowych mordów. A jednak przedstawiona wyżej wizja miałaby szansę się urzeczywistnić - gdyby tylko wdrożyć koncept "odpowiedzialności za ochronę" (Responsibility to Protect, w skrócie R2P). Nakłada on na społeczność międzynarodową obowiązek ochrony ludności w przypadkach, kiedy nie wywiązuje się z niego państwo, na którego terenie ta ludność przebywa.

Doktryna Blaira

W 2005 r. specjalny szczyt ONZ przyjął tę propozycję jednogłośnie. Jednak pierwsza próba przełożenia wzniosłej idei na język prawa międzynarodowego wywołała krzyki sprzeciwu. Tymczasem jest już rok 2009...

Merytorycznie spór sprowadza się do pytania: co jest ważniejsze, suwerenność państwowa czy prawo do interwencji humanitarnej? Innymi słowy: czy państwu wolno mordować (bądź przyzwalać na mordowanie) jego własnych obywateli? Wywodzące się z traktatu westfalskiego (z 1648 r., kończącego tzw. wojnę trzydziestoletnią w Europie) pojęcie suwerenności jest mocno ugruntowane; Karta ONZ zakazuje ingerowania w sprawy pozostające "ściśle w zakresie jurysdykcji jakiegokolwiek państwa". Mamy wprawdzie konwencję o ludobójstwie z 1948 r. - lecz nacisk w niej położono na karanie post factum.

Idea interwencji dyktowanej względami humanitarnymi zaczęła kiełkować podczas wojny w nigeryjskiej Biafrze (1967-70), ale owoce wydała dopiero w postaci operacji NATO w Kosowie w 1999 r. Brytyjski premier Tony Blair określił wtedy zasady, jakim tego typu interwencja winna podlegać. Rozwinięciem "doktryny Blaira" był opracowany dwa lata później ONZ-owski koncept "odpowiedzialności za ochronę".

Obecny sekretarz generalny ONZ Ban Ki Moon uznał, że czas zacząć nadawać mu praktyczne ramy, począwszy od opracowania systemu wczesnego ostrzegania przed ludobójstwem, a skończywszy na powołaniu korpusu interwencyjnego ONZ. Ale lipcowa debata na forum Zgromadzenia Ogólnego ugrzęzła w ideologicznych deklaracjach i dyskusjach historycznych.

Czy wpuścić lisa do kurnika?

Obóz przeciwników R2P ma niebanalny skład. Są w nim kraje tradycyjnie antyamerykańskie - Kuba, Wenezuela, Sudan - ale też sojusznicy USA: Indie, Pakistan, Egipt. Wiele innych dawnych kolonii jest za: Unia Afrykańska wpisała zasadę "odpowiedzialności za ochronę" do swojej Karty już kilka lat temu. Unia Europejska, w tym Polska, popiera R2P. Tak jak rząd Baracka Obamy. W USA przeciw są środowiska konserwatywne, izolacjonistyczne, ale też neokonserwatyści, którzy - choć w rządzie George’a W. Busha parli do wojen w imię demokracji - to nie chcą, "by Amerykę do czegoś zmuszać".

Główny zarzut wobec R2P, formułowany przez krytyków z krajów Południa, brzmi: jest to nowe narzędzie kolonializmu i imperializmu, pozwalające mocarstwom załatwiać swoje interesy pod płaszczykiem humanitaryzmu. Tak nieraz bywało, by wspomnieć Hitlera w Czechosłowacji czy Japonię w Mandżurii. Ubiegłoroczną interwencję w Osetii Południowej Rosja próbowała uzasadnić na gruncie R2P.

Naturalnie, największą nieufność budzą Stany Zjednoczone - jako kraj dysponujący największymi zdolnościami interwencji, ale też jako kraj, który swoje zamorskie ingerencje często obłudnie tłumaczył względami humanitarnymi. Przedstawianie inwazji na Irak m.in. jako operacji w obronie ludności ciemiężonej przez Saddama Husajna wyjątkowo mocno skompromitowało ideę, którą dziś próbuje przywołać R2P (nota bene gdy reżim iracki dokonywał mordów na Kurdach w latach 80. i na szyitach w latach 90., USA i spółka nie kiwnęli palcem). Trudno się więc dziwić, że ci, którzy na własnej skórze doświadczyli mocarstwowej hipokryzji, nie chcą, jak mówią, "wpuścić lisa do kurnika".

Jednak w tym przypadku trudno przyznać im rację. Argument, że skoro w przeszłości Stany postępowały brzydko, to nigdy nie wolno wchodzić z nimi w spółkę, jest dziecinny. W zgodzie z zasadami R2P interwencja w Iraku, nie mówiąc o Osetii czy Grenadzie, nie mogłaby mieć miejsca. Dałaby natomiast szansę uratowania życia tysiącom mieszkańców Ruandy.

