Kto tu rządzi, czyli alfabet urzędnika

Kancelaria Prezydenta i Kancelaria Premiera – to tu podejmuje się najważniejsze decyzje w kraju. Ich szefowie – Jacek Michałowski i Jacek Cichocki – unikają publicznych występów, ale tym razem dali się namówić. Opowiedzieli o kulisach swojej pracy, ocenili klasę urzędniczą i zdefiniowali wyzwania dla administracji – wszystko w ramach debaty „Urzędnik – czyli kto tu rządzi?”, którą w Domu Towarowym Braci Jabłkowskich organizowały Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia” oraz „Tygodnik Powszechny”.

Michałowski i Cichocki to ciekawi rozmówcy nie tylko dlatego, że zarządzają tak ważnymi urzędami. Administrację obserwują od lat i z różnych perspektyw: trafili do niej z pozycji ekspertów, a nie polityków. Michałowski (ur. 1955) zaczynał w opozycji antykomunistycznej (KOR i Solidarność), potem był m.in. dyrektorem Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, a także dyrektorem generalnym Kancelarii Prezesa Rady Ministrów Jerzego Buzka. Od 2010 r. kieruje Kancelarią Prezydenta. Cichocki (ur. 1971 r.) był analitykiem, a potem dyrektorem Ośrodka Studiów Wschodnich. Od 2008 r. sekretarz stanu w KPRM i koordynator służb specjalnych, potem minister spraw wewnętrznych, a od 2013 r. szef KPRM.

Oto, co nam powiedzieli.

P jak początek
JACEK MICHAŁOWSKI: Kancelaria Prezydenta była w stuporze, w przerażeniu, w atmosferze bólu, cierpienia i łez. Moje początki w niej nie były urzędnicze: to było prowadzenie instytucji w totalnym kryzysie, rozpadzie emocjonalnym – po tragedii smoleńskiej. Drugi etap przyszedł po wyborach prezydenckich, kiedy trzeba było budować ją na nowo – tak, by odpowiadała zarówno temu, czego oczekiwał Bronisław Komorowski, jak moim wyobrażeniom o dobrym urzędzie państwowym.
JACEK CICHOCKI: Pamiętam, jak w czasie rządów Jerzego Buzka przeprowadzono reformę centrum: zlikwidowano Urząd Rady Ministrów, a powołano w jego miejsce Kancelarię Prezesa Rady Ministrów. W ówczesnej ocenie URM był przeżytkiem, molochem odziedziczonym po czasach PRL, który miał ośrodki wczasowe, flotę samochodów, drukarnię. (Jacek Michałowski: Były nawet ryby i indyki...). W każdym razie to, co odziedziczyłem, nie stanowi nawet 5 procent tego, co rozmontowywał Jacek Michałowski jako dyrektor generalny w URM.
R jak „resortowa Polska”
CICHOCKI: Zbytnie osłabienie Kancelarii Premiera doprowadziło do powstania czegoś, co nazwano Polską resortową. Każdy resort uważał, że ma rację, i pilnował swojego ogródka, a Kancelaria była za słaba, żeby je zmusić do współpracy. Mój poprzednik, Tomasz Arabski, zaczął ten proces odwracać.
MICHAŁOWSKI: Mam wrażenie, że Polska resortowa się nie zmieniła: premier wciąż nie ma wystarczających narzędzi, żeby ustalić, co się dzieje w resortach. Może wysłać kontrolę, ale jeśli chce uzyskać rzetelną informację, musi wierzyć ministrom.
Pamiętam, że już 15 lat temu zastanawialiśmy się, co zrobić z Polską resortową. Doszliśmy do wniosku, że należy stworzyć rządowe Biuro Studiów i Analiz: instytucję, w której pracowaliby specjaliści z różnych dziedzin, a każdego można byłoby zapytać, co sądzi o pracy danego ministerstwa. Bo relacje między KPRM a resortami są kluczowe dla funkcjonowania państwa.

O jak organizacja
MICHAŁOWSKI: Zgodnie z konstytucją cała Kancelaria służy prezydentowi pomocą w wykonywaniu jego obowiązków. W urzędzie mamy podział na trzy grupy. Po pierwsze, prezydent wybrany w wyborach powszechnych: jedyny polityk i jedyny władca tego urzędu. Po drugie, urzędnicy: mamy 10 ministrów, którzy są urzędnikami, tak jak i ja się czuję urzędnikiem. Zajmujemy się obsługiwaniem polityka, towarzyszeniem mu w drodze przez kadencję. Urzędnikom wara od mediów – oni są od tego, żeby pracować. Po trzecie, doradcy, których zadania są mniej urzędnicze. Był wśród nich Tadeusz Mazowiecki, są Henryk Wujec, Jan Lityński czy Tomasz Nałęcz – pełnokrwiści, ale byli politycy. W sytuacjach publicznych wypowiada się prezydent, a także jego doradcy.
W Kancelarii pracuje ok. 300 osób. Ok. 200 osób w instytucji obsługującej Kancelarię to personel techniczny, 60 osób zatrudnia Biuro Bezpieczeństwa Narodowego.
CICHOCKI: Kancelaria Premiera to mostek kapitański. Stąd koordynuje się pracę rządu, tu są potężne instrumenty wpływania na ministerstwa. Bez zgody Zespołu Programowania Prac Rządu minister nie ma prawa rozpocząć pracy nad żadną ustawą. Zespół analityczny ds. oceny skutków regulacji ocenia ich wpływ na państwo, na obywateli, biznes itd. Efektem prac dwóch wspomnianych zespołów w drugiej kadencji premiera Tuska było ograniczenie o połowę pomysłów legislacyjnych w porównaniu z pierwszą kadencją. W połowie przypadków okazało się, że pomysły ministerstw są niepotrzebne albo że sprawę da się załatwić prościej. Trzeci instrument to Komitet Stały Rady Ministrów, który przygotowuje dokumenty przed wejściem na Radę Ministrów.
Te trzy ciała pozwalają zarządzać legislacją i motywować ministrów, by robili to, co ważne z punktu widzenia programu prac rządu, zawartego w exposé. Albo co wynika z innych zobowiązań, np. wyroku Trybunału Konstytucyjnego czy konieczności stosowania prawa unijnego.
Czasami ministrowie, którzy są jednocześnie posłami, próbują nas obchodzić poprzez poselskie inicjatywy ustawodawcze. W takich przypadkach musimy używać bardziej politycznych instrumentów. Mamy też „oddziały specjalne”: kiedy wiemy, że minister sobie nie radzi, przekracza terminy itd., staramy się mu pomóc, używając do tego mniej lub bardziej formalnych mechanizmów. Jednym z moich ulubionych jest Zespół Komitetu Rady Ministrów: „Ministrze, daj nam ten projekt legislacyjny, z którym sobie nie radzisz, a my powołamy zespół i spróbujemy to zrobić za ciebie”.
W Kancelarii Premiera pracuje ponad 500 osób. Część z nich odpowiada za partnerstwo dla ważnych instytucji-regulatorów: Urzędu Regulacji Energetyki, UOKiK, Komisji Nadzoru Finansowego itd. W Kancelarii jest też szef Służby Cywilnej, pod nadzór KPRM podlega Krajowa Szkoła Administracji Publicznej.

K – jak kohabitacja
MICHAŁOWSKI: Jak spowodować, by współżycie dwóch kancelarii było dobre? Rozmawiać, rozmawiać i jeszcze raz rozmawiać. Staramy się z Jackiem regularnie spotykać – szczególnie gdy zauważamy, że media zaczynają pisać, iż się kłócimy.
A gdy prezydent i premier pochodzą z różnych obozów politycznych? Pracowałem w Kancelarii Premiera Buzka i współpracowaliśmy z Kancelarią Prezydenta Kwaśniewskiego. Weta prezydenta były wówczas szalenie bolesne, to była czysta polityka, ale były też obszary, gdzie się świetnie dogadywaliśmy. W 1999 r. np. organizowaliśmy 10-lecie rządu Mazowieckiego, dzieląc koszty po połowie.
CICHOCKI: Czas pierwszej kadencji premiera Tuska przypadał na trudne relacje z Kancelarią Prezydenta Kaczyńskiego, ale ja wtedy odpowiadałem za służby specjalne i gdy przychodziło do poważnej dyskusji na temat bezpieczeństwa, nie miałem żadnego problemu z rozmową z minister Małgorzatą Bochenek, która odpowiadała za te sprawy u prezydenta. Przyjęliśmy zasadę, że spotykamy się raz u niej, raz u mnie, regularnie: raz na miesiąc-dwa, tym bardziej że otrzymywaliśmy te same dokumenty ze służb. Jeżeli komuś zależy na państwie, zawsze będzie w stanie znaleźć płaszczyznę rozmowy.

Z – jak zmiana władzy
CICHOCKI: Obserwowałem zmianę władzy z pozycji dyrektora OSW pod koniec misji Buzka i pod koniec rządów lewicy. Miałem wrażenie, że na pół roku „przed” urzędy hamowały. Ja ze swoimi ekspertyzami nie potrafiłem się wtedy przebić do świadomości urzędników: „Dobrze, dobrze, coś się tam dzieje na Ukrainie, ale martwił się tym będzie ten, kto przyjdzie po nas”. Dziś mam wrażenie, że okresy wyhamowania są krótsze. Może dlatego, że obecna epoka polityczna trwa już bardzo długo – 8 lat?
MICHAŁOWSKI: To oczywista oczywistość, że w momencie, kiedy zmienia się szef instytucji, ludzie zastanawiają się: „Czy zostanę, czy będą chcieli ze mną współpracować?”. Dla trwałości, dla przekazywania pamięci instytucjonalnej ważny jest jednak poziom stabilizacji w urzędach. Oczywiście zawsze można postawić urząd w stan reorganizacji i lege artis zwolnić pewną liczbę osób: każda władza korzysta z tego od 25 lat.
U mnie w Kancelarii część urzędników odeszła, bo czuła się związana z poprzednim prezydentem. Z częścią osób my nie chcieliśmy współpracować. To był rzeczywiście trudny moment. Ale w Kancelarii pracują osoby od czasów Rady Państwa, tak samo jak zatrudnione przez prezydenta Wałęsę, Kwaśniewskiego i Kaczyńskiego (tych jest najwięcej).
Jeśli się chce być urzędnikiem, ważne jest, żeby traktować urząd jako wartość samą w sobie. Mamy dyrektora, który skończył 70 lat: Janusz Strużyna pracuje w Kancelarii 30 lat, znają go wszyscy i bez niego nic by się nie udawało. Kwintesencja służby cywilnej.