Czy to jest wykonalne?

Twórcy projektu, starając się złagodzić obawy przed pogwałceniem suwerenności, mocno ograniczyli możliwość stosowania "odpowiedzialności za ochronę". R2P ma mieć zastosowanie tylko w przypadkach zagrożenia ludobójstwem, czystkami etnicznymi, zbrodniami wojennymi lub zbrodniami przeciw ludzkości. Nacisk położono na zapobieganie. Interwencja militarna wbrew woli państwa, na terenie którego dochodzi do bestialstw, byłaby środkiem ostatecznym, stosowanym po wyczerpaniu wszystkich innych. Aby do niej doszło, musi być spełnionych sześć warunków: słuszna sprawa (ratujemy przed śmiercią duże grupy ludności); dobre intencje (cel stricte humanitarny); wyczerpane inne sposoby działania; prawomocność (zgoda Rady Bezpieczeństwa ONZ); środki proporcjonalne do zagrożenia (nie strzelamy z armaty do wróbla); jest szansa na sukces (nie interweniujemy, jeśli grozi to zaognieniem konfliktu).

Tak więc największe ryzyko związane z R2P nie polega na groźbie nadużycia tego mechanizmu. Przeciwnie: na niemocy. Na tym, że państwa w nieskończoność będą dyskutować, czy sytuacja w Rurytanii naprawdę grozi ludobójstwem, czy wyczerpano już wszystkie sposoby nacisku dyplomatycznego (zawsze można dać kolejną ostatnią szansę) albo będą kwestionować szczerość intencji sił interwencyjnych. Nie mówiąc już o tym, że trudno obiektywnie ocenić szanse na sukces.

Największą słabością R2P wydaje się pozostawienie decyzji w gestii Rady Bezpieczeństwa ONZ. Tam zwykle górę biorą interesy polityczne i ekonomiczne pięciu mocarstw dysponujących prawem weta. Moskwa i Pekin są protektorami wielu reżimów autokratycznych (wystarczy wymienić Birmę, Sudan, Zimbabwe), a Waszyngton stoi murem za oskarżanym o zbrodnie wojenne Izraelem. Interwencja w Czeczenii czy w Tybecie byłaby nie mniej zasadna, co w Kosowie, ale niewykonalna. Zgodę Rady Bezpieczeństwa na "inwazję humanitarną" można sobie wyobrazić tylko w odniesieniu do kraju znajdującego się poza orbitą zainteresowań mocarstw. Jakaś wysepka pośrodku oceanu.

Trzeba tylko chcieć...

Mimo to zwolennicy "odpowiedzialności za ochronę" wierzą, że da się ona wcielić w życie. - Debata w ONZ pokazała ogromne zainteresowanie tą ideą, a większość państw ją poparła - mówi Elizabeth Sepper z Human Rights Watch. - Społeczność międzynarodowa już dowiodła, że potrafi zapobiec masowym zbrodniom.

Co niekiedy się udaje nawet bez R2P. Wśród ostatnich sukcesów Sepper wymienia Nepal, gdzie szybkie rozmieszczenie obserwatorów powstrzymało rozlew krwi, oraz Kenię, gdzie wysiłki dyplomatyczne pomogły uspokoić sytuację. Bo choć nie ma uniwersalnego i niezawodnego mechanizmu zapobiegania ludobójstwu, to świat dysponuje szeregiem niedoskonałych instrumentów: nacisk dyplomatyczny, misja pokojowa, mediacja, negocjacje, embargo ekonomiczne, tzw. "mądre" sankcje przeciw członkom reżimu, oskarżenie przed Międzynarodowym Trybunałem Karnym...

Trzeba tylko chcieć ich użyć. I żeby nie było tak jak z Darfurem: gdy Rada Bezpieczeństwa po długiej zwłoce zgodziła się wreszcie wysłać tam wojska pokojowe, państwa członkowskie nie dostarczyły wymaganej liczby żołnierzy i sprzętu.

- Prawdziwym wyzwaniem jest teraz stworzenie zdolności do wypełnienia zobowiązań wynikających z R2P oraz wygenerowanie woli politycznej, aby gładkie słowa przywódców światowych zamienić w czyny - mówi Alexander Bellamy z Australijskiego Centrum Badań nad Pokojem i Konfliktami. Pocieszające, że wola wyrasta ze świadomości. Ta zaś w ostatnich latach rośnie, także za sprawą takich projektów, jak "odpowiedzialność za ochronę". Niech Rurytania ma się na baczności.