D – jak diagnoza
MICHAŁOWSKI: Kto tu rządzi: politycy czy urzędnicy? Jak wygląda relacja między tymi dwiema grupami? Polityków wybiera naród, urzędników – politycy. Mamy dosyć przestarzałe prawo. Ustawa o urzędnikach państwowych, pochodząca jeszcze z 1982 r., uniemożliwia dobrą politykę kadrową w urzędach państwowych.
Jesteśmy o wiele bardziej skrępowani niż sektor prywatny czy pozarządowy. Z jednej strony to dobrze, ale z drugiej strony pamiętam, jak chciałem zbudować w Kancelarii Biuro Projektów, wychodząc z założenia, że myślenie resortowe należy odłożyć na bok, a pracować właśnie przy pomocy projektów. Biuro miało obsługiwać wszystkich ministrów prezydenckich, okazało się jednak, że to niemożliwe, bo ludzie są przyzwyczajeni, że jeśli jest minister ds. gospodarczych czy społecznych, to musi mieć swoje biuro.
CICHOCKI: Mamy dojrzałą administrację w dojrzałym państwie. Ta administracja i ci urzędnicy mają wszelkie cechy upodabniające je do administracji w innych państwach UE. Większość z nich jest kompetentna i ma dość długą pamięć instytucjonalną. Z drugiej strony administracja ma skłonność do konserwatyzmu. To chyba naturalne: administracja i urzędnicy stabilizują, a to z zewnątrz, ze świata polityki czy od obywateli, przychodzą impulsy do zmiany.
Tym, co stanowi dla mnie kłopot, jest chęć urzędników do dzielenia się odpowiedzialnością: im więcej pieczątek, tym lepiej. Z jednej strony to rozumiem, gdy brać pod uwagę np. archaiczne nawyki kontrolerów NIK. Podczas kontroli NIK sprawdza się listę dokumentów i podpisów pod nimi, nie odpowiadając jednak na pytanie, czy coś miało sens, czy nie. Urzędnik zajmuje się więc gromadzeniem pieczątek, a nie rozwiązywaniem problemów.
Kośćcem administracji są dyrektorzy i naczelnicy. To ludzie, którzy mają już tak wiele doświadczenia, że wiedzą, jak rozwiązywać problemy. Wyzwaniem jest ich motywacja: to, żeby chcieli się tym dzielić, a nie tylko trwać. Tu jest miejsce dla mądrego przywództwa: polityków, którzy oprócz postawienia celów w exposé muszą przełożyć je na język administracji i zmotywować ją do wykonywania zadań.

W – jak wyzwania
MICHAŁOWSKI: Jeżeli nie zrewolucjonizujemy edukacji, nie zmienimy tego państwa, nie staniemy się bardziej partycypacyjni. Nie rozwiniemy zdolności współpracy między ludźmi, a co za tym idzie: nie uwolnimy drzemiącej energii społecznej. Wyzwania dla Polski zamknąłbym w triadzie: edukacja – partycypacja – dialog.
CICHOCKI: Pierwszym wyzwaniem jest wyrabianie wrażliwości urzędników na głos obywatela: jeśli administracja tego nie zrobi, nie przekona do siebie ludzi. Drugie wyzwanie to koordynacja działań. Resorty coś robią i nie mają w zwyczaju się o tym nawzajem informować albo korzystać ze swojej wiedzy.
Trzecie wyzwanie: myślę, że po pięciu latach od katastrofy smoleńskiej można to powiedzieć publicznie. Gdy się czyta raport ministra Millera i ostatnie stenogramy, uderza nagromadzenie momentów nieprofesjonalnych, ale „jakoś tam działających”. Zawsze „jakoś to było”, aż doszło do tragedii... Główna lekcja dla administracji i dla państwa jest taka: „urzędniku i polityku, który za coś odpowiadasz, jeśli widzisz, że coś funkcjonuje jakoś, ale nie za dobrze, bierz się do ulepszania. Nie proponuj wielkich zmian systemowych, nie wywracaj wszystkiego, tylko poprawiaj, żeby nie doszło do nieszczęścia”.
Możemy stracić Rzeczpospolitą nie dlatego, że nie odczytamy wielkiego procesu geopolitycznego, tylko dlatego, że nie będzie nam się chciało gdzieś dokręcić śrubki, zmienić procedury, czegoś poprawić.
notował Paweł Reszka ©℗